美國巴西消費公益訴訟對我國懲罰性賠償金管理的啟示

摘 要：美國和巴西的消費公益訴訟對我國消費民事公益訴訟有重要借鑒意義，國外公益訴訟賠償金可以直接向消費者分配，屬于公益和私益融合保護的“一元制”模式，我國消費民事公益訴訟懲罰性賠償金不能直接向消費者分配，屬于公益和私益分離保護的“二元制”模式。我國司法實踐中存在忽略我國消費民事公益訴訟的“二元制”保護的制度設計、刑事罰金在懲罰性賠償金中抵扣、懲罰性賠償金上繳國庫等三大認識誤區。可借鑒域外先進經驗，構建消費民事公益訴訟懲罰性賠償金的二階段審判模式和三維度管理模式。

關鍵詞：消費民事公益訴訟 懲罰性賠償金 管理模式

公益訴訟是一個舶來品，[1]在消費領域我國稱為消費民事公益訴訟，國外則一般稱為新型訴訟、現代型訴訟、公共訴訟、制度改革訴訟、集體訴訟、集團訴訟以及團體訴訟等。懲罰性賠償制度由1763年英國普通法首創，盛行于20世紀的美國法。[2]我國消費領域刑事附帶民事公益訴訟懲罰性賠償制度是公益訴訟、懲罰性賠償、刑法制度三項法律制度的深度耦合。近年來檢察機關在消費領域提起公益訴訟懲罰性賠償的司法實踐日趨增多，實踐中賠償金管理模式不一，認識存在誤區，因此構建科學合理的懲罰性賠償金管理制度成為目前亟需解決的重點問題。在這方面，美國及巴西的消費公益訴訟賠償金管理模式對我國具有較大的借鑒意義。

一、美國巴西兩則相關案例簡介

（一）Zara美國分公司集體訴訟案

Zara美國分公司（Zara USA）在2014年12月17日至2015年4月27日期間給消費者的收據上顯示出了信用卡前6位，違反了美國《公平信用報告法案》（Fair Credit Reporting Act，FCRA），該法案規定收取信用卡的商家最多可以在收據上打印最后5位卡號。Zara因此面臨金額達160萬美元的集體訴訟（Class Action）。消費者憑借收據于2016年1月22日前在指定網站提交索賠表，共可以得到160萬美元的賠償，每個人的具體金額視索賠人數而定，每筆交易最高不超100美元。[3]

（二）南里奧格蘭德州檢察院及公共辯護廳訴巴西銀行案

巴西南里奧格蘭德州檢察院及公共辯護廳基于政府變更經濟計劃使存款收益率下降造成損失，以巴西銀行等為被告共同向州法院提起同類個別性權利集團訴訟。[4]在該集團訴訟中，實行“二階段”審理模式，第一階段是確認賠償階段，第二階段是獲取賠償金階段。

二、美巴兩國消費公益訴訟賠償金管理模式及評析

（一）美國消費公益訴訟懲罰性賠償金管理模式

美國消費者公益訴訟以集體訴訟形式實現。州檢察長、行政機關以及消費者個人均可提起消費者集體訴訟主張損害賠償。州檢察長提起訴訟后，確定一個總的賠償金額，勝訴后的分配工作由檢察長辦公室進行，并根據受損消費者名單寄送支票。如果消費者人數過多，還可以指定專業機構進行分配。州檢察長可以另外主張懲罰性民事制裁金。制裁金優先補償已確定的受損消費者。[5]在集體訴訟獲得的資金無法分配完畢的情況下，美國針對剩余資金采用了類似救濟制度，包括：政府收繳、降價、主張者分配、消費者信托基金。[6]

