貴州省易地扶貧搬遷城鎮化集中安置評價分析

張新民

易地扶貧搬遷是黨中央確定的“五個一批”精準脫貧工程之一。 “十三五”期間，全國將對1000 萬建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷工程。貴州省規劃搬遷188萬，其中貧困人口150萬，搬遷貧困人口占全省貧困人口的1/3、約占全國搬遷貧困人口的1/6，是全國搬遷規模最大、人數最多的省份。截至2019年4月底，累計完成搬遷任務144萬人，任務完成率76.6%。為深入了解貴州省易地扶貧搬遷情況，筆者進行了實地調研，現報告如下。

一、貴州省易地扶貧搬遷城鎮化集中安置的主要做法和經驗

貴州省地貌特殊，山地和丘陵占全省國土總面積的92.5%，大多數貧困地區屬于一方水土養不起（富）一方人的地方，實行易地扶貧搬遷是不得不為的措施。貴州易地扶貧搬遷安置方式經歷了從2015年以農村安置為主、到城鎮安置為主、再到2017年開始全部到鄉鎮駐地或者縣城（城市）駐地集中安置的演進過程。

（一）高站位的決策

城鎮化是新時代最鮮明的特征。國際規律顯示，城鎮化率在30%—70%的時候，城鎮化處于快速發展時期。2018年貴州省常住人口城鎮化率為47.52%，正處于城鎮化快速發展時期，貴州省順勢而為，實行了城鎮化集中安置的方式。省委省政府進行了頂層設計，制定出臺了易地扶貧搬遷“六個堅持”“五個三”“五個體系”政策①，系統解決了搬遷誰、搬到哪、怎么搬、搬后怎么辦等全環節、各方面問題。

（二）高起點的規劃

貴州省堅持以產定搬、以崗定搬，在易地扶貧搬遷安置點選址和前期規劃時，開展就業市場與搬遷勞動力“雙向調查”，根據安置地可就業崗位和可脫貧產業合理確定安置點建設規模，本地難以滿足就業需求的，支持跨行政區域搬遷安置，確保搬遷群眾在安置地充分就業。在安置地綜合考慮地質條件、交通、防災減災條件，選擇在縣城（鄉鎮）駐地或者周邊，同步規劃了產業園區、扶貧車間，生產生活配套齊全，能夠接受城鎮基礎設施和公共服務的外延。

（三）高速度的建設

貴州省實行“省負總責、市州統籌、縣為主體”的管理體制和省級統籌、統貸統還的資金保障機制，縣級層面不需要考慮資金籌措，確保一心一意抓落實。資金上實行封閉管理、獨立核算的工作機制，確保資金從上到下全流程“專款專用、物理隔離、封閉運行”。易地扶貧搬遷項目從選址設計到建成搬遷入住，建設周期一般為18個月。

（四）高效率的搬遷

貴州省實行建檔立卡貧困戶人均自籌不超過2000元、戶均不超過1萬元的政策，不增加搬遷貧困戶的負擔。針對農民搬遷意愿有反復的現象，政府耐心做思想工作，有的干部進村入戶達上百次。晴隆縣三寶彝族鄉綜合運用“小手拉大手”學生率先搬、“搬磚法”分區搬、群眾自愿分步搬、干部包保搬、親戚帶動搬、民族協會引導搬等方式，提升群眾對搬遷脫貧的認可度、支持率。

（五）高質量的服務

貴州省通過建立健全五個體系，解決好搬遷安置區后期扶持和社區管理問題。一是政府招商引資在遷入地建設了工業園區、標準化廠房等扶貧車間，同時給予安排一定數量搬遷戶就業的企業免一年租金等政策。二是采取東西部扶貧協作的方式，從發達地區引進企業進行培訓，提升新市民的能力建設，確保有勞動力的家庭至少1人就業。黔西南州自2017年底開始探索實施“新市民計劃”，從規劃建設、產業發展、文化旅游、教育、就業創業、衛生健康、資源權益、政策措施、兜底保障、社會治理、政策宣傳、社區黨建、智慧服務13個方面，推出了一攬子配套措施。

