精準扶貧視域下的農村危房改造研究

鄭澤萍 胡梓淳 陳榕澤

[摘 要]近年來，精準扶貧政策是國家和人民關注的熱點，而危房改造是其中的重要一環。調研小組在肇慶市高要區活道鎮開展實地走訪調查，從危房改造戶的貧困類型、家庭情況及危房改造后房屋面積、政府補助資金等方面進行研究，得出危房改造戶面臨資金籌集困難、土地資源利用不合理、無臨時居住點、危房改造效果不佳等問題。為此，調研小組提出了精準聚焦籌資困難問題、精準整合危房改造資源、精準獲取危房改造援助、精準制定專款監督制度等措施，為農村危房改造相關政策實施提供借鑒。

[關鍵詞]精準扶貧;農村;危房改造

[中圖分類號]F301.3 [文獻標識碼]A

2013年11月，習近平到湖南湘西考察時首次作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示。2015年6月，習近平在貴州考察期間明確提出了六個精準的要求，即“扶持對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”。精準扶貧，是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。四十年的改革開放，使數億中國人甩掉了貧困的帽子，但中國的扶貧任務仍然艱巨。在精準扶貧中，危房改造是實現“八有一超”脫貧標準中重要的一環，也是直接關乎農村百姓生活的重點問題。

1 精準扶貧視域下農村危房改造調研概述

農村危房改造是由農村困難家庭自愿向政府申請、政府予以補助、采用新建、改建、擴建、修繕、置換、租用等方式實行住房救助的一項公共政策，是改善民生、促進社會穩定、推進社會主義新農村建設的重要舉措。作為脫貧工作的一項指標，有房可住、住得安心是危房改造的初衷，在解決溫飽問題的基礎上，將危房改造放在衡量指標的第一位，更加凸顯“住”的重要性。因此，對危房改造的研究凸顯精準扶貧政策在脫貧工作的作用。

2018年7月，調研小組赴肇慶高要活道鎮參加社會實踐，并在部分村莊走訪調查，深入了解農村危房改造現狀。在各村村委會工作人員的協助下，調研小組對活道鎮農村危房改造戶主10余人進行調研，其中多數為家庭人數只有1人的無勞動力的經濟困難家庭，符合精準扶貧政策的對象標準。調研對象對房屋的改造基本表示滿意，危房改造不僅消除了他們的居住風險，也解決了他們常年面臨的風吹日曬問題，使其生活質量得到明顯改善。在危房改造過程中，改造戶也遇到了一些問題，如籌資困難、住宿不便以及工程時間長等。

隨后，在鎮政府和村委會的協助下，調研小組收集整理部分危房改造數據，進行數據統計并制作危房改造戶詳細信息表，采用文獻研究法、問卷調查法和訪談法等，對收集到的數據進行處理，綜合分析當地危房改造政策實施的狀況及存在問題，并提出相關對策建議。

2 精準扶貧視域下農村危房改造存在的問題

調研小組通過調查走訪，查閱政府提供的相關參考資料，對已有數據進行分析，總結出農村危房改造過程中存在的問題，主要分為改造資金問題、改造資源問題和改造效果問題。

2.1 精準扶貧視域下危房改造的資金問題

貧困戶在危房改造期間籌資困難。走訪危房改造的貧困戶時，調研小組問及“在危房改造過程中遇到什么困難”，得到的反饋基本是“籌集資金比較困難”。在現有的扶貧政策下，一部分貧困戶通過政府扶持、自我集資和社會援助等形式完成了危房改造，但仍有部分貧困戶在完成住房框架的建設后，因資金短缺無法裝修而導致入住的擱置。分析其中的原因，一是未完成改造的貧困戶在貧困類型上屬于分散供養五保戶，他們沒有收入，危房改造依靠個人籌資或與工程隊協商延后付款的方式才可能完成，而撥款往往需要在改造的房屋框架建成并經過相關部門驗收及審批等流程后才能獲得。二是房屋的結構設計加重籌資負擔，小組發現大部分貧困戶在新房設計建設上會選擇再建造半層，用來儲存物資或作其他用途，以改變當前的生活狀況，這在一定程度上增加了建造的費用。三是危房改造需要投入大量的資金，一般在25000元以上，這個數額對于貧困戶來說難以籌集，特別是對于沒有親戚的孤寡貧困戶，大多數村民有“有借無回”的顧忌，因此借錢給貧困戶進行危房改造的積極性普遍不高。