（二）巴西消費公益訴訟賠償金管理模式

在巴西，消費公益訴訟通過集團訴訟的方式實現。能夠提起消費集團訴訟的主體有檢察機關、行政機關及社會組織，但不包括消費者個人。巴西實行確認賠償與獲取賠償金相分離的“二階段式”管理模式，這種模式后來被法國、日本等大陸法系國家借鑒。“二階段式”模式下，在檢察機關提起集團訴訟后，在第一階段，法院判定被告是否承擔賠償責任，對判決結果進行公告，并通知消費者個人申請賠償金;而在第二階段，消費者個人依據第一階段的有責判決申請法院確認賠償金。如果在判決作出后一年內，申請執行賠償金的消費者人數過少時，檢察機關可向法院申請執行剩余的賠償金，支付至消費者保護基金。[7]

（三）我國消費民事公益訴訟和國外公益訴訟之比較

我國消費公益訴訟與國外公益訴訟的相似之處在于：一是適用領域相似。國外主要適用于消費糾紛領域，我國主要適用于食藥消費安全領域。二是理論基礎相似。二者均是基于當事人理論的擴張和公益訴訟信托理論，具有社會契約論的精神內核，是國家公權介入市民私權的一種形式。三是原告資格法定。原告均需符合法律規定的條件，并且被告不得反訴。四是訴訟目的具有公益性。訴訟不是為了維護自身權益，均具有很強的公益性。五是訴訟請求均具有不作為之訴和損害賠償之訴。我國消費民事公益訴訟司法解釋規定訴求為“停止侵害”“排除妨礙”“消除危險”等不作為之訴，未明確規定“賠償損失”，但在實踐中嘗試探索懲罰性賠償。

我國消費民事公益訴訟與國外公益訴訟的不同之處在于：國外消費公益訴訟，以美國和巴西為例，其賠償金可以直接向受害消費者分配，屬于公益和私益融合保護的“一元制”模式。我國消費公益訴訟則實行公益和私益分離保護的“二元制”模式。我國消費民事公益訴訟司法解釋第九條規定，“人民法院受理消費民事公益訴訟案件后，因同一侵權行為受到損害的消費者申請參加訴訟的，人民法院應當告知其另行起訴主張權利。”在我國這種制度設計下，在法定機關和組織提起民事公益訴訟的同時，受害消費者可以單獨提起私益訴訟，公益訴訟責任和私益訴訟責任可以疊加。由此帶來最重要的法律結果就是通過公益訴訟獲得的懲罰性賠償金不得直接向受害消費者分配。

三、當前我國主要懲罰性賠償金管理模式簡介

司法實踐中，我國對消費民事公益訴訟懲罰性賠償金的管理方式，常見的有以下四種。

（一）廣東廣州模式

廣州市中級人民法院判令8名生產銷售假鹽的被告人支付賠償金，該賠償金暫由法院托管，等待消費者提出訴訟，經過3年訴訟時效后，如果賠償金還沒有被領走或還有剩余，那么將上繳國庫。[8]具體模式構成是“刑事罰金可用于抵扣民事懲罰性賠償金+向消費者分配+上繳國庫”。

（二）湖北利川模式

湖北省利川市檢察院訴吳某某等三人刑事附帶民事公益訴訟案中，法院判決被告人賠償人民幣4.89萬元并在利川市市級公開媒體上賠禮道歉，賠償款付至利川市財政局非稅收入匯繳結算戶。具體模式構成是“刑事罰金不抵扣民事懲罰性賠償金+不向消費者分配+上繳國庫”。[9]

（三）江蘇吳江模式

2018年8月24日，吳江區法院、檢察院、市場監督管理局、財政局聯合印發的《吳江區消費公益金管理暫行辦法》規定：消費者提供證明材料向區檢察院申請公益金救助，由區檢察院進行初審;符合申請條件的，由區檢察院、區市場監督管理局、區財政局聯合審批;符合公益金發放條件的，由區市場監督管理局負責消費公益金的發放。超過3年訴訟時效，剩余資金上繳國庫。具體模式構成是“刑事罰金不抵扣民事懲罰性賠償金+向消費者分配+上繳國庫”。

