權威引導下確認性選舉：村級選舉中的協商機制嵌入

付慧媛

摘 要：中國協商民主的產生和發展一直伴隨著中國共產黨改造社會、實現民族復興的進程。實際運作中，盡管協商民主制度已經取得了顯著成就，但在基層農村自治過程中依舊存在各種問題和矛盾，首要原因就是村兩委班子沒能充分發揮應有的作用。對此有些地方開始實行黨權威領導下的、嵌入協商機制的確認性村級選舉制度。本文則針對2018屆晉江市村級換屆選舉為例展開討論。

關鍵詞：權威引導；確認性選舉；村級選舉；協商民主

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.31.076

1 中國協商民主發展進程

中國特色協商民主，作為我國重要的民主形式之一，萌芽于上世紀20年代。其產生和發展與中國歷史的進程、社會的變遷相互交織，更深深融入中國共產黨改造社會、帶領全體中國人民走向繁榮復興的偉大征途之中。黨的十九大報告中提到協商民主是“人民民主的真諦”，是“我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢”，是“實現黨的領導的重要方式”，因此，厘清協商民主思想及其實踐探索在我國的歷史發展脈絡就顯得格外重要。我國協商民主又具體可以分為兩部分：政治協商和社會協商。盡管二者均蘊含了協商民主的基本思想內涵，但在協商的場域、議題范疇方面還是有所區別，所以這一部分將對政治協商和社會協商的發展進程各自進行梳理。

1.1 我國政治協商的緣其與發展

政治協商在我國的產生有著特定的社會歷史背景。辛亥革命后，民主共和的思想深入人心，以孫中山為代表的國民黨人主張政治參與和黨派事務的協商等民主思想，對中國共產黨之后倡導多黨合作的主張提供了借鑒。

1922年6月15日，中國共產黨發表了《對時局的主張》，這是中共首次在公開發表的文件中提到多黨合作與建立聯合政府的主張，也將“一大”會議上沒有成形的相關思想進行了具體化，并為統一戰線與多黨合作的主張打下思想基礎。為了共同對抗北洋軍閥，國共兩黨展開第一次合作。1936年12月，中共中央特別會議上通過《關于三省國民黨工作決議案》，號召共產黨員以個人名義加入國民黨與其展開合作。該決議明確了黨派協商的兩種形式，即代表之間展開協商或以聯席會議的形式。這是中共首次在文件中提到“黨派”之間協商的概念，也表明了對多黨合作與建立統一戰線思想的認識進一步加深。另外，中共還在根據地探索了多黨合作的實踐形式。1940年，中共中央在根據地推行“三三”制政權原則與各黨派組成選舉聯盟，并由這些人員通過民主合作、共同對邊區進行管理。這次探索是中共首次將選舉民主和協商民主并舉的實踐，成為我國今后民主聯合政府與政治協商制度的原型。1945年10月10日，國共兩黨在重慶談判并簽訂了《政府與中共代表會談紀要》，協定中規定通過邀請各黨派及社會賢達組成政治協商會議共商國是，至此，“政治協商”概念在我國明確形成。1949年9月，經過前期一系列的準備，第一屆中國人民政治協商會議在北京召開，會議中選舉產生了中央人民政府，宣告了中華人民共和國的成立。這次會議是中國共產黨為真正改造中國社會樣貌、實現國家獨立、人民解放而做出不懈努力的結果，是社會各界人士、全國人民的迫切期盼，也標志著社會主義協商民主制度在我國的真正建立。

政治協商此后在我國也在不斷得到發展。1989年12月發布《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》、2005年出臺《中共中央進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，這些文件不僅強調了政治協商制度是我國一項重要制度，而且還對政治協商的形式，代表構成等做出了規定，表明我國政治協商開始往制度規范化方向發展。2012年召開的中共“十八大”中首次提出“社會主義協商民主”的概念，強調我國協商民主要朝著“廣泛、多層、制度化”方向發展。2017年召開的“十九大”上提出要“加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐”，切實發揮社會主義協商民主的作用。至此，政治協商已在我國民主政治中扮演著十分重要的作用，它的產生、發展都離不開中國共產黨的領導和推動作用，是中共為實現中國式民主的重要舉措。

