破產法：千呼萬喚始出來

◎ 文 《法人》全媒體記者 趙青 彭飛

1994年，當全國人大著手起草《中華人民共和國企業破產法》（下稱破產法）正式版時，很少有人會想到，等到這部法典被頒布已是12年之后的事了。

此前，我國的破產立法只有1986年頒布的《中華人民共和國企業破產法(試行)》（下稱破產法（試行）），但這部只適用于國有企業的籠統而漏洞較多的法律，因可操作性不強一直頗受詬病。

直到2006年8月27日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議正式會議通過《中華人民共和國企業破產法》時，中國人民大學教授、破產法研究中心主任王欣新已經為此法的頒布奮斗了20年。“一次次起草、一次次征求意見、一次次修改、一次次被打回。”作為起草工作組專家，王新欣曾如是介紹這部法律的起草過程。

破產法的出臺,標志著中國市場經濟法治進程上新里程碑的建立。

只適用于國企的破產法（試行）

1986年8月破產的沈陽防爆器械廠，是中國改革開放后第一家正式宣告破產的國有企業。彼時，破產法(試行)尚未出臺，法院并無法律依據審理這起破產案件，以至于最后不得不交給工商行政管理部門去處理。

談及破產法（試行），就必須要說到一位關鍵人物——曹思源，沒有他在最開始階段的推動，這部法律就不可能那么早出臺。這位已故的著名法學家，先后在國務院辦公廳和國家體改委工作，是中國改革開放早期民間智庫的探索者、實踐者。1988年，他“下海”經商后，先后為多地政府、法院以及上百家企業提供有關破產、并購、重組和股改等方面的咨詢工作。他曾創建了一個專業從事破產與經濟研究的民間研究機構——北京思源破產事務研究所。曹思源最大的影響是促進了全國人大頒布破產法，并在破產法制定過程中促進了人大常委會會議旁聽制度，因此他被法學界尊稱為“曹破產”。2018年，曹思源與杜潤生、于光遠、吳敬璉等人一起被中國青年網評為“致敬改革開放四十周年·中國智庫建設40人”。

另一位值得記住的人物是張彥寧。據曾參與過破產法起草的專家、中國政法大學破產法與企業重組研究中心主任李曙光回憶，時任國家經委副主任張彥寧，在起草說明中寫道，一些企業多年虧損還不退出市場，就是因為企業在事實上只負盈不負虧，感受不到因經營管理不善和產品質量低劣造成的后果的嚴重性，所以企業吃國家的“大鍋飯”，職工吃企業的“大鍋飯”。因此，張彥寧提出，對不具備法定整頓條件或整頓無效的企業，采取宣告破產、清理資產、抵償債務，這樣做將會有利于提高企業和職工的“素質”。

沈陽防爆器械廠是第一家破產的國有企業 （資料圖片）

張彥寧的這番說明，最終成為了起草破產法(試行)的重要理論基礎。但當這份由40個條文構成的破產法(試行)草案提交全國人大常委會審議時，出現了激烈的意見分歧，“50名發言者中41人反對，只有9人贊成。”

經過全國人大常委會委員們的不斷推敲、打磨和討論修改，這部在當時看來已經屬于觀念超前的破產法(試行)于1986年審議通過了。

盡管它常常被指責，“太過原則和籠統、試用范圍局限、漏洞多出”，但這并不影響它實現了我國破產法“從無到有”的劃時代意義。

姍姍來遲的“市場經濟憲法”

很快，破產法(試行)“只能適用于國有企業”的局限性和“存在實體和程序上的不足”問題開始凸顯出來。

1994年，有關部門開始著手起草新的破產法，但進度緩慢，正如開頭所述“一次次起草、一次次征求意見、一次次修改、一次次被打回”。

10年后的2004年，當我國領導人到歐盟考察期間，試圖向歐盟提出對中國市場經濟進行助力的請求時，后者不同意給中國市場進行全面開放有4條理由，其中之一便是——中國沒有市場化的破產法。這一受挫理由極大激發了監管層對破產法立法的重視。那一年，破產法的制定工作進展迅速。當年6月21日，破產法草案首次提請十屆全國人大常委會第十次會議審議。10月22日，草案再次提交十屆全國人大常委會會議審議。

兩年后的2006年8月22日，破產法草案提交全國人大常委會第三次審議。8月27日，人們期待已久的這部正式版破產法終于被頒布了。

如果說，10年前，中國在歷史發展上走出最為重要的一步，是改革開放。那么在改革開放之中，我國逐步從計劃經濟轉軌為市場經濟體制的標志性事件，便是制定了破產法。

“盡管新破產法還有某些不盡如人意之處，但總的說來，這是一部與時俱進、力求適應我國改革開放和現代化建設需要的立法。”破產法起草小組成員、中國政法大學民商經濟法學院院長王衛國如此評價這部法律的現實意義。他說，這部立法取得了5點重要的進步，“一是著眼債務清償，重視市場信用；二是注重企業拯救，強調社會利益；三是規范破產程序，維護交易秩序；四是平衡各方利益，實現和諧共存；五是注意國際接軌，照顧中國國情。”

李曙光教授也曾不止一次地表達他對這部“市場經濟憲法”出臺意義的高度評價，破產法是一部重要的法律，它是中國市場經濟法制完善的界標。

現行破產法仍有不足

“214萬債務只需還3.2萬？”

最近兩天，記者的朋友圈不斷被一條條“全國首例個人破產”的新聞沖擊著眼球。

2019年10月9日上午，浙江省溫州市中級人民法院聯合平陽縣人民法院召開新聞通報會，通報國內首例具備個人破產實質功能和相當程序的個人債務集中清理案件情況。最終，債權人同意債務人蔡某提出的清償方案，按1.5%的清償比例即3.2萬余元，在18個月內一次性清償。

“溫州的案例嚴格意義上來講應該屬于個人債務清理的試水，為個人破產制度的制定做了一些基礎性的準備。”李曙光對此評價。

事實上，早在今年2月份，最高人民法院發布的《最高人民法院關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見》，也首提“研究推動建立個人破產制度”。

今年7月16日，國家發改委等多部門聯合印發《加快完善市場主體退出制度改革方案》（下稱《方案》），明確了“研究建立個人破產制度”路線圖。

個人破產制度呼之欲出。但個人破產制度的缺位僅僅是我國破產法制的一處空白，實踐中，這部已經實施了12年的破產法仍存在諸多不能完全滿足現實市場經濟發展需要的地方。

李曙光曾在一次研討會上直言，目前的破產法仍存在六大問題：第一個問題就是破產重整概念的政治化與地方利益化，“為什么會出現這種現象，我想這主要跟我國目前市場經濟的環境有關，以GDP為考核指標的畸形政績觀導致新破產法陷入困境”；第二個問題是破產重整的副制度化現象，“正制度就是國家正式頒布的法律法規。但現在大家都把它視為可有可無，有利于自己的就用，這種副制度化的趨勢非常突出”；第三個問題是混亂的管理人模式和高額的重整成本；第四個問題是重整程序的被利用性以及對重整計劃的忽視；第五個問題是法院角色的不確定性以及法院的本地化問題。這樣的裁定會傷害到重整當中的各方當事人的利益”；第六問題是上市公司重整的法律銜接問題。

李曙光教授前述總結指出了未來破產法的修改和完善方向，我們期待，下一部更加完善和完備的破產法降臨。