數字政府演化進路及其驅動模式分析

劉密霞 朱銳勛

摘 ? ? ?要：當前，全球范圍內政府數字化轉型的步伐正在加快，各類新興技術不斷刷新著政府與用戶之間的互動方式，數字政府已成為一種遵循“業務數據化，數據業務化”的新型政府運行模式。本文分析了數字政府的理論與實踐基礎以及數字政府評價模型的演進過程，并在討論Gartner、Accenture和早稻田大學等數字政府成熟度模型的基礎上構建了一個基于數據驅動的數字政府架構體系，以期對加快推進政府數字化轉型發展有所裨益。

關 ?鍵 ?詞：數字政府;評價演化;數字化轉型

中圖分類號：D63 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2019）10-0022-07

收稿日期：2019-06-22

作者簡介：劉密霞（1976—），女，中共中央黨校（國家行政學院）電子政務研究中心副教授，博士，研究方向為電子政務、政府信息共享;朱銳勛（1976—），男，中共云南省委黨校（云南行政學院）信息中心主任，正高級工程師，博士，研究方向為互聯網治理、信息化戰略。

基金項目：本文系全國黨校（行政學院）系統2018年重點調研課題“同步推進網絡空間治理體系和治理能力現代化研究”的階段性成果。

物聯網、云計算、大數據、移動互聯網以及人工智能的出現給智能信息技術提供了無限的可能性。這些技術創新從根本上改變了人們目前的工作和生活模式，將使經濟和社會的基礎處于前所未有的規模、范圍和復雜性水平上，[1]有望引領第四次工業革命。同時，用戶對于技術的融合與采納也使其對政府提供公共服務能力的期望值上升，這就需要政府重新審視治理方法與模式，將數字政府戰略緊緊嵌入到現代公共政策與公共服務設計中，不斷提升公共部門服務能力，在工作流程，業務過程，操作方法和服務框架等方面與用戶達成緊密的協作。

一、國內外關于政府數字化轉型的研究綜述

最初，數字政府與電子政府具有一定的通用性，尤其在國外的文獻中，數字政府往往被作為電子政府的同義詞而交互使用。[2][3]Deloitte認為，一個機構的數字成熟度在于數字技術在多大程度上改變了組織的流程、公眾參與和公民服務模式。[4]Accenture認為，數字政府是對電子溝通和參與渠道的最佳利用，其范圍涵蓋了從公共服務的核心數字化到數字基礎設施、治理和流程的全部數字化以及新服務模式的交付所需的政府前臺和后臺的轉變與改造，能夠提高公眾對提供服務的滿意度，增強經濟競爭力，打造新的參與和信任水平并提高公共服務的效率。[5]經濟合作與發展組織（以下簡稱OECD）認為，數字政府作為政府現代化戰略的一部分依賴于由政府、非政府組織、企業、協會、個人等不同角色組成的數字政府生態系統應用數字技術來創建公共價值。所謂公共價值，指的是不同的愿景及角色對社會產生的各種益處，如滿足用客戶需求的技術與服務，滿足用戶對公平、公正、效率和效能期望的產品選擇，分配的公平與有效，為完成公共目的對資源的合法使用，改變優先權和需求的創新與適應性，等等。[6]

在我國，隨著大數據、人工智能等應用的不斷深入，數字化環境中的政府運行成為數字政府關注的重點，政府的治理方式也隨著政府數據的開放與智能化應用不斷發生改變。[7][8]王嘯宇和王宏禹詮釋了數字政府的內涵是借助大數據、云計算、移動物聯網等新技術應用，通過對數據資產的精準計算和高效配置構建新的政府形態，并提出數字政府的實踐演繹和應用場景是數據政務。[9]劉淑春對浙江省的實踐進行調研后認為，數字政府是系統性的協同式變革，其包含治理理念創新、數字技術創新、政務流程創新、體制機制創新，并涉及戰略制定、治理模式、組織架構等方面的內容。[10]黃璜根據“IDK 三原則”①將數字政府的概念結構劃分為目標系統、資源系統與動力系統，目標系統建立在信息層面，資源系統建立在數據層面，動力系統建立在知識層面。[11]戴長征提出我國應以“系統性、整體性、協同性”為理念，以信息化驅動現代化為主線，打造數字政府并完善數字政府治理體系。[12]孫志建通過“理論預判”和“評估引領”總結了國際數字政府的新趨勢，提出數字政府應是技術邏輯、管理邏輯和政策邏輯的有機統一。[13]黃建偉和陳玲玲在分析了我國數字治理的實踐后認為，當前的發展仍停留在數字化的技術層面，對于治理的核心層面（如在服務設計、政策制定、滿意度判定等方面的公眾互動參與）重視程度不夠。[14]

