高校內部控制體系規范化建設研究

余偉

【摘 要】本文以廣西工商職業技術學院為例，分析高校內部控制建設在人力資源控制、內部管理模式、風險評估、制度制訂等方面存在的問題，認為內部控制制度與內部審計和監督體系不夠完善、信息溝通渠道不夠順暢、內部控制信息化建設工作相對滯后是發生這些問題的成因，提出建立和完善內部控制制度、提升內部審計在經濟活動中的評價和維護作用、科學化設計內部控制體系、積極推進信息化建設、引入“第三方”內部控制咨詢公司等對策，促進高校內控體系規范化建設工作全面提升。

【關鍵詞】高校? 內部控制體系? 規范化? 風險評估

【中圖分類號】G? 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2019）06C-0107-03

當前，隨著高校的經濟業務范圍越來越大，其內部控制體系必然存在諸多問題。內部控制是指業務主體為了實現特定的控制目標，通過制定相應的監管制度、采用特定的管理程序，對單位內部各項經濟業務活動進行監督和管控，防范經濟風險的產生。隨著教育部對高校管理工作越來越細化，2015年8月教育部頒布了《職業院校管理水平提升行動計劃（2015—2018年）》，指出要大力推進高校內部管理規范化、科學化和精細化，特別是對內部管理工作提出了更具體的要求。2014年10月，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第一次把內部控制作為全面依法治國的具體措施，這反映了基礎性制度牽制經濟舞弊行為的重要性，有利于在新形勢下高校能預防腐敗行為的發生，真正提升辦學水平，更好地服務于地方經濟的發展。

一、高校內部控制建設現狀

（一）人力資源控制方面

大部分高校人力資源管理制度不夠完善，特別是在教職工的組織管理、人事任免、薪資調整、教師培訓和人員素質考核等方面還存在一定的缺陷。大部分的高校都實施崗位聘用管理辦法，但是還未完全制訂出一套較為完善的績效考評體系。現有的績效考評標準滯后，考核的方法和措施較落后，考核指標也不能全面反映教職工的勞動成果，不能從綜合素質方面給予教職工綜合評價，難以調動教職工的工作積極性，大部分的教職工對于內控體系管理的認知僅僅停留在書面層次，普遍認為內部控制是行政人員的事，缺乏全局觀。而行政人員常常忙于日常的行政事務，對內部風險的認識往往停留在本崗位內部，容易產生跨部門的潛在風險。

（二）內部管理模式方面

大部分高校由于長期沿用過去的行政管理模式，未完全踐行不相容職務相互分離的崗位設置要求。高校內控管理的理念較為陳舊，未隨著教育環境的變化而變化，行政管理水平相對滯后。近年來，高校中貪污、腐敗案件時有發生，特別是在招生環節、工程建設、物資采購等方面存在不少貪污腐敗行為，高校的內部牽制的崗位設置不夠合理，容易導致各個部門之間的責、權、利劃分不清，由此產生工作推諉和扯皮現象，給腐敗繁殖提供了“溫床”。

（三）風險評估方面

一直以來，我國高校的運行經費來源主要是財政撥款，各省、自治區、直轄市的教育廳按各高校的招生人數給予生均撥款。隨著高校的招生規模不斷擴大，資金資金來源多元化，這就帶來了更大的舞弊風險。不少高校為了提高本校的教育競爭力，大規模舉借外債，建設新校區以擴大招生規模，不斷地進行校園硬件和軟件設施建設。在“擴招”和“擴建”的發展指導思想影響下，部分領導對高校的發展過于急切，往往缺乏財務風險評估意識，忽視了風險管理，從而導致財務風險的產生。特別是對于內部管理流程方面，有關領導并沒有真正梳理各個部門及各個崗位的管理漏洞及風險點，忽視整體風險評估工作，造成某些崗位存在風險隱患。

（四）制度制訂層面

從2012年至2016年，財政部下發了三份重要的行政事業單位內部控制管理的文件，分別為《行政事業單位內部控制規范（試行）》《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》和《財政部關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》。高校基本參照這些文件進行內部控制工作的改革。但是，這些文件基本都是針對行政事業單位內部控制管理的，并未細化至高校的內部控制細節，高校只能根據這些文件作為參考制定本單位內部的內部控制文件，因為經驗及管理水平所限，其管理方式較為僵化，尚不能完全做到全方位的精細化管理，依然沿用歷史經驗的粗放式管理模式。

