新時期資源型城市高質量轉型發展之路

謝士強 曹紅輝

[摘要] 作為以鋼鐵為支柱產業的資源型城市，在京津冀生態環境建設特別是藍天保衛戰等日益加強的今天，河北省武安市高質量轉型發展顯得異常嚴峻而緊迫。為了加快推進武安市及同類地區高質量轉型發展，文章在借鑒相關文獻和開展實地調研的基礎上，對黨的十八大以來武安市高質量轉型發展的演變過程進行了系統回顧，對其基本現狀進行了初步勾勒，指出武安市在戰略引領、房地產發展、科技創新、評價標準和政府科學決策等方面的問題，并提出了制定全面高效的戰略規劃體系、充分發揮政府科技創新支持作用、構建科學合理的評價標準和借鑒設立政府專業研究機構等應因之策。

[關鍵詞] 資源型城市;生態文明;高質量發展;轉型發展

黨的十八大以來，隨著中國經濟進入新常態和生態文明建設的創新提出與部署推進，并經過近年的積極探索，中國經濟開始進入了新的發展階段——高質量發展階段，當然河北省武安市也不例外。[1][2]武安市位于河北省南部，太行山東麓，晉、冀二省交界處，是河北省邯鄲市下轄的縣級市，一座以工業為主的新興城市，礦產資源以鐵、煤為主，是全省58個重點產煤縣（市）和全國四大富鐵礦基地之一。在工業方面，主要以鋼鐵產業為主，雖然近年通過多次兼并重組進行產業結構調整，鋼鐵產業占其工業比重已有所下降，但仍占很高比重。①為了及時總結其轉型經驗，文章根據2018年9月的調研情況，結合國內外相關研究，從生態文明建設角度進行初步分析，以期對類似地區高質量轉型發展提供有益參考。[3][4]

一、加快推進武安市高質量轉型發展的重要意義

1.有利于促進武安市經濟社會健康可持續發展

不管是鋼鐵資源，還是煤炭資源，甚至是其他不可再生資源，都是相對有限的，所以建立在資源基礎上的粗放型發展模式必然不可持續，當然武安市也不例外，畢竟它也是建立在“一鋼獨大”的畸形產業結構基礎上，更何況其目前所用的大部分鐵礦石都是來自山東、山西和北京等地，以及南非、巴西和澳大利亞等國。一旦鋼鐵市場及原材料市場特別是鐵礦石市場等發生重要不利變化，如原材料價格上升、鋼鐵出口受阻等，結果必然會導致武安市企業生產受到嚴重影響，其相關產業如交通基礎設施等也會受到嚴重影響，進而其消費、投資和就業等也都會受到嚴重影響，最終必將影響到武安市經濟社會健康發展。因此，及時啟動其轉型步伐并實施正確轉型顯得尤為必要，這一點從武安市公開要求和研究制定其產業轉型方案，及時研究出臺其有關關停并轉舉措，如2018年9月17日，武安市就研究制定和發布了《武安市人民政府關于印發武安市推動產能退出企業轉型發展工作方案的通知》（武政發[2018] 45號）等也能得到一定印證。

2.有利于更好落實中央及河北省的生態環境建設部署

由于鋼鐵產業的最大弊端是造成嚴重環境污染，所以“一鋼獨大”的畸形產業結構必然會造成武安市及其周邊地區環境嚴重污染，加之煤炭等其他環境污染產業，使得武安市生態環保任務非常艱巨。雖然經過采取去鋼鐵產能等有力舉措，但也沒有發生根本改變。根據河北省環保廳監測，2017年全省166個縣市，按照空氣質量綜合指數從小到大順序排名，武安市位列第158名，即使按照PM2.5濃度由低到高的順序排名，其也是第95名。

與此同時，其所屬的邯鄲市也不容樂觀，按照前者排名，在全省11個設區市，邯鄲市排在第10名;按照后者排名，也是第10名（和石家莊市并列），而且全省唯獨只有邯鄲市的PM2.5濃度不降反升，201 7年達到86微克/立方米，同比上升了4.9%。[5]所以，加快推進其高質量轉型發展無論對于自身，還是對于邯鄲市甚至河北省，都是刻不容緩。