貧困戶危房改造名額有限。小組走訪了完成改造的貧困戶、未開始改造的貧困戶及危房改造過程中的貧困戶。在走訪尚未進行改造的貧困戶時，發現有些房屋已經出現了比較危險的情況，如房屋屋頂損壞造成雨天漏水、墻體裂痕導致房屋隨時會因受力不均而倒塌等。分析其中的原因，一是每年用于扶貧的下撥資金有限，精準扶貧八項指標的完成需要資金支持，在緊張的資金使用條件下，危房改造工作不得不指標式地開展。二是“救危救急”還是“救困救窮”，二者在幫扶層面上存在對立的關系，危急和窮困可以同時出現在一戶貧困戶中，但是有限的資金，以什么標準對貧困戶進行幫扶成為令人困擾的問題。三是一部分貧困戶經濟狀況有所好轉，按照現有標準進行評判，可能出現“年年排不上號”的情況。

2.2 精準扶貧視域下危房改造的資源問題

貧困戶在危房改造期間沒有固定的臨時居住點。小組在走訪中發現，危房改造的重心更多地被放在房屋安全等級評定和改造進程上，在貧困戶臨時住宿上花的精力較少。分析其中的原因，一是貧困戶沒有多余的房屋資源，在危房改造期間只能在原房屋中居住。二是部分貧困戶性格較孤僻或精神狀況較差，親戚不愿意和他們共同居住。

土地資源利用存在不合理的情況。小組發現有部分改造房在建成后貧困戶已經去世的情況，房屋所有權歸親戚所有，但親戚并不常住，出現空置房的現象，造成土地資源浪費。因此，危房改造的貧困戶在沒有臨時居住點的情況下，需要重新尋找空地或荒廢地進行房屋改造。

2.3 精準扶貧視域下危房改造的效果問題

危房改造的援助資金分配不均影響效果。通過分類對比相關數據，小組發現對貧困戶的援助可以分為3類，第一類4萬余元，第二類3萬余元，第三類2萬余元;自籌資金在千余元居多。各級政府對低保戶的援助力度大，分別為每戶4萬余元或2萬余元，其中兩類資金援助的區別在于起始建設時間，起始建設在2015年的為2萬余元的援助資金，而2016年的則為4萬余元的援助資金;各級政府對分散供養五保戶的援助分別為每戶3萬余元或2萬余元，起始建設在2015年的為2萬余元的資金援助，而2016年的則為3萬余元的援助資金;其他貧困戶則獲得了4萬余元或2萬余元的援助資金。分析其中的資金援助不均問題的原因：從貧困等級上看，低保戶的困難程度大于分散供養五保戶，因此在援助力度上低保戶會得到更多援助;部分貧困戶在新建住房上會建設得比其他貧困戶的住房面積大，而且這部分貧困戶的家庭人數比較多，因此在建設方面規格符合，得到的援助比較多但是本身成本較大，所以自籌資金也會更多。

危房改造的貧困戶家庭的人數與住房不匹配。小組觀察到部分貧困戶在危房改造后住房偏小，有些家庭人數4-5人，但卻只有20-30平方米的住房面積，存在不平衡、不匹配的現象。其中的原因主要是建房資金不足，貧困戶需在援助之外自籌資金完成改造，同樣在政府資助四萬元的情況下，建設55平方米的住房需額外籌資1萬余元，而建設30平方米只需再籌集3500元。

3 精準扶貧視域下農村危房改造的對策建議

調研小組全面了解精準扶貧視域下的危房改造政策，在走訪過程中將理論與實踐結合起來，總結并思考問題解決方向。通過精準掌握貧困戶的各項信息，努力做到對點幫扶、對癥下藥，合理規劃實現精準扶貧。

