深入落實兩依責任 著力構建法治財政工作研究

毛曉麟 徐大勇 闞文華 鄧學榮

一、落實“兩依”工作的意義

財政根據(jù)《國務院關于加強法治政府建設的意見》和十九大依法冶國精神，加快推進財政部門依法行政依法理財和法治財政工作，強化兩依責任，對推進政府公共財政管理行為在法治的軌道上運行，按照法定的權限和程序行使財政權力、履行財政職責，建設法治財政有著十分重要的意義。

二、東坡區(qū)實踐和創(chuàng)新“兩依”工作模式

近年來，東坡區(qū)財政局在區(qū)委區(qū)政府的正確領導下，為推進政府公共財政管理行為在法治的軌道上運行，按照法定的權限和程序行使財政權力、履行財政職責，工作中，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實“依法治國”和建設“法治四川”的總體要求，結合法治與財政工作實際，大膽實踐和不斷創(chuàng)新，將“兩依”工作不斷強化，擲地有聲，接受社會和群眾的監(jiān)督，不斷修訂和完善各項監(jiān)督管理制度，使“兩依”工作真正落到實處。

（一）“兩依”工作以落實首問責任制為前提

東坡區(qū)財政加強組織領導，成立了以局長為組長的法治財政工作領導小組，實行首問責任制，按法律法規(guī)所涉及的工作將任務落實分解到各責任股室中心，由分管領導具體抓落實和協(xié)調配合，實行法治問責和責任追究，始終把依法行政依法理財?shù)睦砟钬灤┑截斦ぷ髦?，以財政工作實際為出發(fā)點，建立健全相關長效機制，完善依法理財運行體系，不斷深化法治財政實踐。

（二）工作中實行法治制度全覆蓋

按照《財政部關于加快推進財政部門依法行政依法理財?shù)囊庖姟罚瑓^(qū)財政根據(jù)《行政許可法》《行政復議法》《行政訴訟法》《行政處罰法》《財政違法行為處罰處分條例》《預算法》《會計法》《政府采購法》《行政許可法》《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國稅收征收管理法》“收支兩條線”等管理規(guī)定，東坡區(qū)財政規(guī)定先由各股室中心按國家的法律法規(guī)開展財政工作調研，廣泛爭求各相關單位意見，在結合財政工作實際的基礎上，加強法治財政治風險防范，建立了若干法治建設管理責任制度：

一是加強財政系統(tǒng)黨內外制度建設，健全法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定及實施效果評估制度，加強財政行政規(guī)范性文件制發(fā)管理，所有文件均按法律法規(guī)進行規(guī)范性審核后才能報領導審簽。

二是積極完善推進實施財政民主決策方式制度，堅持把公眾參與、人大監(jiān)督、合法性審查和部門紀檢審查、集體討論作為重大決策的必經程序，廣泛聽取各方面意見，凡有不同意見的項目或決策，須重新審核后提交，發(fā)揮民主決策集思廣益的作用，杜絕決策失誤，降低決策風險。

