探究PPP項目模式對城市化進程的影響

趙東

【摘要】隨著中國進入工業(yè)化、城市化的中后期，經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，過去單方面以政府投資拉動經(jīng)濟增長的模式將漸漸轉(zhuǎn)變，在市場和政府的關(guān)系上，不僅要讓市場在資源的配置中起到?jīng)Q定性作用，更要讓政府發(fā)揮好職能作用，由建設(shè)型政府向公共服務型政府轉(zhuǎn)變，為市場主體提供公平競爭環(huán)境并加以監(jiān)管執(zhí)法。反應在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，基于市場準入、公平競爭、價格形成、監(jiān)督管理、提供服務等體系的建設(shè)和完善，“政府和社會資本合作模式（PPP）”的理論研究和方案設(shè)計成為未來推動城市化進程的重要引擎。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟發(fā)展?轉(zhuǎn)型升級?城市化?PPP項目模式?影響

0引言

隨著中國經(jīng)濟社會的發(fā)展，長期以來依靠行政壟斷建設(shè)的公共事業(yè)，其治理結(jié)構(gòu)和機制與私人部門以利潤最大化為目標的市場行為有著天壤之別。與此同時，地方政府在推動城市化建設(shè)中面臨著三座大山，即“融資難、投資難、化債難”，長期的債務疊加給地方經(jīng)濟的可持續(xù)健康發(fā)展帶來了巨大風險，且呈現(xiàn)出種類多、隱性強、負擔重等特點。地方政府不得不通過“平賬方式”解決債務負擔，形成了中國現(xiàn)在的負債資產(chǎn)三角結(jié)構(gòu)，即“地方債務增加—銀行占壓調(diào)賬—土地征占付息”，在不斷地債務累計下，使得地方融資平臺遭遇瓶頸、預算限制日益緊張、土地財政難以為繼、銀行削減項目貸款等重重問題。為了擺脫這些發(fā)展中的困境，2014年財政部在中央和地方財政預算中提出：大力倡導推廣運用政府與社會資本合作模式（PPP）參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運營，近年來又相繼出臺了一系列配套政策措施。一方面，適當緩解了我國在城市化進程中政府過度依賴投資拉動經(jīng)濟所產(chǎn)生的資金債務壓力;另一方面，也為引導社會資本回歸到實體經(jīng)濟領(lǐng)域投資提供了新的途徑，讓政府和社會資本形成了直接的紐帶和橋梁，將大大有助于宏觀調(diào)控在補短板、惠民生的公共服務和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮巨大作用。

1推行PPP項目模式在實際應用中的意義

1.1有助于制度創(chuàng)新和管理提升

我國傳統(tǒng)公開招標的基礎(chǔ)設(shè)施項目參與者大部分為國有大型企業(yè)，在長期穩(wěn)態(tài)的市場競爭環(huán)境中，其管理方式和體制機制建設(shè)雖然規(guī)范嚴謹，但相對缺乏市場活力和靈活性，且由于壟斷帶來的超額收益產(chǎn)生企業(yè)效率低下、服務質(zhì)量差等問題。適當引入社會資本將有利于市場主體在公平、公正、公開的市場環(huán)境下參與競爭，充分發(fā)揮各自的稟賦優(yōu)勢，避免暗箱操作，滋生腐敗，促進整個行業(yè)和市場規(guī)范發(fā)展。同時，能夠促使國有企業(yè)在發(fā)展過程中不斷深化改革，加強體制機制建設(shè)，創(chuàng)新企業(yè)管理方式，提升科學技術(shù)能力，增強市場風險防控，以現(xiàn)代化公司治理結(jié)構(gòu)直面市場競爭。