3.1 精準聚焦籌資困難問題

分期使用危房改造資金，降低資金籌集難度。通過分期使用危房改造資金，減少貧困戶在籌資時的心理負擔和借款額度。將危房改造分為多項流程，政府對每項流程進行監督，確保每完成一個階段進行一次驗收并支付一次改造資金，做到一戶一筆資金精準到位，緩解一次性資金支付造成的貧困戶未完全使用或未合理構建房屋的情況。

合理規劃房屋結構，降低資金籌集數額。政府精準掌握貧困戶在危房改造過程中房屋的構建規劃信息，通過與工程隊和貧困戶三方介入，合理設計住房架構，以滿足基本生活需要、生活質量為前提，進而拓展房屋舒適度及功能，從而使資金籌集集中在必要的房屋建設成本上，減少其他方面的投入。

注重村民的思想引導工作，提高資金籌集成功率。政府大力宣傳扶貧政策，做到政策入人心，糾正偏見，使村民不必因為“帳有借而無還”而不愿向貧困戶伸出援手，提高貧困戶資金籌集的成功率。

3.2 精準整合危房改造資源

建立精準信息檔案。政府應收集貧困戶的信息，建立精準的信息檔案，建立精準的評定機制。具體而言，指定專人對貧困戶定期走訪，建立精準的貧困信息檔案并實現每年甚至每月實時更新;在指標分配時考慮貧困戶個人意愿的同時，結合專人負責的檔案信息，通過個人申請、村小組評議、村民評議、鎮政府評議等各級評定，最終確立一套公平公正的改造指標分配方案。

合理處理空置資源。政府合理收購危房改造后的空置土地資源和空置改造房，提供給其他需要改造卻沒有資源的貧困戶。通過簽訂相關協議暫時入住，減少貧困戶的籌資難度與生活負擔，同時緩解土地使用緊張的問題。此外，改造過程中需要在原址中居住的貧困戶，也可簽訂相關協議暫時入住，待改造完成搬入新房即可，做到村中土地資源合理流轉。

建設臨時居住點。政府可在每塊區域內劃分一塊空地，購置集裝箱，為不愿改造或臨時入住其他房屋的貧困戶提供廉價的住所。但該項舉措必須征得貧困戶的同意并做好安全措施，在災害天氣情況下及時疏散貧困戶到安全地點。

3.3 精準獲取危房改造援助

公開招標。部分貧困戶因指標問題或資金問題沒能列入當年貧困戶指標中，其住房危險等級已經被評定為C或D級，可在征得本人的同意下，簽署相關文件，將貧困戶列入本年度社會救助對象，公開基本信息，包括本人姓名、家庭情況、收入情況、預計建房資金等信息。通過競價得出合理價格，如果仍然無法減輕貧困戶的負擔，可以選擇流標。在此基礎上，征得貧困戶及家屬的同意，文件中可添加在確認貧困戶不再居住的情況下，重建房可在一段有限時間內歸救助者所有，但在規定年限后政府收回。

成立專項基金會。政府牽頭并與已認證組織成立專項基金會，發動各界人士通過社會募捐等形式集資，在每年指標不足而且未能得到其他形式的社會救助時，可以在此基礎上分配一定的資金資助貧困戶。

3.4 精準制定?？畋O督制度

為確保?？顚Ｓ?，建立各級監督制度尤為必要，可分為群眾、村級干部、政府部門監督等。干部監督人員要確保各級無過度的利益關系。在實際監督過程中，如果群眾發現貧困戶在房屋建設中有大量使用籌資的情況，村監督部門需要派專人走訪考察，確認貧困戶是否按照計劃重建，是否挪用資金建造其他設施的情況。如果出現挪用情況，村級干部可以進行教育，要求在一段時間內整改并上報上級監督部門，定期走訪查看整改情況。政府監督可分為定期和不定期走訪的形式。在無任何情況上報時可選擇定期走訪的形式，進行定期上的監督;而不定期的形式，則是監督部門隨機走訪了解貧困戶的建造情況、村級干部及其他政府干部的工作進展，并做好相關記錄。

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