3.有利于武安市為全國資源型城市轉型發展樹立樣板

不管是作為全國58個重點產煤縣（市）之一，還是作為全國四大富鐵礦基地之一，甚至是作為全國資源型城市之一，武安市及時開展產業轉型并順利實現高質量發展都會對其他資源型城市，尤其是同類的煤炭資源型城市、鋼鐵資源型城市、石油資源型城市和天然氣資源型城市等轉型發展產生一定的啟示，既包括轉型思路上的啟示，也包括轉型做法上的啟示，還包括轉型模式上的啟示，畢竟不同資源型城市之間總會有一定的相通或相似之處，當然它們的轉型發展也如是。因此，武安市堅持通過產業轉型甚至地區轉型等積極推動環境改善的舉措和主要做法會對邯鄲市、河北省進而全國其他資源型城市的環境改善有一定借鑒意義，抓緊推動其高質量轉型發展樣板意義非常明顯。[6]

二、黨的十八大以來武安市高質量轉型發展的演變過程

黨的十八大以后，武安市根據中央、河北省和邯鄲市的總體戰略部署及其有關專項戰略部署，并結合自身發展現狀及其畸形產業結構等突出問題，積極探索推進高質量轉型發展，主要經歷了兩個發展階段。

1.著重化解鋼鐵、煤炭等過剩產能，積極探索搭建轉型發展的基本框架（2012～2017年）

（l）產業轉型方面。一是堅持去產能特別是去鋼鐵、煤炭等過剩產能。針對鋼鐵產業過剩產能，及時明確“一個全面、兩個突破”①的總體推進思路，創新建立全國首家縣級產能交易互助平臺，組織鋼鐵企業繳納產能交易互助金、建立政策性獎補等機制，不斷倒逼鋼鐵企業去產能。2013～2017年累計拆除（封存）高爐18座、轉爐14座，壓減煉鐵產能931萬噸、煉鋼產能818萬噸，力促3家鋼鐵企業整體退出，初步實現轄區內鋼鐵企業整體提質增效和圍城企業退城進園、整合重組兩個突破。同時，堅持把培育發展戰略性新興工業產業作為加快新舊動能轉換的著力點，[7]通過加大招商引資力度和強化省內外大企業合作等方式，大力推動新能源、新材料和裝備制造等產業人園發展。目前，正在推進球墨鑄管4.0項目、新能源汽車生產基地項目和格力·邯鄲（武安）中原智能裝備基礎件產業基地項目等建設，僅后者就涉及總投資1000億元，設計年產量1000萬噸。二是積極培育新產能。全市把旅游開發、現代物流和農業生產等作為新時期重要產業轉型方向，通過及時引入中景信旅游投資開發有限公司、推進河北武安保稅物流中心建設和大力促進農業特色化、現代化、產業化發展等，不斷優化其產業結構，努力搭建其產業轉型合理框架。

（2）城市轉型方面。一是著眼“邯邢一體化、邯鄲副中心”定位，按照“東接（在工業園區打造產城融合）、南延（打造沼湖新區）、西擴（打造西苑新區）、北拓（向北發展）、中優（舊城改造）"思路，堅持以道路先通拉開城市框架，興建了1456公里的城鄉道路，形成了中心城區“十縱六橫一環”、縣域框架“四橫五縱”、鄉村公路互聯互通的交通網絡。截至目前，武安市東部產業新區、南部沼湖新區已具雛形，新華大街南延線建成主體，曹公大街、西苑大街北段、湖北路西段、向陽路西延線全部開建，文苑北路、向陽北路等一批“斷頭路”正在打通，東部產業新區配套基礎設施日益完善。全市城區人口由2010年底的23.6萬發展到2017年底的24. 78萬，建成區面積由27.4平方公里拓展到35.2平方公里，I型小城市框架基本形成。[8][9]二是以農村面貌改造提升為主要抓手，圍繞不同鄉鎮發展特點，并結合各自發展現狀，全面提速推進美麗鄉村建設，其中，磁山被列為全國發展改革試點鎮，伯延、陽邑、磁山進入全國重點鎮，磁二、樓上等被評選為“十大美麗鄉村”等。

