整體性治理理論研究綜述

姜慶霞 張紹芃

摘要：我國經濟飛速發展的同時，治理的碎片化、服務的裂解性問題也隨之而來，所以迫切需要一種全新的治理模式去反思和修正這些問題。整體性治理主張用整合、協調、網絡化的方法解決治理碎片化的問題，近些年，國內外學術界對整體性治理理論的研究數不勝數，從不同的理論層面詮釋整體性治理，為改革實踐和發展帶來新的希望。因此通過闡述整體性治理的概念并結合國內外學者對其的發展研究，做出客觀公正的評價，總結出整體性治理是公共管理的新范式，能夠有效解決我國治理碎片化問題。

關鍵詞：整體性治理;概念;發展綜述;理論評價

中圖分類號：F59? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? 文章編號：1672-7517（2019）01-0010-02

20世紀90年代，整體性治理理論—公共管理學界的新理論，首先產生于西方國家。公共管理在治理過程中出現低效率、碎片化困境，因此整體性治理理論應運而生。整體性治理理論發展至今已有二十余年，對一些發達國家把公共管理理論運用實踐當中產生深刻影響。但是，國內對其理論的研究還處于探索性階段。在得到諸多專家學者對整體性治理理論解決碎片化困境、服務裂解性等問題的高度認可后，我國學者更加重視把此理論運用到實踐當中去。所以，客觀公正的評價整體性治理理論，促進整體性治理理論本土化發展。

1 整體性治理概念

20世紀90年代的西方國家，復雜和危機并存的政府管理問題警示著現代社會將進入風險時期，這期間，新公共管理的主導地位導致政府管理出現財政、信任、管理等危機，此時，整體性治理理論應運而生。

希克斯（Perri Six）1997年指出整體性治理以協調、整合為治理機制。對治理層級、治理功能、治理的信息系統等方面出現的碎片化問題進行整合，逐漸形成一個整體模式。[1]希克斯（Perri Six）等2002年提出整體性治理的三個維度、三個層次以及五種政府治理模式，目的是實現治理過程中出現的政策、規則、服務供給、監控等方面的整合。他認為整體性治理理論是傳統官僚制和新公共管理理論之后的一種新的治理模式，能夠解決公共治理碎片化、服務裂解性等問題。但在具體實踐中，整體性治理所面對的環境又是千變萬化的，如：政治、經濟、社會、文化等環境問題，希克斯并沒有給出具體應對措施。[2]

綜合學者觀點，整體性治理理論就是以公民需求為治理導向，信息技術為治理手段，協調、整合和責任為治理機制。對治理中的碎片化問題進行有機協調和整合，實現從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合的目的。

2 整體性治理理論發展綜述

20世紀90年代，研究整體性治理理論成為風潮。對于當時各種風險名詞席卷整個西方國家以及公共治理碎片化問題的加劇，眾多學者開始尋找一種新的治理模式，主張協調與整合，使多元主體的政策目標達到一致、政策執行手段相互促進，以一種合作無間的方式完成彼此目標。因此，整體性治理理論成為公共管理學科一個生機勃勃的研究領域。整體性治理理論發展至今，在國外已有一定的實踐價值。但我國學者還處于理論研究階段，正逐步轉向應用層面。

2.1 整體性治理理論國外研究綜述

整體性治理理論在國外的一些發達國家已成功實踐，它的發展歷程分為三個階段：第一，倡導理念;第二，提出策略;第三，深化理論。整體性治理理論在其形成和發展的演進過程中就充分體現出來其治理模式的優越性。

整體性治理理論的概念最早由安德魯·鄧西爾（Andrew Dunsire，1990）提出。之后，佩里·希克斯（Perri Six，1997）具體闡述整體性治理理論的基本理念。克里斯多夫·波利特（2003）解釋了“整體性”方法的概念，并在其基礎上評價方法的可行性。

安德魯·鄧西爾的文章《整體性治理》提出控制的重要性，在公共治理過程中可以控制官僚制所帶來的弊端，以期達到善治的效果。[3]克里斯多夫·波利特（2003）指出經濟合作與發展組織國家的公共部門改革的首選是JUG，強調實現縱向與橫向協調和整合的思想和行動，實現消除不同政策之間的矛盾、高效利用稀缺資源、特定政策領域的相關利益者相互整合、提供無縫隙的公共治理和公共服務。[4]之后，國外眾多學者展開了對整體性治理理論的研究，并更多地探討該理論在實踐中的應用。

