深化壟斷行業國企改革破除油氣體制改革梗阻

一直以來，我國油氣體制改革從國企改革和油氣體制改革兩方面同步推進，基本上是按照“行政性壟斷+局部市場化”“放開兩頭+管住中間”的邏輯演進。1998年兩大石油集團的成立以及隨后出臺的“38號文”和“72號文”奠定了延續至今的油氣市場格局，其特征是以國有石油公司為主、外資和民營企業作為補充，部分管理職能由政府轉移到國有企業，政府控制企業、企業高度依賴政府。自2013年十八屆三中全會提出推進石油、天然氣領域改革開始，油氣改革便提上日程。2017年中共中央、國務院出臺《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，明確了深化石油天然氣體制改革的指導思想、基本原則、總體思路和主要任務。2019年國家發展改革委、商務部發布的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》取消了石油天然氣勘探開發限于合資、合作的限制，表明石油天然氣行業上游將對外資和民營企業放開，油氣行業體制改革當向縱深發展，已經進入了深水區。下一步，建議要以深化壟斷行業國企改革為突破口，從進一步健全油氣體制改革決策執行體系、突破深層次體制機制障礙、創新油氣市場化機制等層面破除油氣領域體制改革梗阻。

一、新一輪油氣體制改革的趨勢判斷：消費替代、打破壟斷、國企混改、風險防控

此次油氣體制改革是以部門為主導的改革方案和政策制定，油氣行業特大企業會利用自身地位影響政策。油氣體制可能最終朝著“阻力最小”，而不是“最佳最快”效果演進。下一步油氣改革的力度和深度將趕超以往，主要有四方面的改革趨勢：其一是我國已進入油氣時代，油氣消費替代煤炭消費成為必然。日益擴大的消費缺口，將不利于中國減弱對進口原油的依賴性。國內油氣資源開發已關乎國家安全，必須引入市場化機制加緊進行。其二是當前油氣產業鏈被國企壟斷的格局不利于提升能源利用效率，還會增加企業生產成本，導致企業在國際市場上缺乏競爭力。為保持國際競爭優勢和應對國內外復雜經濟環境，打破行業壟斷改革已是改革之重要舉措。其三是當前油氣改革已進入深水區，各方政策醞釀已久，成立國家油氣管網公司，結合國企混合所有制改革的推進，整合現有生產關系和有限資源，將從根本上完成產業鏈再造和油氣體制改革。其四是油氣體制改革與風險防控應當并重，兩手一起抓，一手抓市場化，一手建立有效健全的油氣領域監管體制機制，切實保障油氣安全和改革穩健進行。

二、油氣體制改革梗阻溯源：行業關系錯綜復雜、主體利益糾纏不清、制度保障供給不足

我國油氣體制改革的梗阻主要體現在兩個方面：一是環節多，結構復雜，在改革過程中做到公平效率兼顧、環節之間有效銜接，需要精密設計、精準對接，呼喚改革智慧;二是牽涉到利益調整，帶來新的矛盾和問題，需要改革勇氣。油氣改革的本質是打破行業壟斷，引入新的主體參與到市場競爭中來。

（一）行業關系錯綜復雜，改革敏感地帶多

一是政府對油氣領域定價干預過多。通過油氣體制改革進行平衡調整是必然選擇，其中，價格改革是非常關鍵的內容。我國成品油和天然氣領域長期實行的政府定價、政府指導價，偏離市場供求，抑制投資激勵，拖累效率提升，亟待制度轉型。我國油氣行業市場決定價格的機制尚未建立，價格調整滯后于市場變化，難以對能源有效開發利用和合理消費發揮有效的引導作用。

二是在油氣產業鏈上國企形成高度壟斷。雖然經過了十多年的市場化改革，但總體來說，我國在石油領域還是嚴格控制其他社會資本進入。油氣上游領域市場化競爭不充分，民企較難涉足，制約了我國油氣行業的發展活力、效率及效益，以及中下游的市場化進程。

