自貿(mào)區(qū)升級戰(zhàn)略：40年中國改革開放再出發(fā)

張茉楠

當前，經(jīng)濟全球化走到十字路口。面對全球新態(tài)勢，是封閉，還是開放？是對立，還是合作？是選擇參與治理，還是選擇獨善其身？都面臨著方向性的選擇。世界史證明，哪里有開放的通道，哪里就有經(jīng)濟繁榮的發(fā)展脈絡(luò)。面對多邊貿(mào)易體系遭遇重創(chuàng)背景下，中國堅定推動開放型經(jīng)濟新體制以及開放型世界經(jīng)濟體系建設(shè)，升級自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，全力打造自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的制度框架，將有望為國際復(fù)雜變局下贏得主動，創(chuàng)造新的“戰(zhàn)略機遇期”。

一、自貿(mào)區(qū)六周年記：中國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略全面升級

自2013年9月，首個自貿(mào)區(qū)在上海掛牌成立以來，上海自貿(mào)區(qū)就引領(lǐng)中國開始新一輪的改革探索，積累了一些制度創(chuàng)新成果。此后，中國自貿(mào)區(qū)版圖也逐漸擴容，2015年設(shè)立的廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)，2017年設(shè)立的遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西自貿(mào)區(qū)，以及2018年的海南全島自由貿(mào)易試驗區(qū)等。然而，整體上看，能夠比肩全球先進自由貿(mào)易區(qū)的并不多。在要素自由流動、金融體制、監(jiān)管體制等方面還有諸多障礙，自由化程度低。特別是我們現(xiàn)行自貿(mào)區(qū)并非稅收價值洼地，基本沿用的是保稅區(qū)的優(yōu)惠政策，如出口退稅、保稅加工等，減稅的功能不突出，制度建設(shè)的實質(zhì)性突破也不多。

更為嚴峻的是，我們正遭遇百年未遇的大變局，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變化正是全球經(jīng)濟秩序大調(diào)整大變革的突出體現(xiàn)。2018年以來，全球范圍內(nèi)先后有CPTPP、EPA、USMCA，以及歐盟與南方共同市場（Mercosul）等超大自貿(mào)協(xié)定簽署。在新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則構(gòu)建過程中顯現(xiàn)的全方位覆蓋、多元化領(lǐng)域、高質(zhì)量、高標準等特點，以及在原產(chǎn)地規(guī)則、知識產(chǎn)權(quán)保護、服務(wù)業(yè)開放、數(shù)字貿(mào)易、環(huán)保勞動、競爭政策和國有企業(yè)等的變革趨勢，對我國應(yīng)對內(nèi)外部變化形成全新挑戰(zhàn)。

正是基于此，2019年深圳中國特色社會主義先行示范區(qū)、上海自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新區(qū)，加之近日國務(wù)院《中國（山東）、（江蘇）、（廣西）、（河北）、（云南）、（黑龍江）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》出臺，中國已陸續(xù)批準并建設(shè)了三批自貿(mào)試驗區(qū)，共18個自貿(mào)區(qū)。由此，形成了一個南北東西聯(lián)動、海陸聯(lián)動、內(nèi)外聯(lián)動、全國一盤棋的開放新格局，標志著自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略進入了2.0的升級版本。

可以說，自貿(mào)區(qū)建設(shè)從1.0升級到2.0，是我國在新形勢下適時而動、擴大開放和全面深化改革的重大戰(zhàn)略決策。與1.0版本不同的是，自貿(mào)區(qū)2.0版本不僅在物理結(jié)構(gòu)上更加注重產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢的提升，在功能制度上特別強調(diào)特殊功能的塑造，如包括監(jiān)管、稅制等方面突破，更加注重規(guī)則等制度型開放。因此，從自貿(mào)區(qū)1.0到自貿(mào)區(qū)2.0的不僅是“量的變化”，更是“質(zhì)的變化”，其內(nèi)核就是“制度先行”：對內(nèi)，逐步形成以“負面清單”為主要抓手，對過去政府以審批為主的管理模式進行顛覆性創(chuàng)新，同步推進以貿(mào)易便利化為重點的貿(mào)易監(jiān)管制度、以資本項目可兌換和金融服務(wù)開放為目標的金融創(chuàng)新制度、以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管基本制度，創(chuàng)造更加自由化、便利化的營商環(huán)境;對外，深入融入全球經(jīng)濟體系，參與并引領(lǐng)全球新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重構(gòu)，進而探索形成面向未來的自貿(mào)區(qū)高水平的制度框架。

二、18個自貿(mào)區(qū)將被賦予“更大改革創(chuàng)新自主權(quán)”

