央地收入再劃分：讓利地方

劉琳

央地收入劃分改革又向前推進了一步。近日，國務院印發《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》（下稱《方案》）的通知，提出要保持現有財力格局總體穩定，建立更加均衡合理的分擔機制，穩步推進健全地方稅體系改革，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央與地方財政關系，為減稅降費政策落實創造條件，確保讓企業和人民群眾有實實在在的獲得感。

今年我國實施規模超2萬億元的減稅降費，據相關專家測算分析，在這2萬億元中，中央財政大概承擔8000億元，地方財政承擔12000億元。因此地方政府對減稅降費的支持，是政策能否落地的關鍵。

減稅降費為企業、個人減負，卻不可避免地讓地方財政收入增長放緩，地方財政收支迎來了更大壓力，部分地區甚至出現了財政收入負增長。

在這種背景下，切實減輕地方財政壓力，增強地方財政“造血”功能，為減稅降費的可持續推進創造條件，成為重要的財政政策考量。

消費稅穩步下劃地方

調整央地收入劃分，稅收歸屬是焦點。本次改革涉及到兩個稅種的稅收收入劃分。

9.02% 2019年1至9月，消費稅占全國稅收收入的9.02%，收入規模僅次于增值稅、企業所得稅。

首先是增值稅。增值稅在我國是第一大稅種，從2016年5月1日起，我國在全國范圍內全面推開“營改增”，原屬地方主體稅種的營業稅走下歷史舞臺。根據2016年發布的《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，增值稅的央地劃分比例定為五五分成，并設置2至3年的過渡期。

中國社科院財經戰略研究院研究員張斌認為，繼續保持增值稅收入劃分五五分成比例不變，顯然將穩定地方政府的預期。減稅降費是為了激發企業活力，繼續保持五五分成，一方面是對地方政府收入給一個直接的可持續保障，另—方面也可以讓地方政府有更大的動力來為當地企業創造更好的營商環境，培育和拓展稅源。

根據《方案》，除了“保持”，還有更有利于地方政府改善收支平衡的政策變化。《方案》提出，后移消費稅征收環節并穩步下劃地方。財政部數據顯示，2019年1至9月，消費稅占全國稅收收入的9.02%，收入規模僅次于增值稅、企業所得稅。

“這里有兩個詞非常重要，一個是后移，一個是下劃。”中國財政科學研究院研究員白景明說。

據介紹，過去，我國消費稅的征收主要在出廠環節，這意味著一件商品在市場終端出售后，只有商品生產企業所在地的政府，才是這筆消費稅的受益者。這相當于是鼓勵地方政府爭取企業在本地開廠，體現了過去很長一段時間招商引資作為地方經濟發展主線條的時代特色。而把消費稅征收環節后移，從出廠環節移至零售環節，則意味著商品在哪里賣出去，哪里的地方政府將會獲得這筆消費稅。

新時代證券首席經濟學家潘向東表示，這一改變，是在鼓勵地方政府擴大消費稅稅基，也就是提高當地居民的生活水平，從而進一步提高消費稅總額，拓展地方收入來源。

“下劃”對于改善地方政府財政收入不足這一局面的作用則更為直接。《方案》提出，改革調整的存量部分核定基數，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩定。

“下劃之后，地方政府對消費稅的主觀能動性會更強，也會對提高當地居民生活水平、消費水平起到帶動作用，形成一個良性循環。”張斌說。

根據《方案》，消費稅將先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再結合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點。試點初期，對于地方征收能力也是一個挑戰。消費稅在生產端增收難度相對較低，而批發尤其是零售環節，征收主體廣泛而分散，征收難度明顯提高。

消費稅將先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再結合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點。

潘向東認為，消費稅的重頭行業煙草和石油石化行業，此次并未涉及，因此短期影響有限。不過，在經過—段時間的試點期政策磨合后，未來消費稅改革的大趨勢是向更為主流的行業拓展。“這為未來消費稅改革的進一步推進指明了方向，長期影響不可忽視。”潘向東說。