總之，國外學者對整體性治理理論的研究不僅突破了廣度，也日漸深厚了深度。將理論與實踐相結合，不僅為改革實踐提供了潛在的價值理論指導，也給現實社會政府公共治理創造了借鑒意義。同時，我國學者也深入展開該理論的科學研究，為我國的公共治理過程中出現的種種問題提出解決方法，為未來我國公共治理指明方向。

2.2 整體性治理理論國內研究綜述

我國學者對整體性治理理論的研究較晚，初期主要集中在理論的詮釋和解析上，并沒有從廣度和深度上加以研究，更不用說實踐方面的應用。之后，我國理論研究方面有了一定的發展，出現了很多相關理論研究，并對其之間的異同展開深入了解，并具體結合實踐當中所出現的實際問題加以綜合應用，該理論在我國學者積極不懈的研究下，已達到一定的高度水平。

我國最初研究學者彭錦鵬（2005）對整體性治理理論進行了系統研究，構建出全觀型治理環境的三種改革策略。[5]韓保中（2009）指出整體性治理的重要基礎：第一，整合政府組織的關系;第二，將碎片化政府與公共管理中的棘手問題全面整合、協調起來;第三;強調整體性治理的關鍵思想是重新整合。[6]曾令發（2010）認為，整體性治理是風險社會來臨之時的一場治理革命，且傳統官僚制和新公共管理在實踐中出現的工具理性和價值理性無法獲得平衡時，一種基于新涂爾干主義視角的治理模式--整體性治理理論應運而生。[7]

我國學術界對整體性治理理論的發展研究之后，得到了飛速發展，對該理論進行了全方位的定位。隨著整體性治理理論的深入發展，出現很多相似理論，如：新公共服務理論、協同政府治理理論、網絡化治理、數字化治理理論等，同時又結合前者傳統官僚制理論、新公共管理理論所導致的碎片化問題等，指出整體性治理理論是一種更加系統化、更加完善、更具有前瞻性的公共治理范式。

譚學良（2014）指出，政府整體性治理的對象主要是“碎片化”問題，加強政府協調治理機制的研究已刻不容緩。[8]韓兆柱、翟文康（ 2015） 指出，我國公共治理過程中的治理主體、結構、技術手段以及現狀發展四個角度對其進行可行性的深入分析。[9]

綜上所述，我國對整體性治理理論的研究已走向成熟，并逐漸本土化發展。但還是出現諸多現實問題，所以，還需不斷的深入研究，直至完善。

3 理論評價

新時期復雜多變的社會，要求無縫隙化政府管理，而且政府“碎片化”問題、棘手問題也隨之而來，面對這樣的發展背景，新公共管理不但解決不了現實問題，反而增加制度和政策的復雜性，繼而出現整體性治理理論，主張強調重新整合。

我國針對改革中出現的體制碎片化、條塊分割、信息孤島等問題，運用整合的思維模式和治理方式，構建整體性治理模式。但是，整體性治理理論作為一種新型的政府改革治理模式，在我國各級政府改革實踐中的應用仍有諸多現實問題需要解決，其理論規范與實踐有待進一步完善。

參考文獻：

[1] Perri Six.Holistic Government[M].London： Demos，1997.

[2] Perri Six，Diana Leat，Kinbery Selter and Gerry Stoker.Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda[M] .New York： Palgrave，2002.

[3] Andrew Dunsire.HlisticGovernance.[J] Public Policy and Administration，Vol.5，? ?NO.1，Spring1990.

[4] Christopher Pollitt.Joined-up Government： A Survey[J] .Political Studies Review，2003（1） .

[5] 彭錦鵬.全觀型治理：理論與制度化策略[J].政治科學論叢，2005（23）.

[6] 韓保中.全觀型治理之研究[J].公共行政學報，2009（31）：1-48.

[7] 曾令發.整體型治理的行動邏輯[J].中國行政管理，2010（1）.

[8] 譚學良.整體性治理視角下的政府協同治理機制[J].學習與實踐，2014（4）.

[9] 韓兆柱，翟文康.大數據時代背景下整體性治理理論應用研究[J].行政論壇，2015（6）.