（四）江蘇海安模式

在江蘇海安鋁包子案中，法院判決賠償金繳至成立的公共賬戶暫為保管，實質上由檢察機關代管。《江蘇省人民檢察院關于推進公益訴訟工作的指導意見》指出“檢察機關不得直接管理基金。”該做法在上述文件出臺之前，實屬一種過渡性的無奈之舉，目前并不提倡。

四、當前我國消費民事公益訴訟懲罰性賠償金管理誤區分析

我國消費民事公益訴訟懲罰性賠償管理模式不一，主要原因在于對消費民事公益訴訟懲罰性賠償制度理解存在三大誤區。

（一）誤區之一：忽略我國對公益和私益分離保護的“二元制”模式

公益訴訟與私益訴訟的區分標準是：“只要爭議直接涉及私人利益（公民、法人等主體），私人即與該爭議具有‘直接利害關系，該類訴訟就不能納人公益訴訟范疇。”[10]因此，公益訴訟責任與私益訴訟責任不得混為一談。

然而，理論界和實務界對我國民事公益訴訟“二元制”保護模式存在認識誤區。比如，一蘇姓教授認為，“公益訴訟可以吸收私益訴訟的懲罰性賠償金，并可直接救濟受害消費者”。一韓姓法官認為，“如果有一天，有一個具體的消費者真的出現了，要求主張自己的權益時，不可能讓被告另外再拿一份錢出來”。

（二）誤區之二：將刑事罰金在民事懲罰性賠償金中予以抵扣

實踐中，有觀點認為，“懲罰性賠償金的性質事實上與行政罰款、刑事罰金類似，可以將刑事罰金在民事懲罰性賠償金中抵扣”，這是一種典型的認識誤區。

這一認識誤區產生的原因：一是忽略檢察機關提起民事公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟本質上為民事訴訟。刑事附帶民事公益訴訟屬于一種特殊的檢察民事公益訴訟。二是忽視懲罰性賠償責任本質上屬于民事責任。懲罰性損害賠償也稱懲戒性的賠償或報復性的賠償，一般是指由法庭所作出的賠償數額超出實際損害數額的賠償。[11]懲罰性賠償具備公法功能，但法律功能并不能和法律性質劃等號，在我國懲罰性賠償責任仍應屬于民事責任。英美法系國家法院有關懲罰性賠償的案件處理中，均是作為民事案件加以處理。[12]大陸法系國家基本上拒絕懲罰性賠償制度。我國大多數學者將懲罰性賠償劃歸為民事責任，立法也一直是將懲罰性賠償作為民事責任加以規定。

（三）誤區之三：將消費公益訴訟懲罰性賠償金上繳國庫

關于消費公益訴訟懲罰性賠償金的能否上繳國庫問題，理論界存在不同看法。一是主張上繳國庫。該觀點認為，上繳國庫能體現公益訴訟和私益訴訟的差別。二是主張不得上繳國庫。

司法實務中，上繳國庫有兩種模式。一種是“不向消費者分配+上繳國庫”，另一種是“向消費者分配+上繳國庫”。這一誤區的產生原因是沒有意識到上繳國庫的模式或者有違司法公正或者無法體現公益性特征。一是上繳國庫觀違背私益保護優先的原則。實踐中往往因為懲罰性賠償金數額較大，行為人無法完全賠償到位。懲罰性賠償金上繳國庫之后，其再次使用會受到國家財政政策制約，變相剝奪了直接受害消費者的私益，有“與民爭利”之嫌，有違司法公正。公共利益的保護和私人利益的實現并不是對立矛盾的，在現代人本主義與法治國家出現之后，對公共利益與私人利益的關系又有新的認識，認為公共利益源于個人利益，又以個人利益為依歸。正如學者所言：“所謂公益也好，私益也罷，它們皆是法律所認可和保護的法益，在法律的天平上應有同等的分量。”[13]二是上繳國庫觀違背民事公益訴訟立法精神的統一性。如果認為消費民事公益訴訟由于立法空白就能因此將懲罰性賠償金直接上繳國庫，則會在環境民事和消費民事領域關于賠償金的立法精神和立法原則產生截然相反的法律結果和社會效果，這并不利于國家法制精神的統一，也難以為法律界甚至是普通消費者所能理解。三是上繳國庫觀未能很好體現消費民事公益訴訟的“公益性”特征。公益訴訟的目的是維護社會公共利益，雖然“上繳國庫”也能間接將賠償金用于公益，但其維護消費民事公益的屬性并不明顯，最符合保護消費領域社會公共利益的做法是設置消費公益基金。實踐中，與生態環境公益基金的遍地開花相比，消費領域公益基金成立步伐明顯滯后，應當加快設立消費公益基金，最大程度體現消費公益訴訟的“公益性”特征。

