河南省地方政府債務風險狀態及防控研究

方磊

摘要：自黨的十九屆全國代表大會以來，“三大攻堅戰”逐步推進，金融風險防范一直都是攻堅任務的重點任務之一。現階段，河南省地方政府債務尤其是隱性債務風險凸顯，本文以河南省地方政府整體債務與各地級市為研究對象，研究分析河南省近年來的總體債務水平和河南省各地市的債務水平，通過研究分析得出近年來河南省地方政府債務尤其是隱性債務風險逐漸加劇的結果，最后基于上述分析從多角度提出地方政府債務風險防范的措施及建議。

Abstract： Since the 18th CPC National Congress， the "Three Tough? Battles" have been advancing step by step， and the prevention of financial risks has always been one of the key tasks. At present， the risk of local government debt in Henan Province， especially implicit debt， is prominent. This paper takes the local government debt in Henan Province as the research object， studies and analyses the overall debt level of Henan Province and the debt level of various cities in Henan Province in recent years， and concludes the local government debt of Henan Province in recent years through research and analysis. Finally， based on the above analysis， measures and suggestions to prevent local government debt risk are put forward from various perspectives.

關鍵詞：政府債務;隱性債務;專項建設基金;債務置換;風險防控

Key words： government debt;implicit debt;special construction fund;debt replacement;risk prevention and control

中圖分類號：F812.5? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）24-0054-03

0? 引言

黨的十九大明確表示，我國應該在2018-2020年打好防范化解重大風險、精準扶貧、污染防治的“三大攻堅戰”，而防止重大風險的關鍵就是防范金融風險。2018年的中央政治局會議要求 “六穩”，即穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期，“六穩”之中的穩金融是穩增長的重要環節之一，而做好穩金融的關鍵同樣要求加強金融監管、防范重大金融風險。根據全國各省份財政決算報表顯示，2017年中國地方政府的顯性債務規模約為16.47萬億元，負債率為36.2%，低于歐盟60%的警戒線，風險總體可控。然而隱性債務持續惡化，地方政府通過PPP項目、政府采購服務、資產管理計劃等方式變相引發的隱性債務風險問題尤為突出。2017年中國地方政府整體隱性債務規模在26.5萬億～35.9萬億元，約為顯性債務的1.6到2.2倍。2018年開年以來，財政部及國家其他相關部分圍繞著防范地方債務風險出臺了多項政策，如中央下發的《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》和《地方政府隱性債務問責辦法》等政策文件，這反映了中央對地方政府債務問題的重視和監管決心。

近年來，河南省各級地方政府不斷完善融資體系，提高債務風險防范意識，已經初顯成效，但地方政府債務融資規模大，隱性債務持續惡化、借道融資平臺公司舉債等問題仍然存在，風險隱患仍未完全釋放。債務風險的長期積累會影響經濟運行，甚至導致金融危機，危及金融穩定性，其爆發往往以某些宏觀經濟、金融指標的異常為先兆。因此，在此前地方政府債務的研究成果的基礎之上來研究河南省地方政府債務現狀、分類和風險狀況，以此在危機初期及時采取防范措施，控制風險加劇是十分必要和有意義的。

1? 文獻綜述

隨著近年來對地方政府債務研究的發展，國內許多學者針對地方政府債務問題提出了自己的看法。謝虹（2007）將地方政府債務風險分為顯性直接債務風險、顯性或有債務風險、隱性直接債務風險及隱性或有債務風險四類，并選取12個量化指標來評估當地政府的債務風險。李洲（2016）運用綜合評價方法分析了我國地方政府債務的違約風險，并采用熵權法確定了綜合評價法中的指標權重，建立了一個風險評估系統來量化違約風險。宋良榮（2018）利用AHP層次分析法從資產負債的角度構建了我國地方政府債務風險評估體系，認為結構風險與流動性風險是當前地方政府債務的顯著風險特征。

2? 河南省地方政府債務現狀

2.1 河南省總體債務規模

根據官方所公布的數據來看，從2014年到2018底，我國全國政府平均債務率為23.92%，河南省地方政府債務比率從2014年的15.28%下降至2018年的13.62%，平均負債率為13.93%，遠低于全國平均水平。從表1可以看出，在2015年底，河南省地方政府債務累計達到5464.90億元，河南省在2016年年底債務限額為6499.5億元，2017年在此基礎上增加11.79%，債務余額在同期從5524.90億元增至5549.10億元。截至2018年末，河南省政府債務余額為6543.20億元，同比增加17.90%，遠超以往的增長率，但仍在國家規定的范圍內。債務余額占國內生產總值的比例也在逐年下降，從2014年的15.28%降至2018年的13.62%，遠低于全國平均債務水平。與全國各城市相比，河南省債務規模雖低于債務規模高的省份（山東、廣東、江蘇），但債務率卻與這些城市相差較少。

2.2 河南省各地市債務規模

目前，市場上各種關于地方政府債務的報道和研究都普遍主要關注省級債務的總體情況，缺乏對市級債務的關注。但由于我國地方政府債務存在總體上風險可控而局部地區存在風險的特點，對市一級的地方政府債務情況進行梳理對了解債務風險是十分必要的。

