生態文明戰略引導下的“多規合一”探索

摘? 要：采煤沉陷區涉及我國多個省市，長期以來一直是資源型地區的重要社會民生問題。該文中通過國內外采煤沉陷區治理模式總結，結合山西省產煤第一縣區平魯發展實際，探討了“多規合一”指導采煤沉陷區縣域綜合治理的工作思路。

關鍵詞：采煤沉陷區? 治理? 多規合一

中圖分類號：TU984 ? ?文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2019）07（b）-0073-02

采煤沉陷區作為我國煤礦開采活動伴生的特殊地理單元，長期承載著經濟建設、社會民生、生態治理、環境恢復等多重發展任務，累積矛盾問題突出，也一直是科研人員的重要研究課題。十八大以來，黨中央將生態文明建設作為新時期治國理政的重要戰略，著力推動“五個文明”協調發展。采煤沉陷區治理也進入了全新時期。該文通過剖析山西省采煤沉陷區治理試點案例，旨在探討“多規合一”指導下實現“五位一體”、以治理促發展的工作思路。

1? 生態文明戰略與趨勢

十九大報告中明確提出要樹立“綠水青山就是金山銀山”以及“山水林田湖（草）是一個生命共同體”等生態文明發展的理念和要求。隨著2018年自然資源部組建，“構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度”的生態文明戰略體制全面實施。

2? 我國采煤沉陷區嚴峻的現實

采煤沉陷區經常發生地表下陷、水土流失、房屋損壞、道路塌陷、生態惡化等巨大破壞，嚴重威脅到人民群眾的生存和生命財產安全。據研究[1]，2017年我國共有23個省（市區）151個縣（市區）分布有采煤沉陷區，形成采煤沉陷區面積約2萬km2，部分資源型城市塌陷面積超過了城市總面積的10%。目前，我國采煤沉陷區涉及城鄉建設用地約5000km2，涉及人口2千萬人左右，其中，山西省采煤沉陷區面積，2千多km2，沉陷區受災人口為230萬人。

3? 國內外采煤沉陷區治理模式總結

采煤沉陷區長期以工礦業為主線，經濟社會發展路徑通常較為單一，開采黃金期之后都不同程度地面臨地質災害、生態破壞、人居遷徙、就業困境以及發展危機等。按照國內外治理的產業轉型跨度和要素統籌層次，可分為以下幾種模式。

3.1 農林牧漁等一產恢復模式

河南永城、安徽鳳臺、山西平魯等地，分別通過耕地保護和恢復開展農業種植，利用大面積封閉水域發展養魚、養鴨、魚鴨混養或者水產加工等養殖業，結合沉陷區林、草地生態恢復開展畜牧業等，引導沉陷區鄉鎮地區以一產為特色實現生態恢復和鄉村協同發展。不同地區，因其自然條件、氣候水文的差異而在農業領域采取不同的治理措施。在大規模改善區域生態環境、直接消減和治理采煤地形沉陷、穩定煤炭產業工人為主的本地化就業等方面，一產恢復發展模式綜合效用顯著。中國第一個資源枯竭型城市遼寧阜新，也采取了發展農業園區作為“應急”、接續產業實現部分轉型替代。

3.2 新興產業二產替代模式

山東新泰、安徽淮南、山東棗莊等地，選擇不積水、風能和陽光充足地段發展風力（光伏）發電基地，目前發電規模均已達到百MW級規模。阜新市轉型進入了風電時代，2016年底，全市風電累計并網裝機容量已達189萬kW，占整個遼寧省的29.6%;全市風電累計發電量為38億kW·h，占整個遼寧省的33.9%。許多地區相繼推行新能源綜合產業替代模式，還包括培育現代煤化工等戰略新興產業。這些地區多數仍處于工業化加速發展階段，煤炭產業萎縮后工業化發展亟需新動能，經濟社會發展任務仍然艱巨。

3.3 生態休閑產業協同模式

江蘇徐州、河北唐山、安徽淮南等地開展生態綜合治理，依托工程科技和景觀生態再造，修復沉陷區林、田、湖、灘、苗、果、蔬、漁結合的立體生態系統，建設國家生態旅游示范區和城市濕地公園，形成了觀光農業、工業旅游和生態開發、休閑旅游相結合的治理路徑。阜新市海州露天礦國家礦山公園也試圖打造集旅游、考察、科普于一體的工業遺產旅游項目。隨著休閑旅游時代到來，該模式通過“變廢為寶”，極大改善了工礦和城市的生態環境，體現出“三生融合”和可持續發展的方向。

