多元化行政糾紛解決機(jī)制研究

摘 要：我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾沖突日益凸顯，行政糾紛也頻繁發(fā)生，行政復(fù)議、行政訴訟、信訪、行政調(diào)解等行政糾紛解決機(jī)制在實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用，但也存在一些缺陷和問(wèn)題。為充分發(fā)揮各種糾紛解決機(jī)制的功能，需要探討建構(gòu)多元化行政糾紛解決機(jī)制，如強(qiáng)化行政復(fù)議，充分發(fā)揮其化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用;完善行政訴訟制度，充分發(fā)揮司法救濟(jì)功能;改革信訪制度，規(guī)范信訪行為;加強(qiáng)行政復(fù)議、行政訴訟、信訪之間的街接和配合;推廣行政調(diào)解，提高調(diào)解水平和能力。

關(guān)鍵詞：多元化;行政糾紛;解決機(jī)制

中圖分類號(hào)：D925.3 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：2095-4379-（2019）26-0101-02

作者簡(jiǎn)介：陳垚（1981-），女，湖北宜都人，法學(xué)學(xué)士，中共宜昌市委黨校黨性教育教研室，主任，副教授，主要研究方向：行政法與法理學(xué)。

中共十八屆四中全會(huì)提出：“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制”。[1]分析了我國(guó)的現(xiàn)階段行政糾紛解決機(jī)制運(yùn)行狀況，充分發(fā)揮各種糾紛解決機(jī)制的功能，探討建構(gòu)多元化行政糾紛解決機(jī)制的路徑，是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)方略的關(guān)鍵所在。

一、現(xiàn)階段我國(guó)行政糾紛解決機(jī)制運(yùn)行狀況

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾沖突日益凸顯，行政糾紛也頻繁發(fā)生，呈現(xiàn)主體多元化、類型多樣化、成因復(fù)雜化、形式多為突發(fā)群體性以及處理難度大等特征。我國(guó)行政糾紛解決機(jī)制主要有行政復(fù)議、行政訴訟、信訪、行政調(diào)解等，經(jīng)過(guò)二十幾年的實(shí)踐，這些行政糾紛解決機(jī)制不斷成熟完善，但也存在一些缺陷和問(wèn)題。

（一）行政復(fù)議

一是復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨(dú)立。復(fù)議機(jī)構(gòu)隸屬于行政機(jī)關(guān)，與各行政職能部門之間有著割舍不開(kāi)的聯(lián)系，其獨(dú)立性地位缺失，很難保持客觀中立的態(tài)度，往往為了維護(hù)上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的利益而作出維持決定，很難作出撤銷或變更決定，從而導(dǎo)致公正性、透明性受到質(zhì)疑。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)，行政復(fù)議決定支持申請(qǐng)人的比例，其中包括撤銷、變更、責(zé)令履行或者確認(rèn)行政行為違法，從《行政復(fù)議法》實(shí)施前的近30%一路走低，近幾年竟然不足10%。復(fù)議決定支持行政機(jī)關(guān)的，則一路上升，并穩(wěn)定在60%以上。[2]二是受案范圍相對(duì)狹窄。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政復(fù)議的受案范圍采取的是概括性規(guī)定+肯定式列舉+對(duì)行政規(guī)范性文件附帶審查的規(guī)定+否定性的排除事項(xiàng)列舉。肯定式列舉的受案范圍較狹窄，《行政復(fù)議法》第6條以肯定式的明確列舉的方式規(guī)定了行政復(fù)議的11個(gè)方面的受案范圍，這些范圍涉及行政處罰、行政許可、行政確認(rèn)等具體行政行為，但卻遺漏了幾種行政行為，如行政強(qiáng)制執(zhí)行行為，行政協(xié)議行為，政府信息公開(kāi)行為等。