綜觀國內外的研究可以發現，與電子政務的發展模式不同，數字政府主要體現了新技術應用環境下政府通過完全數字化轉型來實現治理的變革，以滿足公眾對公共服務和公共價值的需求。

二、數字政府的理論淵源與評價模型演化

⒈理論淵源。針對新公共管理強調分化、競爭和激勵帶來的不利影響，Dunleavy等提出“數字時代治理”的改革思維，即驅動數字政府治理按照重新整合反對碎片化的獨立效能、整體視角和全數字化的政策流程回應公眾需求。要實現組織變革，提高效率，就要抓住機遇，從根本上向完全數字化運營過渡。數字化渠道不是對傳統行政和業務流程的補充，而是真正具有變革性。[15]Kosorukov設計了數字政府模型，為在日益龐大和復雜的數字世界中制定切實可行的公共行政和政府決策提供了參考。[16]OECD對數字時代的治理實踐進行分析后認為，由于許多政府仍舊遵從把現有的過程和產品在線化處理的邏輯，缺少適應隨著數字內容快速改變的能力，導致其在早期公共服務和系統數字化浪潮中面臨如何維護已經建立的技術系統的挑戰。對此，OECD提出了數字政府開發和實現數字政府戰略的建議。如在對瑞典的數字政府評價中，OECD提出政府數字化轉型的6個特點：用戶驅動、積極主動、數據驅動、設計數字化、政府作為平臺、默認開放。[17]數字政府常常被看作是公共行政變革的推動者，其目標是創造公共價值，公共服務的數字化往往被視為實現這一目標的主要手段，Lindgren等通過一個瑞典公共電子服務發展的實證例子說明了電子服務的發展能夠突出社會價值的轉變，同時提出為了維持變革和不斷變化的公共價值，應建立多種變革和重新設計過程，其不僅涉及到組織程序，而且涉及到監管和體制方面。[18]

⒉數字政府評價模型演化。對于數字政府的評價必須考慮到概念的演變性質。Batlle等在對電子政府評價工具進行審視后認為，這些評價工具使用的電子政府演變模式并不能反映提供公共服務的新趨勢，特別是在地方一級。[19]根據Park等的研究，在評估電子政府網站的使用情況時，傳統的供應側評估可能會提供關于電子政府演變的誤導性信息。[20]Tomasz Janowski建構了一個由數字化（政府技術）、轉型（電子政府）、參與（電子治理）和語境化（政策驅動的電子治理）四個階段組成的數字政府演化模型，并在詳細的分析和驗證后按照起源、機制和后果分析框架來解釋四個階段的演進，[21]但這只是對過去政府數字化演進的總結，對當前的數字時代背景下數字政府的發展還缺少考慮。Jungwoo Lee等認為現有電子政務有限狀態模型的局限性使得技術進步并沒有很好地解決不斷升級的社會問題（如教育、貧困、住房和失業等），故此開發了基于價值的數字政府模式，試圖通過分析數字政府新價值的驅動因素為數字政府未來的發展提供一個新方向。[22]當下，被廣泛使用的“聯合國電子政務調查報告”已將成員國政府由信息控制者轉變為信息促進者，突出了調查的演進性質。

⒊現有的數字政府評價模型。

⑴Gartner 五級數字政府成熟度模型。主要從價值焦點、渠道戰略、領導者、技術焦點、采購戰略、關鍵指標等六個層面進行考察，把數字政府成熟度分為電子政務（初始階段）、開放（發展階段）、以數據為中心（明確階段）、完全數字化（應用階段）、智能化（優化階段）五個級別（如圖1）。初始階段的重點是將服務轉移到網上，以方便用戶和節省成本，但數據及其用途是孤立的，而且極為有限。關鍵指標是在線服務率，核心技術是面向服務的架構，主要價值體現在服務承諾以及效率提升;發展階段以開放為主題，但不一定在初始階段之后，電子政務和開放的政府項目經常共存，具有不同的領導和優先次序，開放政府通常采取面向用戶的方式，旨在促進透明、用戶參與和數據經濟的形態。關鍵指標是政府數據開放率，開放數據和開放服務成為技術的側重點，政府作為平臺向用戶提供服務，核心價值是透明與開放;明確階段強調以數據為中心，關注的焦點從簡單地聽取用戶的需求轉移到主動探索戰略上收集和利用數據的內在和新的可能性上。關鍵指標是應用程序中有多少是建立在開放數據之上以及數據驅動服務的數量，專注于設計和實現以數據為中心的策略和流程;應用階段是完全數字化階段，數據有規律的跨組織邊界流動，從而使政府部門之間更容易進行交互和提供更好的服務。關鍵指標是應用的各種數據的比例，必須確保在現有規范和條例范圍內使用數據，并且這一點要得到明確傳達;優化階段之所以被稱為智慧化階段，在于不斷增長的數據驅動創新和可預測的持續改變是其顯著特征。使用開放數據的數字創新過程深深扎根于整個政府并得到高層決策者的支持，自動化將代替原來的服務入口，CIO將會有新的角色和任務，信息、集成與創新、智能機器成為備受關注的核心技術。