1.2 我國社會協商的緣其和發展

社會協商與政治協商一起，是我國協商民主制度的重要形式。盡管在新中國成立前后，中共已在不少文件中提到有關社會協商的設想，但直到改革開放，社會出現了結構分化和多元化利益訴求后，社會協商才隨之作為解決公民社會實際問題必不可少的手段。

1987年，中共在“十三大”報告中首次明確提出要建立“社會協商對話制度”。“社會協商”思想的提出，是中共一貫堅持的“人民民主”原則的體現，通過擴大公民的有序參與，來更好地解決涉及人民切身利益地問題。1992年，中共在“十四大”報告中強調“領導機關和領導干部要認真聽取群眾意見”，并首次提出要加強基層民主政治建設，這表面中共已把社會協商作為實現決策科學化地重要一環。1997年，中共在“十五大”報告中再次強調要擴大基層民主，“讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業”，這是群眾自治思想與社會協商的融合。2002年。中共在“十六大”報告中指出要通過完善基層民主，“健全基層自治組織和民主管理制度”，再次豐富了社會協商的內涵。2007年，中共“十七大”報告中指出在“制定與群眾利益密切相關的法律法規和公開政策原則上要聽取群眾意見”，“實現政府行政管理和基層群眾自治有效銜接和良性互動”。2013年，中共“十八大”報告中提出“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制”，“加強議事協商”。這是中共首次強調社會協商要在黨的領導下進行有序參與，明確了黨在完善基層群眾自治組織中的重要作用。2017年，中共在“十九大”報告中指出發展協商民主，要著重進行制度建設，“形成完整的制度程序和參與實踐”。至此，黨對社會協商思想的闡述已由傾聽群眾意見、重大問題由群眾討論到由在黨領導下、政府協同來形成制度化的基層民主協商，表明社會協商思想在我國的發展已走上一條逐漸趨于規范化的道路。

2 協商民主與確認性選舉

協商民主和選舉民主一起，共同構成了中國特色社會主義民主。我們一般認為，選舉民主適用于干部人選的抉擇，而協商民主則是針對特定議題、由利益相關方進行理性平等的協商以得出獲得認可的最終決議，二者也在中國農村基層自治實踐中得到了廣泛運用。然而在實際運作過程中，由于參與者自身的政治素養、個人能力方面的不足再加上相關外部因素的阻撓，從而造成了農村基層自治過程中的各種困境。例如，由對村委會干部的直接差額選舉而有可能造成落選者產生心理落差，并轉而刻意對該村村兩委的工作 “唱反調”。或者由于該村某一宗族或房頭勢力過大，使得選舉出來的村兩委班子成員分布不合理，導致當選后在涉及相關利益的問題上過于偏袒某一方。由于村兩委成員對發展村級各項事業、連接村與鎮黨委貫徹上級政策上扮演著關鍵的角色，所以村兩委成員尤其是村支書、村長的人選確立在村級基層治理中就顯得十分重要。因此，針對村級兩委選舉中出現的各類問題，有些地區則開始出現了黨領導下的“確認性選舉”。對于這類有關基層治理的新探索，我們要做的不是盲目制止，而是要通過分析其存在的原因和實踐過程，來加以引導，因為任何現象的產生必然有其現實依據。本文主要以晉江市2018屆村級換屆選舉為例展開分析。

2.1 確認性選舉內涵

自1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試運行）》頒布實施以來，村民自治制度在我國已經運行了三十一年。其中，作為廣大農民群眾直接行使民主權利的重要體現之一，就是村民自己選舉本村兩委干部，這也是中國民主化進程中的一項重要創舉。然而，在回顧村民自治的發展進程時，可以發現其實踐狀況與預期還存在一定差距，而以村民自治為主要內容的鄉村民主也不能解決農村地區存在的所有問題。例如，許多農民群眾都沒能好好行使他們的權利或由于各種因素權利受到侵犯，亦或者因為競爭激烈的選舉而導致政治參與的爆炸和井噴，為選后的治理過程帶來重重困難。深究其原因，則是本應在村級治理中擔當“領頭羊”作用的村兩委班子成員沒能真正盡到自己職責、無法充分調動村民開展鄉村建設事業。當現行制度下以村民民主選舉為首發內容的鄉村自治無法切實保障村民自身的相關利益時，為了避免治理過程中出現“薄殼效應”，在村級選舉中引入上級黨委統籌指導下的協商機制就顯得十分必要，這也就是目前在晉江村級換屆選舉中出現的權威引導下的確認性選舉。