（二）行政訴訟

一是審判人員力量不足。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)，2010年至2014年，全國(guó)法院共受理各類行政案件166萬(wàn)件，審結(jié)163.5萬(wàn)件，分別比前五年上升16.3%、15.2%。2015年1至9月，全國(guó)法院受理各類行政案件40萬(wàn)件，同比上升47.6%，僅5月份一個(gè)月就受理2.6萬(wàn)件，同比上升221%。[3]而目前全國(guó)從事行政審判的法官共計(jì)8878人，高級(jí)、中級(jí)和基層法院行政審判庭法官數(shù)量平均分別僅為10.8人、4.4人、2.3人，基層法院行政審判庭“一人庭”“二人庭”現(xiàn)象十分普遍，地方三級(jí)法院行政審判合議庭數(shù)量“三二一”的最低標(biāo)準(zhǔn)仍未完全實(shí)現(xiàn)。[3]我國(guó)當(dāng)前行政審判隊(duì)伍力量不足的現(xiàn)狀，導(dǎo)致行政爭(zhēng)議數(shù)量的急劇增多與司法資源有限性之間的矛盾，難以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求。二是行政權(quán)力不當(dāng)干預(yù)。司法權(quán)對(duì)行政權(quán)存在依附關(guān)系，司法機(jī)關(guān)的財(cái)政權(quán)和人事任免權(quán)均不獨(dú)立，仍隸屬于行政系統(tǒng)。正是由于司法機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)卣嬖阱e(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，行政審判受到行政權(quán)力不同程度的干擾，導(dǎo)致原告勝訴率較低。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)，原告勝訴比例1993年曾高達(dá)24%，但后來(lái)跌到不足8%，2013年達(dá)到13.3%。原告勝訴率低，極大打擊了老百姓依法化解行政糾紛的積極性，造成了“信訪不信法”非法治、不正常的狀態(tài)，也映襯出行政訴訟救濟(jì)的困頓與無(wú)能。

（三）信訪

一是本末倒置，超越了受理范圍。信訪作為非正式的行政糾紛解決方式，應(yīng)該起補(bǔ)充、輔助性的作用。然而，由于各方面的原因，信訪部門受理解決了大量本應(yīng)通過(guò)法治渠道解決的行政糾紛，如征地拆遷、國(guó)家賠償、土地規(guī)劃、生產(chǎn)安全、食品衛(wèi)生安全、企業(yè)改制等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年選擇行政訴訟程序解決行政糾紛的只有10萬(wàn)件左右，相比之下每年因行政糾紛引發(fā)的信訪案件高達(dá)400萬(wàn)件至600萬(wàn)件。[4]老百姓“信訪不信法”，本末倒置，形成了“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的行政爭(zhēng)議解決格局。二是程序不規(guī)范。《信訪條例》對(duì)立案、辦案、結(jié)案等程序規(guī)定都很模糊，操作性不強(qiáng)。相當(dāng)一部分當(dāng)事人利用信訪程序的漏洞，抱著“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的錯(cuò)誤觀念，集體上訪，越級(jí)上訪，利用敏感期赴省進(jìn)京上訪，甚至采取聚眾堵塞交通、圍堵政府大門等極端方式制造影響，以此逼迫政府部門滿足其不合理訴求。

（四）行政調(diào)解

一是行政調(diào)解隊(duì)伍力量薄弱。目前從事行政調(diào)解工作的人員主要是行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的職能部門或者由該職能部門組織召集而臨時(shí)成立的行政調(diào)解小組，其組成人員素質(zhì)參差不齊，缺乏精通法律并能提供高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)的人才。二是行政調(diào)解、人民調(diào)解與司法調(diào)解相銜接的聯(lián)動(dòng)機(jī)制還未形成。長(zhǎng)期以來(lái)，三者各自為政，聯(lián)動(dòng)機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)，相互之間缺乏協(xié)調(diào)和配合，發(fā)揮合力不夠，甚至有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)相互推諉的情況，導(dǎo)致三者解決行政糾紛的效率大打折扣。

二、建構(gòu)多元化行政糾紛解決機(jī)制路徑探討

（一）強(qiáng)化行政復(fù)議，充分發(fā)揮其化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用