二、高校內部控制建設問題的成因

（一）內部控制制度不夠完善

由于大部分的高校沿用過去的管理制度，新制度更新程度較低，內部控制制度不夠完善，內部制衡制度相對缺失。近年來，從中央巡視組反饋給各高校的信息來看，高校在招生、基礎設施建設、物資采購、會計基礎規范化等方面大部分存在的違規操作的行為。這些問題的產生普遍與高校的內部控制制度不完善、監督管理流程不健全、各部門各崗位的責權劃分不清、沒有真正地做到“用制度管人”有關，“憑經驗管理”的現象依然很嚴重。

（二）內部審計、監督體系不夠完善

大部分的高校都設置了監察室、審計室，定期對各部門進行檢查監督。但是從現實來看，高校的監察部門和審計部門大多缺少審計經驗，其人員大多來自財會部門，他們是側重于經濟業務合法、合規的形式性、外在性檢查，很少涉及學校的內部控制管理的關鍵環節。不少高校甚至缺乏專業的審計人員，造成高校經濟業務的審計質量不高。例如，部分高校的審計部門人員是剛畢業的大學應屆畢業生，甚至是未從事過會計、審計工作的人員，沒有任何財務、審計工作經驗，無法真正落實單位內部監督體系工作，內部審計、監督工作水平相對較低。

（三）信息溝通渠道不夠順暢

大部分高校行政部門設置煩冗，內部控制體系不健全，對于潛在的風險無法識別，導致部門之間的信息溝通渠道不順暢。許多高校雖然設立了內部控制領導小組，但是其對單位內部跨部門的風險評估工作基本是空白，無法有針對性地提出內部控制缺陷，更談不上提交風險評估報告來測評單位內部跨部門的信息溝通工作。高校在從中職學校向高等院校的轉型過程中，管理層“憑經驗”“一手抓”的工作舊模式已經無法適應新時代的工作要求。特別是隨著辦學規模越來越大，管理的難度也隨之增加，高校必須設計新的制度和新的流程來促進部門之間的信息橫向和縱向溝通，消除信息溝通“真空地帶”。

（四）內部控制信息化建設工作相對滯后

大部分的高校在財務信息系統建設上比較滯后，特別是預算管理系統、財務核算系統、網絡報賬系統以及收支管理系統等四個模塊的建設上都存在較大的短板，科研項目管理信息化建設亟待完善。根據抽樣調查顯示，在選取的廣西13所高校信息化建設的樣本中，單獨采購過較為完善的預算管理系統、財務核算系統、網絡報賬系統和收支管理系統模塊的高校數量分別為5所、3所、2所和3所，所占比例分別為38.46%、23.08%、15.38%和23.08%，具體見圖1。可見，各高校在內部控制信息化軟件建設的投入太少，控制環境欠佳，不便于進行經濟業務的管控。而且，高校的科研項目管理未實現信息化管理，導致日常工作復雜效率低下，教務科研處無法實時掌握項目進度，各部門之間也無法實現信息互通和數據共享。

三、實施高校內部控制規范化建設的路徑

（一）建立和完善內部控制制度

為適應新形勢下內部控制體系建設要求，高校要加強組織領導，明確單位內部控制體系建設領導小組職責，明確各部門的工作職責，努力推進內部控制體系規范化建設。構建一整套以預算管理為核心、資金管控為關鍵點的內部控制監管體系。從整體規劃出發，遵循內控規范和外部監管規定，建章立制，梳理管控流程，搭建出分級管理的內控標準。積極按財政部內部控制文件的指導要求推進內部控制體系建設，把單位層面的內部控制體系和業務層面的內部控制體系完善起來，從內控建設的總體規劃、階段性工作、崗位流程及實施細則等方面著手，進一步完善內部控制體系管理制度，從制度上、從源頭上著手，把可能面臨的風險消滅在萌芽之中。

（二）提升內部審計在經濟活動中的評價和維護作用

內部審計作為一種內部控制有效性的保障機制，可以通過評價工作，對高校內部控制工作規范性方面進行日常維護，提升內部審計工作的有效性。作為一種機制建設，內部審計在及時發現內部控制缺陷問題方面有著重要的評價、維護作用，如果單位內部重視內部審計工作，就可以有效發揮日常監督的功能。同時，把內部審計和外部審計結合在一起，使其互相配合，更有利于發揮內外聯動，發揮內部控制的有效性，實現財務、審計和紀檢三者獨立職責，同時定期加強黨風廉政巡查，采取多種措施才能真正地推動內部控制工作的有效監督。

（三）科學化設計內部控制體系

1.分析各部門經濟活動存在的潛在風險點，通過控制性測試測評單位內部控制體系已經存在的風險和潛在的風險，通過內部控制領導小組審議提交風險評估報告，積極組織協調單位內部跨部門的風險評估工作，有針對性地提出內部控制缺陷并進行匯總分析，研究提出單位內部控制體系建設方案或規劃，搭建內部控制溝通渠道。