確認性選舉，分三個部分組成，是由權威引導與確認、通過平等合理的協商機制而對參與選舉的人選進行商討、決議的選舉過程。這并不是對我國之前村民自治中民主選舉內容的否定，而是針對現實治理困境的一次全新的探索與嘗試。畢竟民主沒有統一的公式和模板，也不是社會治理的“萬能藥方”，在不同場域內民主都應有相適應的形式與內涵。而放在中國政治場域時，民主的實踐與發展則始終離不開中國共產黨的引領與推動。這是由我國的歷史和國情所決定，也是中國共產黨的使命所在。中共在其創立之初就立志為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興。因此，村級自治尤其是重要內容之一的民主選舉要想取得更大的進展與突破，就必須通過黨的權威領導，引入協商機制作為交流商討和化解矛盾的平臺。

2.2 確認性選舉的實踐狀況

今年5月，晉江市市委開始著手準備2018年村級換屆選舉，在7月上旬和9月上旬，全市293個村級黨組織和村委會換屆選舉工作基本完成；10月，村級組織換屆工作全面完成。從最初晉江市市委部署村級換屆選舉工作流程與注意事項到最終選舉工作的順利結束，中間歷時5個月之久，在市委領導、鎮街道和村級各組織、人員的協調運作下，晉江市2018屆村級換屆選舉在遵循法律規范、依據公正公開原則的基礎之上，在選前、選中、選后整個過程中將黨委意志、選民意向和協商機制進行了充分融合，形成了“三步走”的確認性選舉步驟。

2.2.1 選前：確立人選意向

晉江市在今年村級換屆選舉前已經就候選人人選展開了廣泛的協商工作，包括資格確立和審查、民意輿情調查、人選意向確立和協調。在村級選舉前，在晉江市委的要求下，各村通過協商議事會的形式對本村參選人的必備資格條件進行協商，并將其寫入了本村村規民約，所有黨員、群眾和參選人都需要遵守，并對各村黨員進行登記工作。在參選資格確立的情況下，晉江市主要領導連同各街道負責人深入各村調研，通過與鎮、村干部召開座談會，走訪群眾，摸清上任兩委班子任期情況、選民意向以及各村的優秀人才。在此基礎上對參選人進行了嚴格審查，對“涉黑”、曾有過違法行為的人員一律不給予參選資格。

對于各村兩委的候選人，鎮、街道基于之前實地摸排的情況，先行給出自己的意向，即希望各村兩委班子由哪類人才構成，并對參選人進行資格排查。為了保證選舉工作的平穩進行、選后工作的順利開展，會在選前協商出最合適的人選參與選舉，這個協調過程就由各村黨委“一核”領導下的協商議事會承擔。相對于村民代表大會，議事會是相對靈活機動地一個村民協商組織，由村兩委成員，黨代表、老人會和各村有威望地人員組成固定席位，同時針對每次議題地不同，再邀請相關人士參加，組成臨時席位。在明了各鎮、街道的人選意向后，各個村內部會召開支部會議、協商議事會來討論本村對于新一任兩委班子成員的意見，并在與鎮、街道進行溝通之后確立出本次參與選舉的人選。而這次協商也就大致明確了各村的選舉意圖，為選中協商定下了工作方向。

2.2.2 選中：協商候選人

人選意向確立后，各村會對已經報名參選、沒有報名卻很有能力的人選進行協商、動員工作。由于今年晉江市“一肩挑”比例達到35%，所以各村協商的力度和難度均有所加大。依據先前人選意圖，議事會按照班子搭配情況、個人能力素養對不符合標準的人選進行協商，反復做思想工作。由于議事會中包括村里較有名望的人員，大多數情況下，被協商者盡管情感上不能全部認同，也會接受勸說，主動退出參選。同時，在考慮村里各房頭基本情況后，議事會成員會通過走訪、談話等形式盡量鼓勵有能力的人員來參加兩委選舉。這些經協商、動員后的最終參選人，由于個人能力確實出眾，也就能得到村民的認同，最終由村民代表大會投票當選。這種通過權威領導下的確認性選舉，因為從選舉前的準備工作到最終擁有法律效應的正式投票儀式，中間每一步驟都有各級黨委的指導與參與，使整個選舉過程順利平穩過渡，因此今年晉江市村級換屆選舉一次性通過比例達到100%，同時也保證了各村兩委班子結構合理、兩委成員能力突出，可以更好地貫徹上級政策和帶領本村村民進行村級事業建設與協調各方利益矛盾。