十九大報告提出貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港。這種“自主權(quán)”在新版自貿(mào)區(qū)改革方案中得以充分體現(xiàn)：

一是加快先行先試。當前改革開放已經(jīng)進入“涉險灘”的階段。近期李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，聽取賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革創(chuàng)新自主權(quán)落實情況匯報，在支持自貿(mào)試驗區(qū)在改革開放更多先行先試方面，給予更多保障，加大向自貿(mào)試驗區(qū)下放省級管理權(quán)限，尤其是投資審批、市場準入等權(quán)限。如上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)就肩負著“特殊經(jīng)濟功能區(qū)”“更大改革創(chuàng)新自主權(quán)”等特殊使命。新片區(qū)將著力發(fā)展離岸經(jīng)濟、創(chuàng)新經(jīng)濟、總部經(jīng)濟和數(shù)字經(jīng)濟，強化實施差別化的探索，形成適應(yīng)轉(zhuǎn)口貿(mào)易、離岸貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的制度安排，在貿(mào)易升級、金融開放、市場要素樞紐、新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的大膽試點，將被賦予更大的改革開放自主權(quán)。

國家發(fā)展改革委、商務(wù)部近期也發(fā)布了《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》。新片區(qū)方案就率先在上海自貿(mào)試驗區(qū)取消商用車、乘用車外資股比限制，率先試點取消證券公司、證券投資基金管理公司、期貨公司、壽險公司外資股比限制，爭取持牌金融機構(gòu)新型金融業(yè)務(wù)牌照率先落地，為下一步全面開放積累經(jīng)驗，對標最高標準、最好水平，大膽試、大膽闖、自主改，打造國際一流營商環(huán)境。

二是彰顯特色優(yōu)勢。此次發(fā)布的6個新設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案，充分利用各地資源稟賦優(yōu)勢與區(qū)位優(yōu)勢，形成各有側(cè)重、各具特色的試點格局，積極服務(wù)“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、東北振興、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、海洋強國等國家戰(zhàn)略。對于新批設(shè)立的3個邊境省份（廣西、云南、黑龍江），分別面向東盟、南亞、東北亞及遠東區(qū)域，就充分體現(xiàn)了通過區(qū)位優(yōu)勢打造內(nèi)外聯(lián)動，促進區(qū)域經(jīng)濟一體化的戰(zhàn)略構(gòu)想。例如，黑龍江自貿(mào)區(qū)憑借老工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，以及毗鄰俄羅斯的區(qū)位優(yōu)勢，重點發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)集聚，建設(shè)面向國際陸海通道的陸上邊境口岸型國家物流樞紐，打造中俄戰(zhàn)略合作東北亞開放門戶，深化“中蒙俄經(jīng)濟走廊”合作，推動“一帶一路”與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟的戰(zhàn)略對接。而廣西、云南作為“21世紀海上絲綢之路”的重要節(jié)點，通向中南半島與東盟陸海相連，是中國對接?xùn)|盟的重要門戶。因此，廣西、云南自貿(mào)區(qū)的落地將會加快中國東盟自貿(mào)區(qū)升級版建設(shè)，也將成為有望達成的亞洲地區(qū)規(guī)模最大的自由貿(mào)易協(xié)定談判RCEP的前沿地帶。

再比如，山東不僅是海洋大省，青島、煙臺、日照等現(xiàn)代化港口優(yōu)勢明顯，而且毗鄰日韓。數(shù)據(jù)顯示，日本是山東第三大外資來源地。按照2018年聯(lián)合年報統(tǒng)計，全省存量日資企業(yè)1422家，營業(yè)收入719.6億元;韓國是山東第二大外資來源地。根據(jù)2018年聯(lián)合年檢數(shù)據(jù)，韓國在山東現(xiàn)存投資企業(yè)4363家，營業(yè)收入1668.4億元人民幣。未來加快發(fā)展海洋特色產(chǎn)業(yè)、港口集群和探索中日韓三國地方經(jīng)濟合作等方面可以挖掘更大潛力。