調整留抵退稅分擔機制

《方案》不僅為中央與地方收入劃分改革指出了方向，還凋節了地方與地方之間的稅收關系。

為緩解部分地區留抵退稅壓力，《方案》提出，增值稅留抵退稅地方分擔的部分（50%），由企業所在地全部負擔（50%）調整為先負擔15%，其余35%暫由企業所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔，墊付多于應分擔的部分由中央財政按月向企業所在地省級財政調庫。

所謂增值稅留抵稅額，就是一段時間內，企業的增值稅進項稅額大于銷項稅額。從理論上講，企業可以通過增值稅抵扣發票，將進項環節的稅負在銷項環節轉移出去，并不真正承擔增值稅稅負。但在現實中，企業由于集中投資等各種因素，所產生的進項稅額來不及通過銷項稅額轉移出去，這時就出現了所謂的留抵稅款。

在過去很長一段時間，我國地方政府的收入占全國財政收入的比重都相對較低。

2019年3月，財政部、稅務總局、海關總署發布《關于深化增值稅改革有關政策的公告》，規定自2019年4月1日起，我國試行增值稅期末留抵稅額退稅制度。

在過去幾個月的政策執行中，增值稅留抵退稅額的50%由企業所在地負擔。有很多企業所在地在一個城市，但其分支機構在其他城市，繳納增值稅時，分支機構的稅收上繳當地政府，而退稅則由企業所在地的地方財政來支付。

張斌認為，這項政策對于企業是一項重要的減負舉措，能明顯改善企業的現金流情況，不過對于留抵退稅較大的地區，其地方政府的財政壓力可想而知。尤其是部分經濟增長壓力大、財政收支緊張的地區，留抵退稅壓力更大。

而增值稅的“收”與“退”不匹配，也給地方政府之間帶來不平衡。比如有的地方或是因為資源、發展水平限制，或是因為自身產業結構定位，以發展總部經濟為主，企業的生產、營銷等鏈條大多設在其他城市，這些環節的增值稅在其他城市征繳，退稅卻由總部所在地承擔。此次改革在很大程度上解決了這一問題，合理調整優化地方間的分擔辦法，建立更加均衡的留抵退稅分擔機制，對于財政緊張地區可謂“送來及時雨”。

增強地方財政“造血”功能

多位接受記者采訪的專家表示，本次改革在央地收入劃分改革的征程中只是一個開始，在減稅降費和經濟下行壓力下，這一改革方向有著重要意義。

在過去很長一段時間，我國地方政府的收入占全國財政收入的比重都相對較低，也因此出現央地之間支出責任和事權不匹配的問題。過度依賴土地財政、地方政府債務累積等問題也相繼出現。隨著《方案》的落地實施，釋放出更明確的信號：增強地方財政“造血”功能，從而為減稅降費的可持續推進創造條件。

潘向東認為，《方案》提出“增強地方應對更大規模減稅降費的能力”，這可能將成為未來財稅改革重要方向。他表示，經濟下行壓力的來源有結構性和周期性兩方面因素，從解決結構性問題人手來穩增長，雖然起效慢，但卻是穩增長的根本方式，相反，從解決周期性問題人手來穩增長，雖然起效快，但是只能熨平經濟波動。而減稅則可以同時解決結構性問題和周期性問題。

在張斌看來，未來很長一段時間，減稅可能都將與擴大地方級收入比重配套而行，二者是一體兩面。“正如《方案》所提及，實施更大規模減稅降費是應對當前經濟下行壓力的關鍵之舉，而調整中央與地方收入劃分改革是落實減稅降費政策的重要保障。”

也有專家表示，擴大地方級收入比重，未來的主要改革方向是建立和完善地方稅種體系。適時調整完善地方稅稅制，培育壯大地方稅稅源，將部分條件成熟的中央稅種作為地方收入，都將成為地方提升更大規模減稅降費能力的政策選項。

“這也進一步彰顯了中央推進更大規模減稅降費的堅定決心，凝聚起市場信心和正向預期。”相關專家對此評論道。