2.理清部門邊界，明確關鍵崗位職責，將管理從“憑經驗”向“靠規范”轉變。高校內部控制規范化建設堅持做到要用制度去管人，清除管理冗余，覆蓋管理盲點。要嚴格落實相關部門和相關崗位的工作職能，做到按制度按流程做事，每一項經濟業務都需要做到有來自彼此獨立的兩個部門或人員相互監督、相互制約，杜絕“一手包辦”的經濟業務，促進各部門的縱向溝通。

3.梳理制度、流程，確認流程環節點，進行風險分析。要從經濟活動管控入手，建立高校經濟活動風險數據庫，通過采用風險控制矩陣的方法，對所有的風險點逐一排查。對于大額經濟業務要提前研究風險管理規避策略，并通過跨部門的溝通和協調，排查是否存在重大責任風險，確認各個流程環節點存在的缺陷，從而主動提出應對風險的解決方案，促進各部門之間的橫線溝通。

4.完善監督檢查機制，提升人員工作效率，降低人為干擾因素。高校對支出項目的控制監督，需要在全面內部控制管理理念下建立起高校全面監管體制，特別是建立支出控制授權體制，扎實推行經濟工作的全面透明化、清晰化。做到經濟信息能及時推送、及時歸集，充分挖掘風險數據庫的信息，為管理決策提供多角度、多維度的風險預警功能，為領導干部做出正確的管理決策提供參考，為實現業務、財務、審計、紀檢監察等多視角監督提供有效工具的訴求。實現財務管控“關口前移”，實現經濟活動管理的“規劃事前、控制現在和籌劃未來”，搭建工作溝通網。

（四）積極推進信息化建設

1.設立預算評審委員會，搭建網絡化的預算管理綜合辦公平臺。高校財務管理的完善離不開院系實行科學的預算制度，需要構建分層、分部門、分權限、分崗位的預算評審委員會管理體系。高校在進行辦學資金的融資、投資、項目建設等方面的建設中，必須加強科學的預算管理，搭建網絡化的預算管理綜合辦公平臺，特別是大額支出必須由預算審核委員會審核。在總預算基礎上針對特定時間段內的大宗開支進行預算計劃的編制、審核工作，才能為資金開支工作提供預算保障作用。

2.通過完善財務和資產管理信息系統建設，在預算和收支管理系統基礎上，完善收入、資產、合同、采購、建設項目等經濟活動，綜合運用預算、流程、審批、歸口、標準、表單控制方法的信息化管理機制，使得單位各項經濟活動能夠按時、有序、合規、高效地執行，信息能夠實時、準確地進入到統一的數據庫中，做到預算使用和收支情況透明化、清晰化和合法化。實現財務與業務的融合，改變經濟活動分塊管理、信息“碎片化管理”的局面。

3.推動科研項目管理信息化建設，加強對科研資金的管理。學校教務科研處應在根據學校整體規劃部署的前提下組織成立科研信息系統建設小組，該小組負責科研信息系統的需求收集、立項論證，并充分利用現代技術手段加強內部控制，將經濟活動及其內部控制流程嵌入信息系統中，借助于系統自動控制經濟活動存在的人為操縱風險，達到實施要求后提交學院信息化建設辦公室，由信息化建設辦公室根據學院實際情況，按照重要性、緊迫性原則可分階段逐步實現科研項目管理業務的信息化落地。

（五）引入“第三方”內部控制咨詢公司

內部控制體系按照“現狀梳理—風險評估—管控優化設計—培訓和驗收”的步驟實施，通過招標采購方式引入“第三方”內部控制咨詢公司，收集單位經濟活動相關資料，梳理單位組織、崗位、制度、業務流程、表單等信息。通過識別風險控制點，分析管控現狀，構建單位管理模型。評估控制措施設計合理性和執行有效性，找出管理薄弱環節。針對管理現狀進行調研與評估，建立經濟活動決策審批的權限指引表和關鍵職責能力表，識別經濟活動中的主要風險點并匹配相應控制措施，建立經濟活動風險控制矩陣，完善經濟活動管理制度、流程圖和流程說明等，匯編形成單位《內部控制規范手冊》并最終落地實施。

【參考文獻】

[1]王榮琦.高校內部控制制度問題分析[J].財會通訊，2013（14）

[2]劉煥蕊.高校轉型發展下內部控制框架設計研究[J].財會月刊，2017（7）

[3]魏建芳.高校內部控制體系研究[J].財會研究，2017（11）

（責編 黎 原）