三是完善政府預算體系，依法強化預算收支、信息公開和預算監(jiān)督管理。積極推進預算公開，明確一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的收支范圍，建立定位清晰、分工明確的政府預算體系，政府的收入和支出全部納入預算管理。進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設，動態(tài)調整定額標準，充分發(fā)揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。嚴格機關運行經費管理，加快制定機關運行經費實物定額和服務標準。按照“公開是原則，不公開是例外”的要求，全面公開除涉密信息外的所有預決算信息。主動公開政府預決算；除涉密信息外，所有使用財政資金的部門均公開本部門預決算，所有財政資金安排的“三公”經費都要公開。同時改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制，實行中期財政規(guī)劃管理。財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，堅持政策導向，統(tǒng)籌當前長遠，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規(guī)劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法。改進年度預算控制方式，一般公共預算審核的重點由收入安排、平衡狀態(tài)向支出預算和政策拓展。強化支出預算約束，政府向本級人大報告支出預算的同時，重點報告支出政策內容。預算執(zhí)行中如需增加或減少預算總支出，必須報經本級人大常委會審查批準。收入預算從約束性轉向預期性，根據(jù)經濟形勢和政策調整等因素科學預測。經規(guī)定程序批準，一般公共預算可為沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借一般債務，一般債務規(guī)模納入限額管理。加強政府性基金預算編制管理。政府性基金預算按照以收定支的原則，根據(jù)政府性基金項目的收入情況和實際支出需要編制；經規(guī)定程序批準，政府性基金預算可為有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借專項債務，專項債務規(guī)模納入限額管理。政府債務必須在國務院批準的債務限額內舉借，由政府報人大或其常委會批準。國有資本經營預算按照收支平衡的原則編制，不列赤字。建立跨年度預算平衡機制，牢固樹立統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的預算管理理念。根據(jù)經濟形勢發(fā)展變化和財政政策逆周期調節(jié)的需要，設立預算穩(wěn)定調節(jié)基金，建立跨年度預算平衡機制。一般公共預算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，超收收入用于化解政府債務或補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金或其他預算資金、削減支出實現(xiàn)平衡。加強財政收入管理，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，優(yōu)化財政支出結構，加強結轉結余資金管理。加強預算執(zhí)行管理，提高財政支出績效，硬化預算約束，預算一經批準必須嚴格遵照執(zhí)行，年度預算執(zhí)行中除救災等應急支出通過動支預備費解決外，一般不出臺增加當年支出的政策，執(zhí)行中各部門(單位)原則上不得提出增支需求。對確需出臺的增支政策，通過以后年度預算安排資金等等。不斷完善財政信息公開機制制度，繼續(xù)細化財政預決算、部門預算、“三公”經費、專項資金等信息公開的內容，延伸事關人民群眾切身利益的民生政策和資金安排的財政信息公開，采取現(xiàn)場公開和網絡公開形式，接受社會監(jiān)督，讓每一分財政資金都要發(fā)揮最大的作用。

四是規(guī)范財政執(zhí)法行為制度，參與行政執(zhí)法的人員必須持證上崗制度，全局公務人員80%以上都持有財政行政執(zhí)法證，所有持證人員每年必須參加執(zhí)法人員法律法規(guī)培訓，與此同時，單位十分重視規(guī)范財政執(zhí)法行為，進一步明確執(zhí)法主體和執(zhí)法權限，細化執(zhí)法流程和環(huán)節(jié)，加強執(zhí)法監(jiān)督審查力度，對外執(zhí)法檢查實行歸口由財監(jiān)部門統(tǒng)一行文，統(tǒng)一組建工作組，統(tǒng)一實施檢查，統(tǒng)一結案的四統(tǒng)一制度，確保執(zhí)法主體合法。

五是確保財政權力規(guī)范運行制度，規(guī)范權力運行流程，繼續(xù)清理、歸并、優(yōu)化本級財政行政權力事項，財政行政權力從最初的256項，歸并優(yōu)化后現(xiàn)在僅余65項，各項行政權力進一步明晰職責分工，同時還建立健全覆蓋所有政府性資金和財政資金運行全過程的財政監(jiān)督機制，凡涉及財政資金的項目，必須嚴格財評制度、項目跟蹤制度、資金撥付審批制度，確保財政資金運行安全規(guī)范。

六是建立財政行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的有效運行，2017年實現(xiàn)了財政案件與刑事司法銜接，實現(xiàn)了案件信息共享。

七是實施法律顧問制度，聘請了常年法律顧問，開展法律知識培訓，努力防范、化解、處理財政管理行為中的法律風險，切實為財政重大決策、重要管理事項、重大行政處罰等提供法律服務和智力支持，充分保障財政管理行為的合法、有序、有效、持久地推進。

（三）強化“兩依”宣傳教育，營造東坡財政法治氛圍

要持續(xù)推進法治財政建設，必須先培育財政工作人員的法律意識。近年來，東坡區(qū)財政局在建章立制的基礎上廣泛開展財政法治宣傳教育活動，通過網絡宣傳、宣傳展示欄、召開宣傳會以及開展財政系統(tǒng)內部學法用法執(zhí)法等方式促進財政工作人員積極學法、精準用法和執(zhí)法。每年都要不定期地對所管轄范圍內的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道辦事處進行抽查，督促其開展法治財政學習活動。除每年的普法宣傳外，每年發(fā)放各類法律法規(guī)資料不少于五千份，內部宣傳培訓不少于四次。通過依法對各項制度的建立與宣傳培訓教育，增強全民法治意識，使財政真正做到法治工作全覆蓋。通過宣傳教育，財政工作人員依法行政依法理財?shù)挠^念明顯增強，業(yè)務綜合素質明顯提高，整個財政系統(tǒng)內法治氛圍越加濃厚。不僅如此，法治財政的宣傳教育還為推動深化財稅體制改革奠定夯實了基礎。

