基于大學章程的獨立辦學醫學院校附屬醫院管理狀況調查

易津名 鄧世雄 楊現洲

重慶醫科大學公共衛生與管理學院，重慶，400016

醫學是一門實踐性較強的學科，醫學院校與附屬醫院的關系因醫學的理論與實踐、培養過程與服務過程的緊密結合而不可分割，相輔相成，相互促進。一方面，附屬醫院承擔著醫學人才培養和醫學科學研究的重要職能，是醫學院校的重要組成部分。另一方面，醫學院校的學科與人才支持，教學與科研工作，能夠有力地促進附屬醫院醫療水平和綜合實力提升。長期以來，醫學院校對附屬醫院的管理缺少成文的、系統的管理制度。近年來，隨著大學章程制定工作的深入推進，獨立辦學醫學院校因校制宜制定了章程，其中大部分院校將附屬醫院管理的相關內容列入其中，成為觀察醫學院校管理附屬醫院的重要依據。本文通過對獨立辦學醫學院校章程文本的研究，分析獨立辦學醫學院校附屬醫院管理的現狀與問題、原因及對策，為醫學院校管理附屬醫院提供思路。

1 資料來源與方法

以《中國醫學院校指南(2017)》為依據[1]，收集全國83所綜合性大學醫學院(部、中心)和54所獨立辦學醫學院校章程進行分析。83所綜合大學(包括21所中央部委直屬大學和62所省屬大學)中，僅有中山大學章程中有單獨章節規定附屬醫院的管理，其余大學章程對附屬醫院管理僅有極為簡單的表述或未涉及。54所獨立辦學醫學院中，錦州醫科大學、齊魯醫藥學院、甘肅醫學院等未查找到學校章程，北京協和醫學院、蚌埠醫學院、長沙醫學院和新疆醫科大學4所院校的章程中未提及“附屬醫院”。因此，本文僅對47所獨立辦學醫學院校章程進行研究。47所醫學院校，分布我國27個省份，擁有直屬附屬醫院共200余所。

采用文本分析法，篩選47所醫學院校章程中與附屬醫院相關的內容。使用Word 2016進行文本錄入，利用Excel 2016對文本內容進行分析。按照醫學院校章程文本中附屬醫院相關內容的體現形式，對附屬醫院的定義、地位學校對附屬醫院的管理等進行分類整理和歸納。

2 結果

2.1 相關文本概況

47所醫學院校章程中，附屬醫院相關內容以單獨的章或節出現的有18所，在非獨立章、節中提及或較大篇幅出現的有29所(表1)。其中，28所醫學院校與附屬醫院相關條款不超過3條，占被研究醫學院校的59.6%；13所院校僅有1個條款，占樣本醫學院校的27.7%，其內容多為附屬醫院定義、職責、管理等單方面或多方面的概括性描述。重慶醫科大學為相關條款最多的醫學院校，共8條，涉及附屬醫院的定義、地位、職責、管理等多個方面。

表1 47所醫學院校章程“附屬醫院”文本概況

2.2 附屬醫院的職能定位

47所醫學院校章程中，有14所未對附屬醫院的職能定位做相關描述(表2)。對附屬醫院職能定位有明確描述的，如臨床教學單位、二級教學機構、教學科研機構等，有12所院校，占有相關描述醫學院校數量的36.4%。未對定位作明確描述的共計21所院校，其占比為63.6%，其最多的描述為“學校臨床理論教學和實踐教學的重要場所”、“學校不可分割的組成部分”，占有相關描述醫學院校數量的57.6%。

2.3 醫學院校對附屬醫院的管理

47所醫學院校的章程中，首都醫科大學、山西醫科大學無附屬醫院管理的相關描述。吉林醫藥學院、上海健康醫學院僅表明“附屬醫院依照法律和學校規定實行相對獨立運營與管理”。其余43所院校的章程對附屬醫院管理有相關內容或詳細描述，包括有管理主體、管理范圍、醫院職責以及其他相關要求。

2.3.1 管理主體。43所醫學院校章程中，有12所對醫院主體進行了“附屬醫院接受衛生行政主管部門及其他業務行政部門的管理、指導和監督”等類似描述，規定附屬醫院在學校的領導下，同時接受衛生行政及其他相關行政部門的監管。針對管理主體，大多醫學院校在章程中規定附屬醫院“接受學校的領導、管理和監督”或是“在學校(學院)的指導下開展經營活動”等。14所醫學院校在此基礎上，進一步明確附屬醫院由學校(學院)黨政、黨委常委會或黨政聯席會管理、監督。