1.完善制度，健全機(jī)制。完善行政復(fù)議制度，改革行政復(fù)議體制，積極探索整合地方行政復(fù)議職責(zé)。健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制，加大公開(kāi)聽(tīng)證審理力度，糾正違法或不當(dāng)行政行為，可以采取以開(kāi)庭審理為主、書面審理為輔的方式。開(kāi)庭審理時(shí)可以采用聽(tīng)證、實(shí)地調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)勘查等方式來(lái)進(jìn)行調(diào)查取證，公開(kāi)公正地作出復(fù)議決定。[5]

2.受案范圍采取負(fù)面清單模式。針對(duì)行政復(fù)議的受案范圍相對(duì)狹窄的問(wèn)題，可以采取負(fù)面清單模式。在規(guī)定中可以提出行政復(fù)議的概括性范圍的前提下，列出來(lái)不能提起行政復(fù)議負(fù)面的清單，只要是不在負(fù)面清單范圍內(nèi)的都可以提起行政復(fù)議的事項(xiàng)，這樣的話既節(jié)約立法的成本，又充分?jǐn)U大了行政復(fù)議受案范圍。為保證行政復(fù)議受理范圍的擴(kuò)大真正落到實(shí)處，還必須建立行政復(fù)議登記受理制度、改造復(fù)議組織等相關(guān)工作。

（二）完善行政訴訟制度，充分發(fā)揮司法救濟(jì)功能

1.設(shè)立專門的行政法院。為避免行政權(quán)力干涉，《行政訴訟法》規(guī)定了“異地管轄”的制度，但效果卻不是很理想。可以考慮設(shè)立專門的行政法院，設(shè)立不按行政區(qū)劃，重點(diǎn)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人文等因素，這樣可以很好地避免行政權(quán)力干涉，從而充分保證了法院行政審判的獨(dú)立性、公正性。

2.建立行政訴訟調(diào)解制度。我國(guó)法院應(yīng)建立行政訴訟調(diào)解制度，通過(guò)法院的調(diào)解使行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人消除誤會(huì)、握手言和，既滿足了行政機(jī)關(guān)不愿意以判決形式結(jié)案的需求，也符合相對(duì)人不愿意和政府對(duì)簿公堂的心理，加上調(diào)解制度方便、及時(shí)，訴訟成本低，使相對(duì)人能以較低代價(jià)獲得較大利益。

（三）改革信訪制度，規(guī)范信訪行為

1.明確信訪職能，重新確定信訪的功能目標(biāo)。信訪在行政糾紛解決機(jī)制中作為補(bǔ)充救濟(jì)的方式，應(yīng)當(dāng)重新確定信訪的功能目標(biāo)，保留其民情表達(dá)的政治參與功能，剝離信訪的糾紛解決功能，以確定司法救濟(jì)的權(quán)威性。

2.運(yùn)用法治思維處理信訪案件。一是地方各級(jí)信訪部門要摒棄官本位意識(shí)，轉(zhuǎn)變“不問(wèn)過(guò)程只看結(jié)果”進(jìn)行問(wèn)責(zé)的工作方法，運(yùn)用法治思維處理矛盾和糾紛，構(gòu)建科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，引領(lǐng)廣大黨員干部樹(shù)立“法律面前一律平等”的法治觀念，鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭策后進(jìn)，對(duì)違法違規(guī)人員，堅(jiān)決依法依規(guī)問(wèn)責(zé)處理，絕不姑息和“護(hù)短”，樹(shù)立風(fēng)清氣正的法治氛圍。二是上下級(jí)要在憲法法律框架下協(xié)調(diào)工作關(guān)系，各級(jí)信訪部門履行法定職責(zé)，不推諉扯皮，該本級(jí)辦的事不能推卸或者指令下級(jí)辦。