（四）建立東坡財政透明機制，政務公開常態(tài)化

讓政府政策公開透明，是依法治國執(zhí)政理念的內在要求；讓權力在陽光下運行，是建設現(xiàn)代法治政府的題中之意。財政信息的公開不僅有利于公眾積極主動地行使知情權，廣泛參與行政監(jiān)督，及時消除民眾對政府工作的誤解；還有利于約束財政工作人員的行政執(zhí)法行為，在一定程度上遏制貪污腐敗。2017年以來，東坡區(qū)財政局嚴格按照國務院和省、市政府相關工作要求，建立政務公開網絡平臺，緊緊圍繞群眾關心、社會關注的重點領域，在平臺上主動公開相關財政信息，保障社會群眾的知情權，積極接受群眾及社會媒體的監(jiān)督。同時督促區(qū)內相關單位按要求及時在平臺上細致、準確、嚴謹?shù)毓_預算決算信息、三公經費信息、重點項目實施信息等，確保交給群眾一本看得懂的明白賬。此外，設立群眾舉報專渠，推進科技反腐工作，及時審查群眾反映問題，以“零容忍”的態(tài)度嚴肅查處貪污腐敗案件，近三年來累計接到群眾投訴、舉報和行政復議的案件共12件，都一件一件地進行了核查落實處理，切實做到“老虎蒼蠅一起打”，打造公平公正、公開透明的法治財政信息系統(tǒng)。

（五）實現(xiàn)以監(jiān)督促管理，規(guī)范財政行為

建設法治財政必須以守法為基本前提。作為財政工作人員必須時刻秉持法有規(guī)定不可違的原則，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。近年來，東坡區(qū)財政局嚴格按照相關文件要求，積極主動采取多項措施推進建設法治財政。一是多次召開會議學習解讀新預算法、會計法等，按其規(guī)定指導區(qū)內相關單位規(guī)范編制預算決算。在經濟保持中低速增長的情況下，統(tǒng)籌財力優(yōu)先分配“保工資、保民生、保運轉”的“三保”工作所需資金，確保群眾切實利益。此外，結合各單位實際工作情況嚴格按照公用經費標準合理安排公用經費，做到財政的每一分錢都花在刀刃上，增強法律對財政的約束力。二是嚴格管理財政國庫，及時梳理非稅收入管理、政府采購管理、專項資金管理等，做到?？顚Ｓ茫⒓皶r對發(fā)現(xiàn)的問題進行糾正。同時全局上下始終貫徹實施“誰簽字誰負責”的政策制度，增強財政工作人員的責任感，提高財政監(jiān)管力，切實管好政府的“錢袋子”，堅持做到有預算不超支，無預算不開支的原則。三是加強對政府債務的監(jiān)管，提高政府管理能力。近年來，國家和省市出臺了一系列的政策文件加強政府債務管理，東坡區(qū)財政局嚴格按照文件要求，結合實際工作情況，積極主動建立債務管理臺帳，對債務實行動態(tài)管理，并建立債務化解機制，逐年化解歷史債務。此外，根據(jù)市財政局制訂的《關于進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的意見》，嚴格要求所管轄范圍內的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得以任何方式舉借債務，不得違規(guī)對外提供任何經濟擔保和財產抵押活動。同時局內建立風險預警和責任追究機制，及時實施風險提示，有效管控鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務風險，對違法違規(guī)舉借和使用政府債務責令改正并追究相關責任人員責任。四是凡涉及財政投資項目，在財評的基礎上加強事前、事中和事后監(jiān)督，對重大項目實施績效評價管理，發(fā)揮財政資金的最大效能。

（六）實現(xiàn)法治財政全方位監(jiān)督

東坡區(qū)財政為推進法治財政工作，在強化責任的基礎上，明確單位負責人作為依法行政依法理財?shù)牡谝回熑稳?，單位高度重視財政干部特別是領導干部依法行政依法理財意識與能力的培養(yǎng)，加強財政法制干部培訓，開展周一授課制度，講政策講工作，講案例，不但領導講，執(zhí)法人員也講，使各項財政法規(guī)及管理規(guī)定深入到每一個財政人心中，積極打造一支懂財政、通法律、政治強、作風硬的高素質人才隊伍。