表2 附屬醫院地位描述

2.3.2 管理權限范圍。在涉及管理問題的43所醫學院校中，有23所列出了學校對附屬醫院的管理范圍(表3)，占有管理權限界定院校的53.5%。各醫學院校管理范圍主要涉及附屬醫院黨政領導干部的任免、考核與管理，內部管理組織機構設置，醫院定期向附屬醫院匯報工作等。

2.4 附屬醫院的權利與義務

樣本單位中，新鄉醫學院、廈門醫學院、湖南醫藥學院、重慶醫科大學、天津醫科大學5所院校章程對附屬醫院的職責明確列出了條款，數量4-9條不等，其余院校多為概括性文本或未提及醫院職責內容。在已明確列出附屬醫院的職責內容的上述醫學院校中，除醫療、教學、科研等方面的主要職責外，有的院校還提出了“文化建設和醫德醫風建設”、“制定醫院發展規劃”等職責要求。大多數院校的章程文本中，除表述附屬醫院為獨立法人機構外，未對附屬醫院權利相關內容作出更多描述。

表3 23所醫學院校的附屬醫院管理范圍

3 討論

章程作為高等學校依法自主辦學、實施管理的基本準則，是學校的“根本大法”，是連接國家法律法規和學校規章制度的橋梁和紐帶[2]。醫學院校章程中有關附屬醫院的內容，既是規定醫學院校與附屬醫院相互關系、確定兩者的權利與義務，建立管理體制機制的重要依據。

3.1 醫學院校缺乏附屬醫院管理制度體系和管理機制

結果顯示，47所院校章程文本對附屬醫院管理作出了不同程度的規定，但大多數章程的描述和規定都較為宏觀，不具有操作性。16個樣本章程對附屬醫院僅有1個條款進行描述，近8成的醫學院校沒有或未明確對附屬醫院職能定位進行描述。幾乎所有醫學院校章程在附屬醫院章節或條款的文本中，均未明確提及制定附屬醫院管理規章制度，或賦權相應的管理機構進行管理。

其原因可能在于，附屬醫院既是醫學院校承擔教學科研職能的關鍵機構和重要組成部分，同時作為醫療衛生機構又是相對獨立的法人單位，在醫院建設發展和人、財、物管理等方面擁有獨立的自主權。二者基于不同立場，對附屬醫院的主要職能和目標定位上存在差異，在管理上存在約束與反約束的博弈，使得附屬醫院管理較為復雜，管理難度大。在行政管理方面，由于部分醫學院校與附屬醫院的行政級別相同，可能存在人事管理上的阻礙。同時，醫學院校與附屬醫院同為獨立法人機構，兩者經濟獨立，附屬醫院對于醫學院校無較大依附性。依據財政部要求，兩者實行不同的會計制度，附屬醫院執行醫院會計制度，醫學院校執行高等學校會計制度[3]。基于科研經費等資金的劃撥與使用，兩者存在交集。近年來醫學院校附屬醫院規模不斷擴張，醫院類型、性質多元化[4]，附屬醫院管理攤子大、權屬雜、監管難等問題更加突出。醫學院校需要依據國家的法律法規和本校章程的基本規定，建立健全附屬醫院管理制度，更加明確附屬醫院的目標與任務，把章程的規定轉化為可操作的制度體系，構建起有力有效的附屬醫院管理運行機制。

3.2 政府部門層面的附屬醫院管理宏觀協調機制不健全

結果中，1/4的章程對附屬醫院存在的“多頭共管”這一特殊情況進行了描述，但“多頭管理”的權力邊界不明確，宏觀協調機制缺失，同時存在重復管理和監管真空的問題。醫學院校附屬醫院因其兼有人才培養、科學研究和醫療服務等多種職能，跨教育和衛生兩個行業，且為數不少的附屬醫院在行政級別上屬于廳局級事業單位，其院領導班子的任免和管理、醫院管理機構的設置等權限歸屬省級黨委組織部門和編制管理機構[5]。因此，組織部門、衛生部門、教育部門等部門及醫學院校對附屬醫院的“多頭管理”、“條塊管理”的情況長期以來普遍存在。