此外，建設(shè)開放性產(chǎn)業(yè)體系，促進高端產(chǎn)業(yè)集聚是本輪自貿(mào)區(qū)改革的“亮點”。多年來，我國新設(shè)立的一些高新區(qū)或自貿(mào)區(qū)普遍缺少挖掘產(chǎn)業(yè)特色的基礎(chǔ)，導(dǎo)致更容易偏向于國家政策導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)，為了追求業(yè)績考核，對產(chǎn)業(yè)合理性、可行性的科學(xué)論證往往不足。特別是“招商引資、土地出讓、政策優(yōu)惠”的粗放型發(fā)展模式，導(dǎo)致各園區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)混合定位現(xiàn)象突出。產(chǎn)業(yè)雷同如同高新區(qū)的“魔咒”，已經(jīng)在一定程度上制約園區(qū)的發(fā)展。而新一輪自貿(mào)區(qū)改革方案中強調(diào)不同自貿(mào)區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與資源稟賦，以上海為例，上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)改革方案有別于以往自貿(mào)區(qū)分工模糊、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、政策取向相似的問題，新片區(qū)各片區(qū)功能分工明確：保稅片區(qū)重總部經(jīng)濟;陸家嘴片區(qū)重金融;張江片區(qū)重高新產(chǎn)業(yè);金橋片區(qū)重先進制造（汽車、智能制造等）。

三是對標國際高標準。當前全球貿(mào)易協(xié)定和經(jīng)貿(mào)規(guī)則覆蓋面更廣，不僅包括經(jīng)濟因素，更包含了眾多非經(jīng)濟因素;成員國不僅要受貿(mào)易規(guī)則的約束，還將受到法律法規(guī)、生態(tài)環(huán)境、商業(yè)模式要求等多方約束。傳統(tǒng)經(jīng)貿(mào)規(guī)則以商品、服務(wù)或投資跨越關(guān)境時的措施為主要對象，包括關(guān)稅、配額、數(shù)量限制、海關(guān)監(jiān)管等，到此后非關(guān)稅削減等“邊境上壁壘”層面，以及越來越關(guān)注到“邊境后壁壘”層面以及“跨邊境互通互聯(lián)”，逐步涵蓋服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、競爭政策、電子商務(wù)等后邊境規(guī)則，并不斷提升法律可執(zhí)行程度。

深度融入全球經(jīng)濟以國際高標準、高水平為標桿，對標國際通行規(guī)則和管理體制。當前 “負面清單+準入前國民待遇”模式成為自貿(mào)區(qū)改革的重要模板，以自貿(mào)試驗區(qū)的高水平開放引領(lǐng)高水平發(fā)展。在知識產(chǎn)權(quán)保護、勞工標準、環(huán)境標準、促進中小企業(yè)發(fā)展、競爭中立和市場透明，以及重視服務(wù)貿(mào)易和投資規(guī)則并密切關(guān)注新議題方面充分體現(xiàn)了接軌新一輪國際高標準規(guī)則的積極嘗試。早前，為貫徹上?！皵U大開放100條”相關(guān)要求，上海市政府印發(fā)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單管理模式實施辦法》和《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負面清單）（2018）》，探索實施跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單管理模式。

此次新片區(qū)提出實施七方面的舉措：公平競爭的投資經(jīng)營便利、高標準的貿(mào)易自由化、資金便利收付的跨境金融管理制度、高度開放的國際運輸管理、自由便利的人員管理、國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)跨境安全有序流動、具有國際競爭力的稅收制度和政策。全面對標國際公認、競爭力最強自由貿(mào)易園區(qū)，意味著上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)將在口岸風險有效防控的前提下，實施更高標準的“一線放開”“二線安全高效管住”貿(mào)易監(jiān)管制度，充分體現(xiàn)了比照全球高標準的積極實踐。

三、以制度創(chuàng)新全面激發(fā)新一輪改革開放的紅利

自貿(mào)區(qū)新高地，首先應(yīng)該是制度創(chuàng)新的高地。中國新一輪的改革開放需要強有力的倒逼機制，下一步自貿(mào)試驗區(qū)的創(chuàng)新探索，將進入“深水區(qū)”，涉及重大的制度層面的革新與突破。在國家沒有明確的情況下，突破現(xiàn)有體制機制的束縛，創(chuàng)新市場準入機制，當然有成功，也會有失敗，但是無論如何都值得鼓勵。

就上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)方案而言，其諸多首創(chuàng)式改革也大大超出預(yù)期。值得關(guān)注的是，方案明確增強自由貿(mào)易賬戶（FT）功能，設(shè)立國際貿(mào)易“單一窗口”，為建設(shè)金融科技中心、全球資產(chǎn)管理中心等一大批戰(zhàn)略舉措，這顯然是為邁向自由貿(mào)易港的最終目標邁出的關(guān)鍵一步。