（六）高滿意度的融入

貴州省針對扶貧搬遷群眾社會融入難、社會交往難、社區參與難、心理融入難等問題開展市民化培訓，實現“應培盡培”。冊亨縣通過集中開展學習培訓、舉辦文體活動、開辦志愿者夜校及民族文化月活動等，增加溝通交流機會，讓新老市民和各民族真心相融。注重黨建引領，在新市民居住區創新“黨總支+黨支部+樓宇黨小組”的組織架構，構建黨務微信矩陣，讓搬遷群眾切實感受到組織溫暖，讓政策宣傳實現全覆蓋。實行領導干部與新市民結親幫扶機制，提供即時、多元化服務。冊亨縣納福街道通過選派干部到百口鄉安置區任職、當地人帶動新市民的辦法，帶著新市民跳廣場舞，教新市民如何坐公交車、如何適應城市生活。一些企業深入到貧困戶家里，與貧困戶交朋友，解決生產生活中遇到的難題。隨機入戶調查結果顯示，搬遷群眾的滿意度高達97%以上。

二、產生的效果和溢出效應

（一）提升了政治影響

貴州省易地扶貧搬遷城鎮化安置相比農村安置，投入高、說服工作難、后續發展挑戰大，是一項急難險重的歷史任務，也是城鎮化彎道超車的一個重要路徑。在農村就地安置比較容易做，投入的資金不是太多，但除了住房有所改進外，周邊的配套等沒有發生根本改變，隨著農民外出務工的增多，5—10年內會有大量的房子空置，造成國家財政投入的浪費。此外，易地扶貧搬遷使基層黨員干部的工作內容更加飽滿，學會了做群眾工作，提高了執行能力，錘煉了一支信念堅定、勇于擔當、作風過硬、清正廉潔的基層干部隊伍。

（二）提高了經濟效益

微觀方面，農民從鄉村走向城鎮，可以利用廠房、資產、勞動力、資金、技術、技能、信息等各類生產要素，工作的內容更加豐富多元。收入和消費都會增加一倍多（2018年全國城鄉人均可支配收入比為2.69：1、城鄉人均消費支出比為2.15：1）。農民脫離第一產業，從事二三產業，其勞動生產率增加到4倍左右（2017年全國農業人均產值3.13萬元，非農產業人均產值達到13.43萬元，非農產業的勞動生產率是農業的4.3倍）。

宏觀方面，貴州省188萬人全部完成搬遷，將為全省提高城鎮化率貢獻約5個百分點，使鄉村貴州走向城市貴州，增加的社會財富會更多。按照2018年我國一般公共預算收入占GDP20.4%的比例計算，將來的財政收入會不斷增加。

（三）增加了社會效益

一是居住條件發生了改變。在城鎮有套房子是農村人不敢奢望的夢想。易地扶貧搬遷入住的房子，土地成本和建安成本是政府來承擔，相當于保障房，降低了農民進城的成本，抑制了城市房價上漲。

二是部分搬遷貧困農民享受了“農低保”轉“城低保”政策。對搬遷入住的原已納入農村最低生活保障對象，按政策規定將其納入安置地城鎮居民最低生活保障。對原未享受農村最低生活保障、但符合城市低保條件的，經搬遷戶申請，民政部門審核符合政策條件的，全部納入安置地城市居民最低生活保障。

三是阻斷了貧困代際傳遞。搬遷群眾進城后，貧困家庭的孩子能夠同等享受城鎮優質教育資源，徹底阻斷貧困代際傳遞。搬遷群眾邊學習邊模仿，適應了城鎮生活，自身素質不斷提升。

四是激發了農民創業就業的激情。搬遷群眾生產生活的平臺發生了改變，認識的人、朋友圈、接觸的事情擴大了。少數民族的陋習、婚姻及生育觀念也發生了改變。激發了草根英雄的內生動力，使原有的勞動力向人力資本轉變，整個社會獲得了人口紅利。