三是國企改革和油氣體制改革不同步。由于油氣行業特別是上中游基本都是國企，國企改革和油氣體制改革之間的關聯度較高，在推進過程中，行業定位不清楚，改革沒有取得實質性進展，推進企業層面的改革困難較大。油氣行業政企不分的問題仍然突出，政府和企業的關系尚未理順，企業市場行為與履行政治責任的行為邊界不夠清晰，經營理念和運營模式與市場化要求不夠匹配，市場機制無法充分發揮資源配置作用。

（二）主體決策瞻前顧后，改革設計不到位

一是油氣改革決策主體職能定位不清。我國油氣監管體系一直缺乏相對獨立的監管部門和機構，油氣行業監管職能一直由政府綜合管理部門和能源主管部門代行，存在著能源綜合管理和油氣行業監管職責不分、以政府行政管理代替油氣行業監管的問題，油氣行業監管和協調管理職能總體弱化，監管力量薄弱，直接影響整個油氣市場體系的建立和規范運作。

二是油氣改革決策缺乏系統改革思維。我國長期以來油氣體制按照“行政性壟斷+局部市場化”的操作思路發展，將石油作為戰略資源為國家掌握，并在有關法律中明文規定“從事石油天然氣開發必須是國務院批準的企業”。而且只允許個別企業進行上下游一體化經營，抑制了競爭，扭曲了價格。當前油氣改革市場的理念和力量仍很脆弱，對市場化改革的認識仍有部分偏差和不全面之處。

三是油氣體制改革決策程序不夠規范。油氣行業的一個特征是其具有“普遍服務”或“公共服務”的特點，它不同于一般的商業項目。目前我國資源管理職能、能源管理職能以及環境管理職能分割，在實際決策過程中，國土資源、環保、能源、工信等部門均有決策權力，而油氣生產、流通和消費的具體環節中，哪些可以市場化、開展怎樣的市場化和如何打破壟斷，并沒有一個整齊劃一的決策制度規范。油氣改革決策和政策制定“單兵突進”，模式和方法各異。

（三）執行落實利益糾纏，改革進展較緩慢

一是油氣體制改革執行效率不高。我國政府能源管理機構雖經多次改革、精簡和撤并，但多頭管理的問題始終沒有得到很好的解決。不僅造成管理效率不高、宏觀調控乏力，而且還可能產生諸多能源管理盲區，給油氣生產流通和內外協調發展帶來困難，造成國家層面能源宏觀管理職能分散，難以按照“大能源”綜合管理和專業監管有機結合的內在要求進行業務協調和體制再造。適應油氣行業公平開放要求的有效政府管理體系尚未建成，行業規劃的統籌引領作用不突出，政府協調支持企業發展的職能遠未到位。

二是地方油氣體制改革內生動力不足。石油企業垂直封閉管理與地方政府管理體制不對稱。分布到地方的油氣央企，雖然在遵從地方性政策的同時，所有分公司在某些共同的環節上各有各的補償制度和審計原則，往往一個油氣開發區域的各石油隊伍的多個補償原則使得涉及油氣利益的群眾十分不理解，而地方政府為了群眾利益的公平公正原則必須起到牽頭組織和統一方案的作用。政府的部分規定和石油企業存在利益及政策的沖突，管理矛盾突出。

三是油氣體制改革考評機制不全。由于缺乏有效的油氣改革考評機制，在油氣改革推進過程中，一些部門對改革項目事中事后監督與管理，對環境、安全、質量、資源保護等職責，相互推諉;對涉及既得利益的市場化改革，推不動、難推動。另外，片面的油氣企業改革考核機制使中國缺乏真正強大的現代能源企業。國有資產管理部門考核各中央企業的總資產和總利潤排名，并以末位淘汰予以激勵，導致國有大型油氣企業不是將工作的重點放在轉變企業經營機制和追求效益的提高上，而是爭相做大，進而更加追求技術、體制、機制的大壟斷，難以成為具有國際競爭力的真正強大的現代企業，并且加劇了壟斷。