近年來，東坡區(qū)緊跟財政改革步伐，開展工作創(chuàng)新，積極探索財政改革，開源節(jié)流，加大脫貧攻堅力度，惠農惠民資金投入逐漸加大，局領導提出全體財政干部職工要有時代感和緊迫感，主動作為，創(chuàng)一流財政，學法用法守法，依法行政依法理財，權為民所謀，錢為民所用，樹立新觀念，做一個真正意義上的財政人。為加快法治財政建設，還實行財政廉政風險預警防控管理，各股室中心結合工作實際，逐一查找風險點，全局共排查廉政風險點23個，其中：一級風險點2個，二級風險點8個，三級風險點13個，為降低財政風險，各項風險實行分解，每年均由局紀檢部門與各股室中心簽訂廉政責任書，納入目標管理，責任到股室中心及每一位財政干部個人。兩依工作做到嚴格行政問責，誰負責誰擔責，堅持有錯必糾、有責必問，對有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為，嚴肅追究有關領導和責任人員的責任，工作中因故意或重大過失造成損失的，要求依法進行追償，督促和約束財政工作人員嚴格依法行使權力、履行職責，從而增強了干部職工的崗位風險意識，達到預防腐敗和懲治腐敗的目的，橫向縱向結合，法治財政不留死角。

（七）群策群力，踐行法治東坡財政宗旨意識

東坡區(qū)財政始終堅持財政工作就是“為國理財、為民服務”的宗旨意識，為適應財政監(jiān)督管理和服務的需要，梳理和簡化行政許可和行政審在流程，縮短行政許可和行政審批時間，能當日辦結的力求當日辦結，當日辦結不了的，說明原因盡快完善辦結，提高為民服務的滿意度。

近年來法治財政年輕化專業(yè)化干部隊伍建設不斷得到增強，每年開展的財政專項檢查基本做到財政重點項目全覆蓋，兩依工作檢查面不少于25%，重點檢查與全面檢查相結合，做到在一個普法期內實現(xiàn)100%的檢查，以便查找財政法治建設存在的不足點。

為推動全區(qū)經濟增長，區(qū)財政群策群力，借用各類教育資源，引進各類培訓機構，搭建會計人員學習平臺，提高會計人員的學習積極性，開展高端會計人才培訓，通過專家授課等形式，累計為全區(qū)5000多戶企業(yè)先后培養(yǎng)各類會計人才8000余人，其中初級人才近3000人，中級人才600多人，高級人才8人，基本滿足了企業(yè)會計服務的需要。為認真貫徹準則制度，嚴格遵守會計法律法規(guī)，東坡區(qū)在會計人員繼續(xù)教育上實行遠程網絡培訓和現(xiàn)場培訓相結合的方式，將普法工作作為所有會計人員的必修課，每年對會計人員的法律、法規(guī)、政策、準則和制度等實行全方位培訓。財政每年都要開展送法下鄉(xiāng)活動。從2017年開始，區(qū)財政和區(qū)會計學會開展會計人員＜＜會計法＞＞宣誓活動，全區(qū)近2000多名財務人員在＜＜會計法＞＞宣誓書上簽字，有效增強了各單位照章納稅和依法納稅、執(zhí)行準則制度的法治意識，維護了正常的稅收秩序。在抓財政收入的同時，區(qū)財政積極強化“三公”經費、專項資金和各項惠農惠民等財政資金的監(jiān)管，確保財政資金安全高效運行。

三、存在的問題及整改措施建議

東坡區(qū)財政在工作中不斷總結完善法治財政建設，雖然在法治財政建設工作中取得一定成效，但也存在不足：一是對法治財政工作重視的力度還不夠扎實，有法治財政工作邊緣化跡象，不象抓收入支出那樣投入；二是機構未單設，造成省市工作對接存在股室相互推諉現(xiàn)象。

針對法治財政工作中存在的不足，建議東坡區(qū)財政盡快完善法治財政股室機構建設，與省市財政對接，組建一支專業(yè)的法治財政隊伍，強有力地推進全區(qū)的法治財政工作，使全區(qū)依法行政依法理財工作堅定不移地步入法治軌道，建設一個規(guī)范有序的全新的東坡法治財政。