（3）生態治理轉型方面。一是堅持從源頭治理，按照“科學、精準、協同、鐵腕”治霾的總體思路，以中科院大氣物理研究所為技術依托，制定實施“1+36”總體方案，僅2017年各方面環保投入就超過50億元，相當于前五年總和。不僅在鋼鐵、焦化企業大力開展對標“德龍、旭陽”行動，完成各類治理工程229項，而且還聘請北京冶金工業規劃研究院進行“一企一策”式深度治理。二是建立“三位一體”駐企監管機制，全部鄉鎮都設置空氣質量監測站，力促14家鋼鐵企業23座停限產高爐全部停產到位，焦化企業出焦時間延長至48小時以上，并堅持在秋冬季錯峰生產，從而實現時間、標準“兩個最嚴”。[lO]三是全面開展“洗城”行動和加快推進“汽運改鐵運”等具體措施，著力推進大氣污染綜合防治等，助力全市PM2.5平均濃度實現了大幅下降，群眾對空氣質量的直觀感受度明顯好轉，在全省縣市空氣質量綜合排名穩步靠前。

2.著重大氣污染綜合治理，推進高質量轉型發展深入實施（2017年至今）

（l）產業轉型方面。一是圍繞構建“精品鋼鐵、新能源新材料、裝備制造”三大干億元產業目標，堅持加減并舉和退城入園、兼并重組，繼續化解鋼鐵、煤炭等過剩產能，并通過制定“一企一策”轉型升級路線圖、推動新興產業項目盡快落地和深化新招項目對接洽談等舉措，逐步形成“龍頭帶動、多點支撐、競相壯大”的新興產業發展格局。二是利用工業園區“雙創基地”優勢，支持成立產業引導基金，扶持高新技術企業發展壯大，并通過加大招商引資，積極引進一批創新型高科技產業項目。三是以打造旅游強市為目標，繼續強化頂層設計、健全西部路網、抓好景區提升和推動融合發展等，進一步推動旅游業加快發展。

（2）城市轉型方面。一是圍繞打造“邯邢一體化和邯鄲副中心城市”的戰略目標，結合大氣污染源頭治理等，通過健全城鄉規劃體系、完善城市路網新體系、抓好重大工程項目實施、全面提升城市建設品位和健全城市綜合管理體系等，不斷推動建設“布局合理”的現代之城、“框架舒展”的大氣之城、“功能完善”的宜居之城、“特色彰顯”的秀美之城和“管理精細”的文明之城。二是以實施鄉村振興戰略為契機，培育磁山、陽邑城市副中心，啟動“百村振興”工程，深入推進“廁所革命、污水處理、城鄉垃圾一體化處理完善提升”三項工程等，統籌推進其農村民生基礎設施工作，促進全市城鄉有機更新和轉型發展。

（3）生態治理轉型方面。一是堅定不移分類推進燃煤替代，逐步削減煤炭消費總量。二是全面實施《武安市鋼鐵、焦化行業大氣污染深度治理總體方案》和鋼鐵、焦化企業“一廠一策”治理方案（“1+22”方案），[ll]在鋼鐵、焦化行業實施500項燒結機脫硫、脫硝、脫塵等“六脫一體化”和“煙羽脫白”工程，建立企業無組織排放全口徑清單，嚴格按照企業污染排放績效分類監管，實行差異化管理、科學化限產等，深化工業污染治理。三是大力實施“增綠、凈水、治土”行動計劃，抓好生態屏障、旅游專線林帶、環城林帶等十大綠化工程，嚴格鋼鐵企業污水處理標準，全面落實“河長制、河湖警長制”，大力推進“綠色礦山”建設和露天礦山整治，建立農用地、企業用地土壤污染數據庫等，全面抓好生態修復。四是建立空氣質量保障應急指揮中心，實施“網格化、智能化、數字化、實時化”管控，構建“政府統一指揮、部門協調聯動、有效精準防治”的空氣質量防控體系。五是堅持“在線監測十現場監控十駐企監管”多管齊下，實現重點企業、行業、區域、部位實時全面監控，持續開展專項督查、凌晨行動、夜查行動、交叉執法等。