1.2有助于拓展城市建設(shè)合作領(lǐng)域

經(jīng)過幾十年的發(fā)展和創(chuàng)新，公私部門伙伴關(guān)系發(fā)揮著各自資源稟賦優(yōu)勢，已成為一種被普遍采用的公共事業(yè)制度安排，從城市道路、橋梁、軌道交通、煤氣、水、電、通信、城市管網(wǎng)、垃圾處理等傳統(tǒng)公共事業(yè)領(lǐng)域，到學校、醫(yī)院、養(yǎng)老保育等社會事業(yè)公共領(lǐng)域，再到航天、國防、安保、監(jiān)獄等純公共產(chǎn)品領(lǐng)域，均出現(xiàn)公司合作制的嘗試。近年來，中國一批城市開始身體力行地進行探索，將PPP模式應用于公共事業(yè)的實踐。其中，由北京市與香港地鐵合資合營的北京地鐵4號線項目、京滬高鐵項目、北京五棵松籃球場館及奧運會國家體育館等重大項目陸續(xù)登上城市化進程的舞臺。作為世界第二大經(jīng)濟體的中國，公私伙伴合作項目在總體經(jīng)濟體量中比重仍然非常低，現(xiàn)階段還處在不斷地探索時期，未來仍有大量領(lǐng)域需要向民間資本開放，通過PPP項目模式對部分公共事業(yè)進行市場化改革，具有非常大的拓展空間。

1.3有助于提高政府提供公共服務水平

推廣運用PPP項目模式是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。政府可以借此契機加快職能轉(zhuǎn)變，回歸政府的公共服務職能和市場監(jiān)管職能，通過與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動力有機結(jié)合，減少政府對微觀事務的過度參與，提高公共服務的效率與質(zhì)量。同時，政府和社會資本合作模式客觀要求政府要公開透明、平等參與、依法執(zhí)行，這不僅有利于政府簡政放權(quán)，更利于提升政府在社會當中的公信力，體現(xiàn)出現(xiàn)代化國家治理理念。

2公共事業(yè)產(chǎn)品的特征

2.1公共產(chǎn)品的非競爭性

公共產(chǎn)品的使用具有明顯的外部性，其收益和成本需要由提供者和使用者共同承擔和分攤，這種溢出現(xiàn)象因規(guī)模巨大不僅造成核算的困難，更容易產(chǎn)生機會主義的“搭便車”行為，造成供給不足或者需求過度。

2.2公共產(chǎn)品的非排他性

公共產(chǎn)品具有普遍性，其服務對象是面向社會大眾，提供方很難區(qū)別對待，即使對于社會低收入階層也不應排除在外，因此公共產(chǎn)品的利益是全社會共享的。

2.3公共產(chǎn)品的壟斷性

在固定成本一定的情況下，隨著產(chǎn)出的擴大，平均成本降低，最終形成規(guī)模經(jīng)濟，帶來巨大的資本收益，使其形成自然壟斷，然而這種自然壟斷一旦向市場轉(zhuǎn)化，便極易演變?yōu)槭袌鰞r格壟斷。

2.4公共產(chǎn)品的專用性

社會基礎(chǔ)設(shè)施投資巨大，投入資本不能輕易被分散或者挪作他用，并且對于前期投入的資本，具有長時間的沉沒成本和資金成本，這意味著在公共產(chǎn)品正式投入使用之前資本收益可以忽略不計。

3如何有效推行PPP項目模式實施

3.1設(shè)置市場準入條件

對提供公共事業(yè)產(chǎn)品的企業(yè)，應該設(shè)置準入許可條件，并且隨著競爭程度逐漸減弱，準入的限制性逐漸增強。即如果產(chǎn)品為自然壟斷型（如能源、電力、通信），則因該選擇單一資格的特殊許可形式;如果產(chǎn)品具有一定的競爭性（如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)），但競爭性較弱，則應選擇少數(shù)資格的特殊許可形式;而如果產(chǎn)品的競爭程度相對較強（如公共服務、一般設(shè)備），則可選擇多數(shù)資格的許可形式。由于公共產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性特點，因此要充分遵循公平與效率均衡的目標，不能簡單以價格標準作為準入條件，要多標準綜合評價，確保公共產(chǎn)品公共產(chǎn)品的公共性和普遍性。