（四）制度保障供給不足，改革成效待強化

一是油氣體制改革法律法規體系不完善。我國油氣管理行政化色彩較濃的一個重要原因，就是油氣法制化進程緩慢，油氣立法滯后，尚未形成較為完整的依法治理體系，影響了油氣行業和企業的健康發展。油氣基本法律法規缺失，許多重要油氣領域存在著法律空白，造成改革無法可依。已經出臺的一些局部性油氣規范、標準和制度，主要以國務院條例和政府部門規章為主，立法層次較低，法律效力不夠，而且大多比較原則化，缺少具體的實施細則，可操作性不強。

二是油氣領域市場運行治理環境有障礙。在市場運行機制上，政府依法依規行政、企業依法依規參與競爭的法治環境尚不健全。油氣資源相關稅種設置的自由裁量權大，選擇性執法時有發生，稅收法定原則和規范稅收執法亟待落實。支持非常規油氣資源開發的財稅價格優惠政策、消費稅后移價外征收政策、石油特別收益金政策、天然氣商業儲備建設項目所得稅返還政策、境外子公司合并納稅政策、成品油一般貿易出口退稅政策等亟需依法調整和優化。

三是油氣行政體制改革未觸及深層實質問題。我國油氣行政體制仍沿用計劃經濟思路，其特征是重審批、輕監管，將本該由市場決定的事情由政府決定，本該由政府監管的事情失去監管。油氣領域體制改革收效甚微的原因在于進行了一場“本末倒置”的改革，例如政府提倡供給側結構性改革，提供優質、高效、清潔、環保的能源，從國家財政上也大力支持，但棄水、棄光、棄風的現象時有發生，分布式能源也因“以熱定電”季節性強等原因，經濟性差，步履艱難。

三、破除油氣改革梗阻的建議

（一）改革油氣體制障礙：處理好三層關系

油氣改革涉及面廣，又牽涉到利益調整，比較敏感，改革難度大。由于歷史和現實、政府和企業、國有和民營、國內和國際等多種因素和矛盾都交織在油氣行業中，使油氣體制改革成為中國最復雜的領域和歷次改革“最難啃骨頭”。這就需要重點處理好三方面的關系，破除油氣行業體制梗阻。

一是處理好政府與市場的關系。圍繞政府與市場的關系，構建市場主導的油氣資源配置機制。一方面，重構油氣市場產業組織，改革油氣監管體制，讓市場真正發揮決定作用;另一方面，使政府在能源安全等直接相關事務上更好地發揮作用，實現能源效率目標與能源安全目標各得其所、相得益彰，而不是相互干擾。

二是處理好中央和地方的關系。理順中央與地方的財權分配關系，按照實際管轄權限和經濟功能，對礦業權使用費、資源稅、價款、權益金，可與地方進行適當形式的分成。建立石油基金，保障公益事業。建立作為主權財富基金的石油基金，用于地方保護環境及其他公共事業。強化能源領域行業管理、經濟性監管、社會性監管等各部門之間的政策協同。

三是處理好政府與企業的關系。完善油氣管理體制，建立平等的市場準入制度和公平競爭的市場機制，催生國際競爭力強、擁有自主知識產權和著名品牌的跨國油氣企業集團。鼓勵扶持民營企業做大做強，促使其成為油氣企業的生力軍，為油氣企業拓寬做大做強的新機制。轉變對中央企業的經營業績考核方式，根除急功近利、竭澤而漁的行為。

（二）深化改革決策體系：堅定改革信心決心

要從思想上認識到油氣體制改革有陣痛、但不進行深入的改革有長痛，要從程序和流程上增強油氣體制改革的定力，破除改革決策上的梗阻。

一是明確油氣體制改革決策主體。成立統一的決策管理部門，實行政監分離的新體制。作為推進能源體制改革的突破口，從根本上處理和理順幾十年來職能交叉、政出多門、權責糾纏不清、紛爭不已的體制“老賬”，為以后改革奠定一個高效的、現代化的體制框架基礎。

二是規范油氣體制改革決策流程。需要對油氣體制改革決策與實施的一般程序作出規定，對涉及油氣領域改革發展全局、社會公眾利益的重大改革事項，以及涉及跨地區、跨部門、跨領域或者重大利益關系調整的改革事項的決策與實施程序，作出特別規定。建立油氣改革規劃、計劃與方案的制定及油氣改革過程的溝通協商機制。建立健全油氣改革決策咨詢制度，暢通公眾參與改革渠道。建立油氣體制改革決策的實施程序和實施效果的評估機制。