三、武安市高質量轉型發展的基本現狀和突出問題

1.基本現狀

（l）產業轉型方面。雖然武安市“一鋼獨大”的畸形產業結構仍然沒有發生根本改變，但通過堅持著力推進第二產業轉型特別是鋼鐵工業轉型，并積極培育裝備制造和現代旅游等戰略性新興產業，產業轉型取得了重要階段性成績。根據武安市統計局發布的數據顯示，盡管2017年，全市第二產業、工業的增加值分別是398.1億元和385.5億元，占全市GDP的比例分別是60. 27%和58. 36%;其中，鋼鐵工業增加值達到299.5億元，占其工業增加值比重達到77. 69%，占其規模以上工業增加值比重更高達83. 7%。但其規模以上工業企業產量增速已發生明顯變化，鐵礦石和水泥熟料比上年分別降低15. 4%和16. 3%，而新興工業水泥、汽車、泵和鋰離子電池則分別增長11. 4%、20. 1%、27.7%和81. 6%。交通、郵電和旅游等產業也是增幅明顯，特別是旅游綜合收入達到70. 93億元，比上年增長了41. 86%。

（2）城市轉型方面。瞄準“邯邢一體化、邯鄲副中心”定位，按照“東接、南延、北拓、中優”思路，經過六年多統籌謀劃和不斷加大城鄉建設投入，已經建成了財富廣場、體育中心等一批特色精品工程，興建了礦建路西延線、湖環路、東南二環路等共計1456公里的城鄉道路，并初步形成了中心城區“十縱六橫一環”、縣域框架“四橫五縱”、鄉村公路互聯互通的交通網絡。而且，其城市發展框架也已經逐步拉開，戰略性南移正在推進，東部產業新區、南部沼湖新區具備雛形，城市綜合承載能力不斷提升。武安市統計局發布的數據顯示，2017年，全市戶籍人口城鎮化率也已達到37. 73%，城區綠化覆蓋率48. 66%，城區道路總長度330公里，集中供熱總入網面積1069萬平方米。另外，以美麗鄉村建設為抓手，先后啟動263個村建設，打造一批“鄉村風情，城市品質”“太行風韻、武安特色”的美麗鄉村，后臨河、萬谷城、沒口峪已列人中國傳統古村落名錄，蘭村、白沙也已躋身全國美麗宜居示范村行列等。

2.應高度重視房地產業在武安市高質量轉型發展中的重要作用，并結合其產業發展現狀、城鄉建設布局、地區發展定位和過剩產能化解等，從生態治理角度繼續加快推進其健康發展

房地產業發展與武安市高質量轉型發展緊密相關，也與民生事業緊密聯系。一是應從提高其經濟實力、化解過剩產能、優化產業結構、推進美麗鄉村建設、加快城鎮化建設和吸引人才進入等角度，高度重視房地產業在加快實現武安市高質量轉型發展中的重要作用，并從優化城鄉生活環境、促進大氣污染防治和提高城市現代形象等生態文明建設方面，全面把握其發展現狀、主要布局、重要潛力和突出問題等。二是應通過繼續推進城市老舊小區改造提升、啟動實施鄉村居住適度集中和探索建設現代化人才集聚區、醫療康養區、文化旅游休閑區等措施，并同化解鋼鐵過剩產能政策、人才引進政策、進城落戶政策、城鄉協調發展政策、推進地區一體化發展政策和打造邯鄲副中心政策等結合起來，還應通過合理調整住宅建設用地和購房政策等，挖掘和不斷釋放房地產業的發展潛力，充分發揮其產業優勢和就業優勢等，繼續加快其建設和發展。

3.應全面分析科技創新中政府的重要作用、基本特點和獨特優勢，并結合武安市高質量轉型發展科技創新主要布局、發展現狀和突出問題等，繼續探索構建有效參與方式

科學技術是第一生產力，創新是引領發展的第一動力。一是應全面把握科技創新的專業性、創造性、風險性、投人性和收益性等基本特點，并通過比較不同主體參與的作用、效果和局限性，充分認識政府及時參與的重要意義和客觀必要性。同時，要結合其基本屬性、主要特點和重要意圖等，著重分析其應該參與的主要領域、有效途徑和方式，可以是跨部門、跨行業和跨區域，也可以是投入較大、風險較高和技術較難等領域，還可以是短期收益較小、長期收益較大和其他主體不愿甚至無力參與等領域，可以政策扶持，也可以牽頭推動，可以獨立參與，也可以牽頭參與和聯合參與等。二是應根據武安市高質量轉型發展中的科技創新現狀和訴求，圍繞其過剩產能化解、新興產業培育和生態文明建設等主要領域，繼續鼓勵鋼鐵煤炭企業加快技術創新，繼續推動其中小高科技企業加快創新發展，抓緊牽頭推動其水泥制作設備小型化和鋼鐵廢氣再利用等技術集中攻關，也可以探索設立市級科技創新獎，并對外公開招標有關課題等。