3.4 人居導向的“兩化聯動”模式

以山西省為代表的資源型地區，在前期重點對國有煤礦沉陷區集中治理的基礎上，近年開始推行覆礦村鎮人口集中搬遷安置和工礦區現代化、規模化的協同發展思路，著力破解工（礦）業經濟增長、新型城鎮化建設和采煤沉陷區治理三重發展難題。在2014年《國家新型城鎮化建設規劃》（2014—2020年）和《關于改善農村人居環境的指導意見》國辦發〔2014〕25號等一系列政策文件出臺后，以人居環境為導向的轉型綜改模式在山西逐漸形成，有力地推動了新型城鎮化和工業化“兩化聯動”，進而實現縣域協調發展和“四化同步”。

3.5 模式借鑒

實踐經驗表明，國內取得成效的沉陷區治理，都不同程度采用了一體化治理思路，體現出以人為本、因地制宜、產業帶動、生態修復、產城協同、綜合統籌的發展方針。而以德國魯爾工業區為代表的發達國家沉陷區，則以綜合協調的統籌治理、公共基礎設施的大幅改善、生態環境的全面修復、產業體系的轉型升級、中小企業的大力扶持和高素質勞動力的持續培養，實現了發展治理的轉型跨越，進入了一體化治理的高水平階段（見圖1）。

4? 山西省采煤沉陷區“多規合一”治理思路——以朔州市平魯區為例

4.1 平魯區采煤沉陷區概況

朔州市平魯區作為山西省最大煤礦所在地，至2014年，煤礦地下采空區坍塌引發地質災害共計374處，其中地面沉陷168處。全區因采煤沉陷需搬遷的村莊共47個，11580戶、33104人，涉及平魯區東南部約855.8km2的行政區劃范圍。2014年納入山西省采煤沉陷區治理試點。

4.2 新時期平魯區采煤沉陷區縣域治理思路

規劃思路：以村莊搬遷和新鎮建設為載體，以生態修復為導向，以民生服務為保障，以產業聯動為依托，以土地集約為要義，“多規合一”引導實施，以近期為啟動時限、遠期持續推進，統籌平魯區東南片區井、白、陶、向、榆、下東南六鄉鎮、北坪街道辦和北坪循環產業園區，參照各實施主體的發展水平，構建面向可持續發展的綜合性實施規劃。

規劃圍繞建設“晉北綠色轉型發展示范區”的總體定位，遵循“晉北人居示范區、循環經濟試驗區、城鄉統籌先行區”三大功能定位，縱深推進治理，努力實現四項發展任務。

一是人居環境得到根本性改善。

以建設美麗宜居鄉村為引領，打造產業發展與環境承載相適宜、生活改善與生態保護相統一、歷史文化傳承與現代文明相融合的新型小城鎮和農村新社區。

至2020年，完成平魯區東南應搬未搬的共47個自然村村莊搬遷工作，新建8個安置點，安置人口達3.3萬，總安置用地115.6萬m2。把采煤沉陷區治理成為具有生活美、生態美、家園美、田園美的宜居宜業的幸福新家園。

二是城鄉發展呈現一體化格局。

實現生活宜居空間、城鎮服務空間、產業特色空間、生態保育空間四維空間協同發展，基本形成礦區城鄉空間協同發展局面，引導“中心城區—副中心城鎮—新型社區”三級新型空間體系逐步成型。

按照“70%的農民享受城鎮化服務”的思路，至2020年，東南片區城、鎮兩級集聚人口在16萬人以上。

三是產業轉型取得實質性突破。

以轉型發展為主線，以治理為契機，積極推動產業結構調整，加快優化經濟結構。

至2020年，平魯區“以煤為基、多元循環、綠色發展”的新型工業化體系基本形成。新興產業占比率達到35%，第三產業占比達到20%以上，服務業就業比重達到35%。

四是生態治理工程取得顯著成效。

按照全區“70%土地實施生態化建設”的思路，以城市、村鎮為“點”，河流、道路為“線”，農田、山丘為“面”，構建點、線、面有機結合的生態安全網絡體系，大力推進采煤沉陷區生態環境恢復與治理。

至2020年，環境質量得到明顯改善，空氣質量平均值全部達到國家二級水平，地下飲用水水質100%達標;完成30座煤礦的綠化工程，實現礦山增綠27.77km2;以采空區為核心治理區，實現生態治理面積326.14km2，土地復墾率100%;以搬遷村為主戰場，實現林草地新增190.37km2。

5? 結語

平魯區采煤沉陷區治理試點規劃，經政府批復后已進入鄉鎮實施階段。堅持“五個統籌”“多規合一”治理思路，符合生態文明戰略導向，順應了國家空間規劃改革大方向，抓住了采煤沉陷區一體化治理的關鍵，為實現“消除災害、保障民生、改善環境、節約資源、村礦共贏”做出了有益探索。

參考文獻

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[2] 胡炳南，郭文硯.我國采煤沉陷區現狀、綜合治理模式及治理建議[J].煤礦開采，20l8，23（2）：1-4.

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[6] 山西省采煤沉陷區治理工作指導意見（晉農居發[2014]3號），山西省采煤沉陷區治理試點工作方案[Z].