表2列出了2018年河南省部分地級市政府的債務余額，限額和債務空間。從表中可以看出，河南省各地級市政府債務余額分化較大，鄭州市的債務余額最高，為1783.4億元，而濟源市的債務余額僅為75.8億元。從負債率指標來看，鄭州市仍以17.58%的負債率成為負債率最高的城市，其他地市負債率都處于15%以下的水平，風險總體可控。另外，根據各地市債務余額與債務限額計算出的各地市可用債務空間顯示，安陽市88.23%的債務限額已被使用，可用債務空間最少，只剩下11.77%。

3? 河南省地方政府債務分類

根據目前河南省地方政府債務存在風險的不同，將政府債務主要分為三種，一類是隱性債務，一類是專項建設基金，一類是債務置換。

3.1 隱性債務

財政審計司將地方政府隱性債務定義暫時難以查明原因，或者故意對某些因素“視而不見”，并處理為間接的非公開形式的債務。這些債務是政府需要承擔償付責任或有可能承擔償付責任的債務，但沒有納入政府債務統計管理和統計的債務。2015年之前地方政府的隱性債務多是由于舊的《預算法》和分稅制改革，導致地方政府迫于GDP增長、追求政治業績的壓力借助制度外和預算外的渠道籌集建設資金而形成的。在2015之后，各地方政府雖然擁有發債權限，但發債程序復雜、審批嚴格、過程緩慢，所以地方政府仍通過預算外渠道進行融資，地方政府通過對設立的政府投資基金、專項建設基金、PPP項目中約定回購投資本金，形成大量的隱性負債。

3.2 專項建設基金

專項建設基金是為了擴大有效投資，緩解經濟下行壓力，按照國務院統一部署，由國家發展和改革委員會牽頭組織，具體由國家開發銀行和中國農業發展銀行向中國郵政儲蓄銀行定向發行專項金融債券募集資金，對的重點建設領域直接注入項目資本金的投資舉措。

3.3 債務置換

債務置換本質上是一種債務重組行為。地方政府通過用低利率的長期債券換取高息短期債務，改變了債務的形式，期限和利率，從而減少了短期內的財政還款壓力。債務置換并沒有從本質上改變地方政府的債務總量和負擔，而是僅僅作為一種短期應對措施將政府的還款壓力延后了數年。但政府的還債資金來源始終要依靠當地實體經濟繁榮所提供的稅收作為支撐，如果數年后地方政府的財政狀況并沒有顯著改善，不能使其財政收入覆蓋到時所要償還的債務，那么長期累積的債務將會對地方政府造成更大的償債壓力。

4? 政策建議

雖然自2008年金融危機后地方債務風險有所緩和，但近年來隨著新預算法賦予政府的舉債權限和各種變相舉債、偽PPP現象叢生，河南省地方政府債務風險正在加劇，其中隱性債務問題更加突出。隱性債務作為近幾年開始重要關注的債務類型，其隱含的風險十分嚴重，因此提出以下幾點建議：

4.1 完善PPP投融資頂層設計與法律監管

目前PPP項目造成政府隱性債務加劇是由于偽PPP現象的猖獗，PPP項目本身具有許多優點，因此需要政府的嚴格監管和引導及頂層設計。完善PPP項目投融資的法律法規，加大對社會資本方的政策支持力度，地方政府可以根據自身區域特征和項目特征，靈活制定相關優惠政策支持，提供有利的投融資和政策條件。同時可以效仿國外的經驗，設立一個獨立的PPP項目中心機構來監督管理項目中可能產生風險的行為。

4.2 完善地方政府隱性債務處置監管機制

現階段，中國金融風險集中體現為高杠桿率，地方政府債務處置是中國經濟去杠桿的關鍵。地方政府隱性債務處置機制必須建立相應的風險隔離機制，例如，將地方政府債務與地方政府融資平臺債務進行風險隔離，既要處置地方政府債務存量，又要規范地方政府融資行為，同時推進地方政府融資平臺轉型。

4.3 推動專項建設基金常態化、市場化

在專項基金的來源與渠道上要進行拓展，以市場化的方式籌集專項建設基金，重點支持新建項目，從公平競爭的角度對國有、民營和中微小企業公平對待。在項目的篩選、運營和退出環節要利用市場的作用進行資源配置，從而確保這一資金能在不同類企業間合理配置。

4.4 控制存量債務，減少增量債務

將現有政府債務納入政府財政預算管理系統，建立專項資金籌集基金，以達到降低債務利息成本，優化債務期限結構，防范債務風險的目的。減少債務增加，并根據地方政府的財力，嚴格控制地方政府的新債和債務增長額。政府通過舉借債務獲得的資金的去處要予以進行嚴格的控制，應主要用于滿足大眾對于基礎設施和公共產品的需求，對于建筑項目中使用的債務資金，應該進行嚴格的績效評估，以提高資金使用效率。

參考文獻：

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