4.應深刻理解評價標準對其高質量轉型發展的重要意義，并結合其在武安市高質量轉型發展中的主要目的、影響因素、積極探索和突出問題等，加快總結構建科學合理的評價標準

評價標準是資源型地區推進高質量轉型發展的指南。一是應從加快落實中央有關指示精神、積極承擔地方主體創新探索責任和及時開展自身有關評價，認識加快探索和構建武安市高質量轉型發展績效評價體系的重要意義，并結合黨的十八大以來其高質量轉型發展的主要目的、關注領域、重要做法、基本成就、突出問題和戰略意圖以及國內外的研究進展、成功經驗、失敗教訓和主要做法等情況，[15-17]抓緊確定其有關績效評價的總體思路、實施方案、指標選取、權重設置和經驗借鑒如美麗鄉村評選、產能化解效果評價等。二是應根據其不同產業、不同領域、不同鄉鎮和不同階段等的特殊情況，以及中央、河北省和邯鄲市等的戰略方案、實施重點和關注焦點，及時研究設立有關補充評價指標，并結合在其高質量轉型發展中的重要貢獻和特殊作用，而賦予相應權重，以盡量符合本地發展實際，從而逐步構建設置合理、科學規范、全面客觀的總體評價及其專項評價體系。

5.應充分認識政府科學決策對于確保武安市高質量轉型發展的重要意義，并結合其發展現狀、突出問題、主要目標、可能選擇和其他經驗等，及時建設相對獨立的專業研究機構

新型智庫、專業研究機構等是現代社會管理體制中不可缺少的重要組成部分。一是應充分發揮專業機構作用，從提高政府決策科學化、促進政府決策民主化和推進政府決策專業化等角度，結合武安市規劃編制、過剩產能化解、大氣污染治理和水泥設備研制等實際，深入理解政府科學決策對于確保武安市高質量轉型發展的重要意義。二是應認真分析目前政府科學決策的程序現狀、研究機構的設立現狀、重大問題的應對措施和實施效果的對比等情況，并圍繞其重視運用不夠、專業研究機構設立不足和重大問題研究資金投入不足等突出問題，在全面把握其高質量轉型發展的最新形勢和對政府科學決策要求等的基礎上，積極借鑒國內同類縣（區、市）特別是部分全國百強縣的成功經驗和主要做法，并根據有關省級甚至國家級研究機構的合作意向和基本意圖，加快建立各種研究機構，可以是市情調研基地，也可以是專業研究中心，如和中國社會科學院部分研究所協商建立市情調研基地等。

總之，經過六年多的積極探索和堅持推進，武安市已在高質量轉型發展道路上取得了很大成績，并形成了初步經驗，在2016年土地集約節約利用成效較好、閑置土地較少和落實重大政策措施成效明顯、創造典型經驗做法兩項工作上還受到了國務院辦公廳的通報表揚。[18]但是，與其自身的發展潛力相比，與全市人民的發展期待相比，與邯鄲市甚至河北省對其的發展定位等相比，都還存在一定差距，即使已經制定的有關戰略部署及實施方案，也都需要繼續改進完善和創新探索，不斷加大產業轉型、城市轉型、地區轉型和生態治理轉型等建設力度，而且還應充分結合存在的諸多突出問題及時解決，著重推進高質量發展總體戰略的研究制定、從生態文明建設角度加快推進房地產業的健康發展、探索構建政府參與科技創新的有效方式、總結構建科學合理的高質量轉型發展評價體系和借鑒設立相對獨立的政府科學決策機構等工作。只有這樣，才能在其高質量轉型發展道路上不斷取得更大成績，并日益成為值得借鑒的轉型發展樣板，也才能及時帶動更多資源型城市走上平穩健康的轉型發展之路。

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