五是避免了農村病的發生，給遷入地帶來了活力。易地扶貧搬遷避免了由于農民外出務工帶來的“留守兒童、留守婦女、留守老人”問題，以及“土地空置、鄉村空巢、產業空心”等問題，使大部分搬遷群眾就近就地就業，家庭團聚，安居樂業。易地扶貧搬遷使農民從農村進駐城鎮，增加了城鎮人口，緩解了城鎮的老齡化程度。同時，搬遷是以實際人口為基礎的，將之前計劃生育超生的人群也納入其中，體現了黨和政府以人為本的執政理念。

（四）擴大了生態效益

一是節約了用地，改善了環境。城鎮化集中安置占地少。大規模人口從生態脆弱的深山區、石山區遷入城鎮，改變了生產生活方式，大大減輕了遷出地生態環境承載壓力，降低了自然災害的發生。對舊房拆除后的宅基地實行復墾復綠，利用退耕還林政策對25度以上坡耕地進行生態修復，防止水土流失和石漠化，有效破解了“越窮越墾、越墾越窮”的惡性循環。

二是有利于開展碳匯交易。易地扶貧搬遷后實施的退耕還林、復耕復綠政策增加了森林面積，可以與發達地區開展生態價值交換。2018年貴州省啟動實施單株碳匯精準扶貧試點，按每株碳匯3元/年價格計算，貧困戶在2畝林地里種植450株樹苗，可實現年均增收1000余元。開展生態旅游增加了經濟效益，為綠水青山變成金山銀山探索了實踐路徑。

（五）弘揚了文化傳播

在安置區配套建設了文化基礎設施，對少數民族傳統歷史文化進行了發掘、整理、搶救、傳承和保護。黔西南州實行繡娘計劃，進行了土布手工藝的傳承。晴隆縣三寶彝族鄉規劃中結合民族文化元素，臺階式建筑布置巧妙地將“牛頭”“虎頭”運用于建筑布圖中，組建“苗族蘆笙”“阿妹戚托”舞蹈隊，激發新市民后續發展內生動力。

（六）改善了城鄉結構

搬遷后，縣城和鄉鎮建成區擴大、人口增加使第三產業更加發達，增加了城鎮發展韌性。通過易地扶貧搬遷，安龍縣城建成區面積由10平方公里拓展到30平方公里，城區人口將由7萬人增加到10萬人左右，城鎮化率將由43%達到50.67%。有些縣正在為縣改市做準備，無疑會增加我國的城市數量，緩解收縮型城市趨勢。

（七）增強了國際影響

國內外城鎮化進程都經歷過一個陣痛的過程。貴州省的易地扶貧搬遷，使群眾走出大山，搬進城鎮，雖然也經歷了破繭成蝶一樣的搬遷痛苦，但保留了農民的耕地、林地、資產等，人均居住面積20平方米，居住環境發生了根本性轉變。此舉為世界脫貧和城鎮化發展提供了中國經驗、中國做法和貴州模式。

三、存在的困難和問題

（一）搬遷動員和舊房拆除難

村民留戀故土，對搬出去以后的日子心里沒底，對承包地、山林地、宅基地的流轉和盤活有抵觸情緒。也有不少農民長期在外打工，動員難度較大。政策規定，舊房拆除復墾復綠后才能開展城鄉建設用地增減掛鉤，因不少舊房是在最近三五年修建的，有的達到二到三層，資金投入也比較多，有的還沒有還清房屋的借貸，對拆除舊房有一定的抵觸情緒。

（二）存在結構性失業的問題

針對年齡偏大、以農業為主要就業方式、文化程度偏低、少數民族語言溝通有困難、不適應企業管理約束等人群，存在著人崗難匹配的結構性失業問題。也有農民工外出打工、在外不適應返回的現象。有些安置點周邊產業大多處于啟動階段，就業帶動力差。