2017年《國務院辦公廳關于深化醫教協同進一步推進醫學教育改革與發展的意見》(國辦發〔2017〕63號)提出，國家和各省(市、區)要分別建立教育、衛生、機構編制等多部門共同參與的醫學教育宏觀管理協調機制，統籌醫學教育改革發展，共同研究協商重大政策與問題。目前各省市制定出臺的是僅限于醫學教育的實施意見，仍然缺乏針對附屬醫院管理的系統性的管理制度。附屬醫院作為醫學院校附設或管轄的高水平教學醫院，其醫教研職能都應服務于醫學教育和醫學科學研究。因此，附屬醫院的管理權屬在醫學院校。政府部門層面應制定宏觀的高校附屬醫院管理制度，明確不同權屬的責任和協調機制，變多頭共管為合力監管[6]。

3.3 醫學院校對附屬醫院的管理權限和范圍不明確

結果顯示，超5成醫學院校在章程文本中未明確學校的管理權限或范圍，已有描述管理權限的醫學院校，主要僅限于附屬醫院黨政領導干部任免、考核和內部管理組織機構設置兩個方面，其他方面的管理權限較為模糊，大部分院校均無明確規定。其原因在于，醫學院校對附屬醫院的管理主要基于自身辦學歷史形成的醫學院校與附屬醫院的管理傳統，各校差別較大，尚未形成共同的認識。而醫學院校基于臨床教學質量的提升，必須加強對附屬醫院的管理[7]。根據本文調查，47所醫學院校中有21所已設立名稱不盡相同的附屬醫院管理機構，如醫院管理處、醫政醫管處、醫院事務管理處等。機構主要職能集中在對附屬醫院的人才培養、考核等方面予以指導，或協調醫院相關工作，并不直接介入其具體業務管理[8]。同時，由于部分院校與附屬醫院無行政級別差異，醫學院校的教學、科研等管理機構職能重疊，使得教學科研工作較難開展。除去教學、科研兩大職能外，醫療方面由附屬醫院獨自運行及管理。以上原因，使得醫學院校對于附屬醫院的管理存在不夠全面的情況。

根據附屬醫院的職能、醫學院校和附屬醫院的特殊關系，醫學院校對附屬醫院的管理權力應包括4個方面：①醫學院校的黨委和行政對作為下級黨組織和二級教學科研機構的附屬醫院的領導權；②對附屬醫院領導班子和(或)中層干部的任免權；③對附屬醫院發展規劃、學科專業、人才隊伍教學科研工作的方向和與教學科研密切相關的重大問題的審批決定權；④對醫院基本狀況、運行狀態、醫療業務和事業發展等事項的知情權。醫學院校應當在依據章程建立健全醫院管理制度體系中，將醫學院校的上述權力、責任及其實現途徑予以具體化，明確管理權限與范圍，既確保附屬醫院充分發揮對醫學院校的關鍵支撐作用，也確保附屬醫院的權利和相對獨立性，促進醫學院校和附屬醫院的和諧和健康發展。

3.4 醫學院校與附屬醫院的權利與義務不均衡

附屬醫院作為醫學院校不可或缺的組成部分，大部分醫學院校章程對于附屬醫院在學校的地位及重要性均表現出充分肯定，并突出了附屬醫院在學校臨床理論教學、實踐教學、學術研究和培養醫學人才等方面的重要作用。但在醫學院校章程中，對醫學院校和附屬醫院之間權利和義務表述上存在不均衡現象。結果顯示，醫學院校章程對于附屬醫院的權利與義務進行較為詳細表述的僅占樣本的10.6%。47所醫學院校的章程中，普遍存在對醫學院校的權利規定較多，而對附屬醫院的權利規定較少，義務或職責上則對附屬醫院有相對較多的要求，對醫學院校的義務規定較少。其原因在于，醫學院校缺乏對各附屬醫院協同發展的戰略布局，附屬醫院之間缺少橫向交流機制，學校為各附屬醫院搭建交流平臺的意識較為缺乏[9]。醫學教育作為教育與衛生系統的交集部分，醫學院校與附屬醫院的協同發展要保證系統思維，注重系統內部組織協同，重視外部環境影響[10]。

醫學院校應在制定章程的附屬醫院管理制度時，在確保學校的附屬醫院有效管理的基礎上，更加重視附屬醫院對醫學院校建設發展的重要作用，注意醫學院校、附屬醫院的權利與義務的平衡。在強調附屬醫院責任和義務的同時，醫學院校也應加強對附屬醫院的支持。如在附屬醫院的人才引進、科研平臺建設等方面給予更多支持[11]，利用自身學科優勢提升附屬醫院教學、科研等方面的水平[12]。醫學院校應確保和附屬醫院之間保持穩定平衡的關系，實現學校和附屬醫院的相互支持與促進，推動醫教研協同發展，共同為醫學教育和醫療衛生事業作出更大貢獻。