三是優化油氣體制改革決策方案。加強油氣改革決策方案統籌設計，堅持漸進式改革路徑。通過立法和制定遠期戰略的方式推動改革，在改革策略上堅持“先部分試點、再廣泛推開 ”，在改革節奏上堅持“每次改革措施一般只解決一到兩個突出問題”，有效減少改革阻力和可能引發的波動。

（三）抓住執行關鍵環節：深化壟斷國企改革

油氣體制改革要想方設法跳出行業利益藩籬，抓住油氣體制改革執行過程關鍵環節，以深化壟斷行業國企改革為抓手，打破既有利益的平衡，實現改革的平穩推進。

一是建立健全壟斷行業國企改革法律政策規范體系。建立相關法律制度，規范利益集團對政策施加影響的方式、途徑，約束油氣行業利益集團的過度行為。以法律和政策限制油氣行業利益集團的利益訴求，并使其與其他階層利益達成一個相對合理的平衡。

二是打破油氣行業國企寡頭壟斷的格局。圍繞油氣改革目標，打破油氣行業由“兩桶油”和少數幾家大國企寡頭壟斷的格局，讓民營企業和社會資本有機會進入油氣領域，促進油氣領域的競爭，激發油氣勘探、煉制、輸送和銷售全產業鏈的發展活力，并最終通過質優價廉的油氣產品和服務，惠及工業用戶，降低其生產成本，提升實體經濟的競爭力。

三是建立和完善油氣行業市場定價機制。凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預。推進石油、天然氣定價機制改革，放開競爭性環節價格。通過價格改革進一步完善市場在資源配置中起決定性作用的政策環境。繼續推進成品油價格改革，探索引入第三方獨立機構報價模式，增強油價調整的透明性。圍繞使市場在資源配置中發揮決定性作用的目標，建立靈活反映市場供需狀況，兼顧能源產品資源稀缺程度、清潔環保和便捷性等特性，體現能源產品合理比價關系的價格體系，利用價格的市場信號作用，推動能源品種向更清潔、更環保、更便捷的方向轉變。加大稅收的調節力度，并轉移至零售環節征收，同時繼續嚴格規范道路收費有關規定。

（四）保障改革落在實處：創新改革體制機制

一是健全國家層面政策法規體系。加快油氣領域立法和完善相關法律法規，包括《能源法》等基礎性法規和《石油和天然氣法》《油氣管道法》《石油和天然氣進出口管理法》《油氣監管法》等單行法，以及行業行政性法規、條例、產業政策和相關標準。改革和完善油氣領域配套制度，例如改革礦權。完善市場主體、市場商業模式等方面所涉及的基金、合伙、公司和契約式合作、融資、反壟斷、反不正當競爭等方面的司法解釋和相關配套政策，為化解改革實踐中出現的矛盾糾紛提供法律依據。

二是形成有法可依的油氣監管機制。促進政府監管部門、行業協會、石油石化公司等各司其職，形成規范有序的行業監管體系。加強油氣領域的行業監管力度，建立健全油氣法治體系。構建“分段分級監管”的油氣監管體系，理順中央與地方對行業監管的責任關系，重點監管涉及國家利益、公眾利益的關鍵環節，實現企業健康發展和社會利益共享目標。推動石油天然氣稅費制度改革，建立起有利于石油天然氣資源勘探、開發和流轉的資源稅費使用制度。完善石油天然氣監管法律制度框架，強化監管能力建設，提高監管效率。

三是強化油氣改革風險防控體系。堅持對原上市公司的控股地位;將三大油氣企業的非油氣核心業務進行專業化重組，并改制上市，成為相對獨立的市場主體;剝離社會服務業務，實現社會化的有償服務。強化油氣領域安全環保標準體系，健全環境保護監測體系標準、加強油氣領域改革風險防范。

（李紅娟，中國宏觀經濟研究院體改所副研究員）