（三）搬后治理難

搬遷安置的新市民，大部分來自偏遠地區，不管是文化素質、勞動技能還是家庭生活、社會生活等與城市生活要求均還有一定的差距，而一些老舊習慣、不良習慣在短時間內難以改變，“等靠要”思想嚴重，自主脫貧意識淡薄，這些都給新市民融入城市新生活帶來不小的壓力和挑戰。

（四）資金籌措難

調研了解到，不少搬遷貧困戶沒有承擔自籌部分的資金，零負擔就住進了新房。由于易地扶貧搬遷后期管理服務等資金為縣級自籌，不少縣財政極度困難，基礎設施和公共服務的配套資金自籌不足，尤其是教育投入的缺口比較大，需要上級財政給予配套。

四、政策建議

（一）走群眾路線，全方位做通搬遷群眾的思想工作

易地扶貧搬遷城鎮化集中安置是政府以“空間”換取“時間”，讓山區貧困戶快步過上好日子的重大舉措，也是一項復雜的系統工程，政策性強、難度大。要教育搬遷群眾處理好長痛與短痛的關系、局部與整體的關系、算大賬和算小賬的關系、算眼前賬和算長遠賬的關系，主動配合政府的搬遷拆舊決策。

（二）強化后續扶持，解決搬遷群眾的就業難題

搬入地要加快建設產業聚集區、工業園區、雙創園區，加大招商引資力度和政策支持力度，重點引進培育一批勞動密集型企業。大力開展搬遷貧困戶的職業技能培訓和指導，增強自身發展能力與動力。充分發揮東西部扶貧協作及對口幫扶單位的橋梁紐帶作用，積極引進有品牌、有市場、有實力的企業到遷入地創業發展。實行分類指導、精準對接、因人因戶施策的方式，對有勞動能力的搬遷家庭實現就業幫扶全覆蓋，確保他們有業可就、穩定增收、實現脫貧。

（三）強化公共服務和社會治理，加快搬遷群眾社會融入步伐

按照均等、普惠、便捷的原則，合理配置教育文化、醫療衛生、社會保障、社區服務等公共資源。遵循科學化、網格化、規范化要求，合理設置管理單元和管理機構，建立健全村民自治、黨群組織、治安防控等機制，確保社區和諧穩定。通過精神文明建設、感恩教育、社會交往交流等途徑，使搬遷群眾逐步改變陳規陋習、盡快適應新生活，不斷增強認同感、歸屬感、安全感和幸福感。

（四）調動全社會力量，多渠道解決后續扶持發展的資金問題

防止政府大包大攬，搬遷群眾自籌部分的費用還是要讓搬遷群眾進行承擔。鼓勵采取PPP等方式開展基礎設施和公共服務的配套建設。圍繞“兩不愁三保障”主要目標，嚴格規范易地扶貧搬遷資金用途，針對安置點商業用房等盈利性設施建設情況，要厘清資金來源、明確責權利關系。加快推進拆舊復墾復綠工作力度，擇機開展城鄉建設用地增減掛鉤政策的省內和跨省交易，為后續發展提供資金支持。

注：

①“六個堅持”：堅持省級統貸統還、堅持以自然村寨整體搬遷為主、堅持城鎮化集中安置、堅持以縣為單位集中建設、堅持不讓貧困戶因搬遷而負債、堅持以產定搬以崗定搬。

“五個三”：盤活搬出地的承包地、山林地和宅基地“三塊土地”;統籌就業、就學和就醫“三大問題”;銜接低保、醫保和養老保險“三類保障”;建設搬入地經營性公司、小型農場、公共服務站“三個場所”;探索搬入地集體經營運行、社區服務管理、群眾動員組織“三種機制”。

“五個體系”：基本公共服務體系、培訓和就業服務體系、文化服務體系、社會治理體系、基層黨建體系

（作者單位：國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心）