3.2設(shè)計項目投融資模式

PPP項目模式涉及到很多參與主體，有地方政府、項目公司、金融機構(gòu)、施工建設(shè)企業(yè)、供應商、實際投資人等，投資組合呈現(xiàn)出多樣性的特征，在可行性研究財務評價時應與傳統(tǒng)公招項目區(qū)分開來，充分考慮市場多主體合作下的各方經(jīng)濟利益，努力實現(xiàn)項目的合作共贏局面。同時，由于PPP項目的周期長、跨度大，回報慢，過程中可能受到外部市場的不確定性因素影響，容易給項目實施帶來市場風險和經(jīng)濟損失。如果地方政府沒能及時調(diào)整投融資政策和激勵約束機制以適應項目實施的需要，就不能吸引來社會資本參與項目投資，因此，地方政府不僅要調(diào)整自身體制機制管理模式，更要放寬投資限制，構(gòu)建主體層次多元、產(chǎn)權(quán)明晰、適度競爭的市場機制，不完善項目投融資咨詢服務體系，為項目持續(xù)推進落地奠定市場基礎(chǔ)。

3.3嚴格產(chǎn)品價格監(jiān)管

在競爭不充分的條件下，市場準入許可構(gòu)成價格監(jiān)管的充分條件，因為市場準入意味著人為設(shè)置了交易成本，且交易成本與準入限制的程度成正相關(guān)性，即準入限制寬松，交易成本減低;準入限制嚴格，交易成本加大，而價格監(jiān)管是控制交易成本向消費者攤銷的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，價格監(jiān)管機制主要包括成本加成定價機制和價格上限定價機制，前者是指在監(jiān)管主體核定的監(jiān)管對象運營成本之上增加一定的利潤比例作為產(chǎn)品的價格;而后者是指由監(jiān)管主體核定監(jiān)管對象的價格最高上限不允許突破。兩種機制各有優(yōu)劣，要充分結(jié)合當?shù)卣彩聵I(yè)的實際情況和監(jiān)管能力進行選擇，對未來公共產(chǎn)品的使用和收益形成確定性，從而促進監(jiān)管對象提升公共產(chǎn)品服務質(zhì)量，降低生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效率。

3.4建立服務評價體系

政府對提供市場化的公共事業(yè)選擇面臨著外部約束，主要包括市場主體（私人部門和消費者）的接受程度和制度性安排。隨著市場化的發(fā)展，已顯現(xiàn)出經(jīng)濟性監(jiān)管放松、社會性監(jiān)管增強的總體趨勢。由此，政府在進行公共產(chǎn)品選擇時，要充分考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平及居民對物質(zhì)生活和精神文明的需要，力爭為社會各階層提供滿意的公共產(chǎn)品，體現(xiàn)社會出服務的普遍性。同時，政府的監(jiān)管層要形成一整套嚴密的服務評價體系，包括制定一般性規(guī)則（產(chǎn)權(quán)、契約、財務會計、社會保障等）、管制與放松管制、退出監(jiān)管（到期/提前退出，及退出后安排）等，確保公共產(chǎn)品和服務合一定數(shù)量和質(zhì)量標準等。

4結(jié)束語

改革開放四十多年來，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已達到甚至超過發(fā)達國家水平，高質(zhì)量發(fā)展的國家戰(zhàn)略意味著政府在保持經(jīng)濟中高速發(fā)展的同時，將更加注重投資效率，未來地方政府的資金將更多投向能改善城市功能和品質(zhì)，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，提升城市土地價值等可為政府創(chuàng)造持續(xù)經(jīng)濟效益的重大項目，不僅包括硬件基礎(chǔ)設(shè)施，而且擴散到為數(shù)眾多的“軟”服務領(lǐng)域，這些領(lǐng)域具有投資門檻低，市場變化快，質(zhì)量要求高，個性化需求豐富等特點。在PPP項目模式的推廣過程中，應始終堅持以科學指導為前提，創(chuàng)新改革發(fā)展道路，秉持依法治理，為社會發(fā)展提供適應中國特色社會主義道路的解決方案。

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