⑵Accenture數字政府評價。Accenture在2014年對巴西、德國、印度、挪威、新加坡、韓國、沙特、阿聯酋、英國和美國等10個國家進行了以50%公共服務交付經驗+10%在線服務成熟度+40%公眾滿意度為內容的數字政府評價。其中，公共服務交付經驗主要考察政府部門以公眾為中心的程度，包括應用多渠道和跨部門公共服務交付中的主動交流、社交媒體的使用與參與等;在線服務成熟度側重于政府發布信息、在線交互及交易的服務水平;公眾滿意度關注的是公眾認為政府滿足其需求并提供有質量服務的程度。Accenture在對政府IT機構進行分析后認為，信息技術不再僅僅是一個促進因素，技術對于政府的運作和創新能力至關重要。隨著技術變革的步伐不斷升級，IT的角色正在迅速轉變。在最成功的機構中，IT正在引領新的業務模式和新的工作方式。不斷的革新是數字時代的一個標志，要想成功，首席信息官、首席技術官等IT領導者應通過對流動的環境、流動的勞動力、流動的數據、流動的應用加以協調，以滿足新的和正在出現的需求。政府作為平臺是數字政府的主要特征之一，Accenture提出了政府作為平臺的準備度指標——培養變革創新思維、公共服務交付創新、促進經濟增長、構建基礎設施。這四項指標體系的構建旨在為社會、企業和公共服務機構樹立創新開放的心態，共同參與數字政府轉型建設。

⒋由電子政務評價演化的數字政府評估。由日本早稻田大學推出的電子政務調查報告主要從基礎設施、管理優化、在線服務、國家門戶、政府首席信息官、數字政府推廣支撐機制、電子參與、開放政府、網絡安全、新技術使用等10個方面對被調查的國家電子政務情況進行全面分析。其指標體系不斷變化，2010年增加了電子參與，2014年增加了開放政府數據，2016年增加了新興ICT技術的應用指標，2017年改名為國際數字政府報告。[23]早稻田大學的數字政府評價指標并沒有完全反映出數字時代的特征，對于用戶如何參與服務設計未作考察，缺乏公眾對服務滿意度的評價。

三、政府數字化轉型面臨的挑戰

為積極應對數字時代的變革，世界各國紛紛發布了數字政府戰略，如歐盟制定了《2016-2020年電子政務行動計劃》，英國于2012年11月推出了“政府數字戰略”和“政府轉型戰略（2017-2020）”，美國于2013年發布了“數字政府戰略”，韓國于2012年發布了“智慧政府實施計劃”，澳大利亞于2018年發布了“2025政府數字轉型戰略”，我國先后提出了數字中國、網絡強國、智慧社會等戰略。但應看到，在推進政府數字化轉型過程中，世界各國也面臨著各種挑戰。

⒈缺乏數字化轉型的戰略與思維。Deloitte的研究表明，具有明確和一致戰略的機構在數字化發展上更加成熟，更有能力應對機會和威脅，并能促成一種促進創新和協作的文化。然而，大多數政府機構卻缺乏數字化轉型的戰略與思維。數字化轉型不僅僅是技術的實現，它更需要用新的眼光去看待舊的問題和舊的過程。與大多數組織特別是公共部門組織對待外界的思維方式不同，數字思維是一種對利益相關者的不同思考方式、一種不同的產品和服務的發布方式以及一種不同的工作方式。盡管對于“數字思維”學界還沒有達成一致的定義，但對于“獲得”數字思維的組織來說，有幾個特點是共同的——開放功能、協同創建、對用戶關注以及靈活的處理方式，而這些特征尚未深植于大多數政府機構中。