自由貿(mào)易港是改革開放向縱深發(fā)展的必然要求，也是自由區(qū)戰(zhàn)略升級的必然結(jié)果?？梢灶A(yù)見的是，即將迎來的上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)將有望后續(xù)升級為自由貿(mào)易港。由“區(qū)”到“港”，這標志著自貿(mào)區(qū)模式的探索進入全新的階段。自由港是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟功能區(qū)，與自貿(mào)區(qū)相比，自由港擁有更廣泛的區(qū)域、更大程度的自由流通、更特殊的運作模式，其核心是“境內(nèi)關(guān)外”海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)。自1547年意大利在熱那亞設(shè)立第一個現(xiàn)代意義的自由貿(mào)易港以來，目前全球有600多個自由貿(mào)易港和2000多個與自由貿(mào)易港的內(nèi)涵和功能相似的自由經(jīng)濟區(qū)域。世界著名的自由港香港、新加坡、迪拜、漢堡、紐約、倫敦、鹿特丹、巴拿馬之所以能夠成為主導(dǎo)國際貿(mào)易的樞紐、集散地和交易中心就是因為其在制度安排、優(yōu)惠措施、服務(wù)特點上有更大的優(yōu)勢。

目前，全球自由貿(mào)易港制度基本是在《京都公約》要求下，結(jié)合各國實際情況，建立符合國際慣例的完整政策，實現(xiàn)貿(mào)易、投資、人員、信息等進出自由。世界范圍內(nèi)較為活躍的自貿(mào)區(qū)，其各有特色的稅收優(yōu)惠政策對于推動自貿(mào)區(qū)發(fā)展起了關(guān)鍵作用。以迪拜自貿(mào)區(qū)為例，根據(jù)迪拜政府的相關(guān)規(guī)定，自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)可享受100%外資擁有、50年免除所得稅、期滿后延長15年免稅期、無個人所得稅、進口完全免稅、資本金和利潤允許100%遣返以及充足的廉價能源等政策。不僅如此，在世界所有自由貿(mào)易區(qū)的類型劃分中，迪拜被認為是貿(mào)工結(jié)合、以貿(mào)為主的典型。這是因為盡管迪拜的自貿(mào)區(qū)設(shè)立在本國領(lǐng)土內(nèi)，卻被認作海外生產(chǎn)中心;在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)經(jīng)營的公司均被視為境外實體，或獨立于阿聯(lián)酋法律監(jiān)管外的公司。顯然，在法律、稅收等方面提供良好的保障是大量外資企業(yè)進入迪拜自貿(mào)區(qū)的根本原因，也促使迪拜自貿(mào)區(qū)迅速崛起。

而就全球范圍內(nèi)來看，推動“零關(guān)稅、零壁壘、零補貼”，即“三零”規(guī)則正成為新一輪區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定談判的前沿性議題。特朗普在七國集團（G7）加拿大峰會上首次提出了“三零”目標，并將取消美歐非汽車工業(yè)產(chǎn)品的關(guān)稅、非關(guān)稅壁壘和補貼寫入2018 年7 月美歐發(fā)表的聯(lián)合聲明中，盡管目前還是個“懸而未決”的提議，但畢竟這是未來的大趨勢，也可能成為高標準自貿(mào)談判的焦點議題。2018年7月，日本與歐盟簽署日歐EPA，這兩大經(jīng)濟體占全球經(jīng)濟總量的30%、貿(mào)易總量的40%，內(nèi)容涉及取消關(guān)稅、破除非關(guān)稅壁壘及擴大服務(wù)貿(mào)易、開放服務(wù)市場、電子商務(wù)等多個方面。2018年9月美墨加（USMCA）達成，主要內(nèi)容涉及三國間農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易實現(xiàn)零關(guān)稅、汽車配件零關(guān)稅，不對出口到對方市場的產(chǎn)品使用出口補貼或WTO特殊農(nóng)業(yè)保障措施等一系列條款。已經(jīng)生效的CPTPP繼續(xù)延續(xù)TPP對關(guān)稅的規(guī)定致力于將目前的關(guān)稅水平降為零?！叭阍瓌t”不僅促進了市場的公平競爭，消除了政策扭曲，極大的提升區(qū)內(nèi)企業(yè)的競爭優(yōu)勢。而當前，我國國內(nèi)現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)，以及新設(shè)立的自貿(mào)區(qū)暫時都還沒有完全免稅的做法，以及實施“三零”的戰(zhàn)略舉措，這也是中國版本的自貿(mào)區(qū)與西方國家的重大差距，而如能在自貿(mào)區(qū)改革上落地，則會在很大程度上緩解貿(mào)易摩擦的制度性因素，從長遠看勢必產(chǎn)生更為持久的動力之源。

改革開放40年，中國再出發(fā)！

（作者為中國國際經(jīng)濟交流中心美歐所首席研究員）