2.2.3 選后：心態疏導

由于今年晉江市許多村實行了書記主任“一肩挑”，這之中必然有一些村干部從原先職位上退下來，再加上選舉過程中經協商動員后不參加選舉的人員，各鎮、街道，村兩委對這些人員進行了心態上的疏導。其中，對因“一肩挑”而退下職位的人員依舊給予主干待遇，對在這次選舉中因沒有達到標準和要求的人員通過協商、做思想工作，并爭取將他們納入本村議事會，為他們參與本村事務管理提供平臺和場所，這些人員心理上得到了平衡，對此類安排也都感到滿意，有助于新任村兩委更好開展工作。

由此可見，晉江市2018屆村級換屆選舉是一個在黨委領導下，分步驟層層遞進的過程。其中每一環節都嵌入協商機制來廣納民意，將組織意向與群眾需求緊密結合，使村級換屆選舉使平穩進行。

2.3 確認性選舉的現實價值

以晉江市為例的村級確認性選舉，在依照合法程序與步驟的基礎上，始終注重將黨的意志與群眾的意向相結合，充分發揮協商民主機制在整個選舉過程中的溝通與協調作用，是對我國村級治理在新形勢下的全新探索，具有重要的現實價值意義。

（1）確認性選舉豐富了中國特色社會主義政治發展道路的內涵。中國特色社會主義政治發展道路，要求在踐行黨的根本宗旨的情況下，結合特定社會條件，實施具有中國特色的民主政治模式。而晉江市確認性選舉的產生則恰好是中國特色社會主義政治發展道路在基層農村地區的成功實踐。村級換屆選舉中通過權威引導與協商機制的相互契合，既實現了黨在基層地區的全面領導又能基于民意選出合適的村兩委班子成

員，保證了村級換屆的平穩順利過渡。

（2）確認性選舉有助于推動鄉村振興戰略的進一步實行。鄉村振興戰略，是黨在十九大作出的重大決策部署，其實施原則就包括黨在農村工作中要做到統領一切、協調各方，同時還要尊重農民的主體地位，而這也正是權威領導下的確認性選舉的內涵與要求。確認性選舉就是要通過選出有能力、負責任的兩委班子，加強基層黨組織的整合力與凝聚力，優化農村整體帶頭人隊伍，不斷吸納村里的優秀人才，帶領村民更好開展鄉村建設事業。整個選舉過程經由協商機制，充分尊重和考慮群眾的意見，將我們基層黨組織的群眾路線作出切實可行的規范的同時，也傳遞了黨的民主理念，是加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化的重要步驟。

3 確認性選舉的反思與展望

作為基層治理的新舉措，確認性選舉作為解決原先村級自治中產生的矛盾與糾紛的方法，在權力生成的過程中體現協商機制，通過達成共識來消解選舉民主中產生的問題。但若想成為鄉村治理中的良性手段，則還需要在未來生成有邏輯的完整體系。

確認性選舉要始終堅持黨的全面領導，注重將協商機制融入整個選舉過程。最大范圍的傾聽群眾意見、尋求共識，來為選舉提供參考與輔助。同時，還要生成相應的制度化程序與規則，將選舉的步驟與協商的方式以明確法律文件的形式規定下來，每一環節做到合法合理又合乎民意，把選舉民主的剛性與協商民主的柔性相結合。加強主體的自主性，并不斷與國家制度層面的民主形式進行互動，這也有助于確認性選舉經驗的推廣與總結。中國的民主政治形式，向來都依據特點的社會條件、尊重群眾意見，不照搬別國模式。而確認性選舉作為近年來村級治理中的新形式，既要堅持原則也需根據政治、經濟條件的變化不斷進行完善與發展。

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