（四）加強(qiáng)行政復(fù)議、行政訴訟、信訪之間的街接和配合

1.加強(qiáng)行政復(fù)議和行政訴訟的銜接。一般情況下，行政相對(duì)人如果認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為損害了自身的合法權(quán)益，既可以選擇行政復(fù)議，也可以選擇行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)。但是，有些行政糾紛實(shí)行的是行政復(fù)議終局模式，這種模式是對(duì)“司法終局”的原則挑戰(zhàn)，也不利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。加強(qiáng)行政復(fù)議和行政訴訟的銜接，建議取消行政復(fù)議終局模式，重新設(shè)定復(fù)議前置程序，限定徑行起訴模式，推行自由選擇行政救濟(jì)途徑模式。[6]

2.加強(qiáng)信訪和行政訴訟的銜接。一方面，信訪機(jī)構(gòu)對(duì)信訪人要進(jìn)行疏導(dǎo)、解釋，更多的引導(dǎo)他們到政法機(jī)關(guān)去按程序反映問(wèn)題，要尊重司法結(jié)論，維護(hù)司法權(quán)威。另一方面，人民法院對(duì)于已經(jīng)經(jīng)過(guò)行政訴訟程序的信訪，可以終結(jié)涉訴信訪，并移交給地方黨委、政府及基層組織進(jìn)行教育幫扶和矛盾化解工作。若當(dāng)事人對(duì)法院的判決結(jié)果不服，向政法機(jī)關(guān)和其他公權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行信訪的，可以引導(dǎo)當(dāng)事人按照申訴的有關(guān)規(guī)定反映意見(jiàn)，同時(shí)也要通過(guò)建立公權(quán)力機(jī)關(guān)之間的聯(lián)動(dòng)體系來(lái)加強(qiáng)信訪信息的溝通與反饋。

（五）推廣行政調(diào)解，提高調(diào)解水平和能力

1.形成人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解的聯(lián)動(dòng)銜接機(jī)制。一方面，在人民調(diào)解與司法調(diào)解的銜接配合上，通過(guò)訴前告知、訴中委托和吸收人民調(diào)解員參與等方式建立訴訟調(diào)解機(jī)制。另一方面，在人民調(diào)解與行政調(diào)解的銜接配合上，通過(guò)組建聯(lián)合調(diào)解室、調(diào)解中心等方式建立聯(lián)合調(diào)解機(jī)制。

2.提高行政調(diào)解人員的綜合素質(zhì)。提高行政調(diào)解人員的選取標(biāo)準(zhǔn)，需要挑選文化素質(zhì)高與懂政治法律以及責(zé)任心強(qiáng)的群眾人員到調(diào)解人員隊(duì)伍中。需加大對(duì)行政調(diào)解人員的培訓(xùn)力度，提高行政調(diào)解工作人員的專業(yè)水平和法律素養(yǎng)。嚴(yán)格實(shí)行資格準(zhǔn)入制度，由行政機(jī)關(guān)組織相應(yīng)的資格考試，擇優(yōu)錄用。提高行政調(diào)解人員的待遇，對(duì)取得調(diào)解員資格并愿意長(zhǎng)期從事調(diào)解工作的，在職務(wù)升遷和工資待遇上由所在行政機(jī)關(guān)予以傾斜和保障。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29.

[2]何海波.《行政訴訟法》修改之后的懸念[EB/OL].http： // article. chinalawinfo. com/ Article Full Text. aspx ？ ArticleId=88733.

[3]荊龍.讓行政審判“有人員、有場(chǎng)所、有地位、有保障”[N].人民法院報(bào)，2015-11-5.

[4]辜勝阻，方浪.四中全會(huì)法治中國(guó)藍(lán)圖的六大亮點(diǎn)[N].光明日?qǐng)?bào)，2014-12-10.

[5]趙杰偉.關(guān)于完善行政糾紛化解機(jī)制的思考[J].鐵道警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（3）.

[6]朱學(xué)波.我國(guó)行政復(fù)議法與行政訴訟法的立法銜接問(wèn)題與完善對(duì)策[J].開(kāi)封教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（5）.