⒉數字服務創新不足。政府內部系統并不總是與私營部門系統的易用性和效率相匹配，盡管創新有所增加，但政府機構往往很難跟上技術趨勢，因而在數字服務的設計過程中面臨不同的數據源、不集成的工具集、零散的工作流、不相交的技能集等障礙。通過使用數據，理論上，政府可以從用戶的資源探索、服務需求開始，構建個性化的用戶之旅。如果一個用戶發現數字體驗是積極的，其就會連續使用并成為服務的倡導者，從而吸引新的用戶。如何通過在線服務讓用戶參與進來并掌握他們的興趣和業務以便跟蹤服務，是政府亟待考慮的問題。

⒊在擴大數字業務方面缺乏有效性。Gartner通過調查發現，政府的數字舉措仍落后于其他行業。盡管接受調查的美國、加拿大、英國、澳大利亞、印度和新加坡等國政府表示，數字技術在其議事日程中占據重要地位，但數字化轉型卻進展緩慢。原因在于：一是數字戰略與業務重點之間的不一致，如果沒有更廣泛業務的支持，戰略規劃就不可能存在;二是沒有做好應對變革的準備，既沒有采取行動的緊迫性，也沒有準備好接受變革的文化;三是很多政府沒有正式的培訓方案來提高工作人員的數字技能。

⒋數據管理的政策與技術尚未達成有效融合。政策決定了政府能否以及如何收集用戶信息，如何制定策略指導收集、分析和發布數據的頻率和情況，確定數據可否供用戶使用，等等。而技術在數據收集、存儲、訪問、查詢和顯示方面也發揮著重要作用，數據收集、管理和使用制度會影響到政府數據資源的政策分析價值。但如何將政策和技術交織在一起并嵌入到影響數據質量的環境中，目前還未明晰。實踐中，政策、治理機制、數據管理協議、數據標準和技術還未形成有效融合。

四、基于數據驅動的數字政府架構

當下，數字政府的格局在不斷變化之中，各國政府正努力尋找新的數字解決方法以應對來自社會、經濟、政治等方面的壓力。然而，不論是聯合國電子政務調查報告中提出的電子政務成熟度模型還是歐盟對成員國電子政務發展水平考察的在線服務成熟度框架都已不能適應政府數字化轉型的需求。因此，本文在電子政務成熟度模型以及Jungwoo Lee等基于價值的數字政府模型的基礎上構建了一個基于數據驅動的數字政府架構體系，主要包括數字政府的基礎、數字政府的價值、數字政府的核心、數字政府的關鍵和數字政府的實現5個模塊（如圖2），以期為政府數字化轉型提供參考。

基于數據驅動的數字政府模型，本文對政府數據化轉型提出如下建議：一是設計清晰的數字政府戰略。政府數字化轉型的關鍵要素包括文化、領導力、員工隊伍和采購。制定明確和連貫的數字戰略是政府數字化轉型邁向成功的重要一步，可以為政府數字化轉型的關鍵要素提供一個詳細的計劃，構建一個數字轉換路線圖。例如：詳細說明如何爭取用戶參與和支持，或說明如何改革采購流程以實現服務的數字化交付;構建組織能力，為數字轉型做好準備;解決數字技能、投資資源和技術存在的差距，幫助建立支持數字過渡的文化和能力，等等。二是服務設計與交付以用戶為中心。數字政府的服務設計和交付流程應為以用戶需求為起點，這里的用戶包括所有參與服務交付的用戶，如終端用戶、提供服務的公務員以及其他支持最終用戶訪問服務的中介等。三以IT治理為基礎。應通過先進的數據分析技術為服務設計和交付（包括終端用戶支持）提供一個包括公共云、私有云和專用IT基礎設施資產在內的混合IT環境，利用不斷增長的數據存儲來改善公共服務、業務效率和任務績效。同時，利用公共IT服務和模塊化不斷開發應用服務，使用戶能夠在任何時間、任何地點和多個設備上無縫訪問。四是協同創新數字文化。鑒于組織機構數字化已日趨成熟，政府應與時俱進，利用數字技術來創新數字文化，從而讓政府工作人員具備新的意識和新技能，包括用戶研究和分析能力、數字業務模型構建能力、數字供應鏈經營能力等。

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（責任編輯：劉亞峰）

Abstract：At present，the pace of government digital transformation is accelerating worldwide，and various emerging technologies are constantly refreshing the way of interaction between government，enterprises and the public.Digital government has become a new mode of government operation that follows the principle of “business data，data business”.This paper analyzes the connotation，theoretical and practical basis of digital government，and the evolution process of digital government evaluation model.On the basis of discussing the digital government maturity model of Gartener，Accenture and government，we build a data driven digital government structure system，with a view to accelerate the development of digital transformation of government.

Key words：digital government;evaluation evolution;digital transformationon