五、我國消費民事公益訴訟懲罰性賠償金管理模式之建構

筆者以為，可以借鑒美國和巴西先進經驗，建構懲罰性賠償金 “管理-分配 -監督”的三維度模式。

（一）懲罰性賠償金的管理主體可以為消費者協會

首先需要成立由消費者協會管理的消費公益基金。該基金由消費者協會管理符合其宗旨和職責。消費者協會內部有相關專業人員，有能力和經驗去管理賠償金。消費公益基金可以參照社保基金的管理模式，確保其保值增值。消費公益基金主要用于消費調查和引導消費工作、開展消費教育和公益訴訟等消費公益活動。

（二）建構有中國特色的懲罰性賠償金二階段審判分配模式

法院作為案件的裁判機關，負責案件審判分配，具有公信力、權威性和終局性。第一階段，由法院依法作出判決，明確被告應當支付的消費民事公益訴訟懲罰性賠償金總額，對判決結果進行公告，提醒受害消費者在訴訟時效內提起私益訴訟。同時將執行到的懲罰性賠償金納入消費公益基金統一管理。第二階段，根據私益訴訟起訴和裁判執行情況，視被告的賠償能力決定是否動用消費公益基金對受害消費者進行分配。

（三）建構多元化的消費公益基金使用監督模式

建立由檢察機關、監察機關、主管部門和公眾共同參與的監督機制。針對沒有被領走的消費民事公益訴訟賠償金，或者剩余資金，要明確賠償金使用的信息公開制度，定期通報基金使用情況和使用效果，接受社會公眾的監督。同時，完善公眾參與制度，在官網設立咨詢、舉報專欄，公眾對賠償金的使用存在疑問可在網站上進行咨詢或者發現濫用賠償金等情況可進行舉報。

注釋：

[1]參見敖雙紅：《公益訴訟概念辨析》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2007年第2期。

[2]參見稅兵：《懲罰性賠償的規范構造——以最高人民法院第23號指導性案例為中心》，《法學》2015年第4期。

[3] 中國日報，http：//world.chinadaily.com.cn/2015-11/25/content_22516370.htm，最后訪問日期：2019年10月12日。

[4] 參見黃忠順：《消費者集體性損害賠償訴訟的二階構造》，《環球法律評論》2014年第5期。

[5]參見郭欣：《消費者公益訴訟賠償金制度研究》，湘潭大學2017年碩士學位論文，第12頁。

[6]參見鐘瑞華：《美國消費者集體訴訟初探》，《環球法律評論》2005年第3期。

[7]參見郭欣：《消費者公益訴訟賠償金制度研究》，湘潭大學2017年碩士學位論文，第14頁。

[8]參見馮海寧：《賠償性公益訴訟提振消費者信心》，《法制日報》2018年5月9日。

[9] 周偉：《湖北省利川市人民檢察院訴吳明安等人生產銷售不符合安全標準食品刑事附帶民事公益訴訟案》，《中國檢察官》2018年7月（下）。

[10]江必新主編：《新民事訴訟法理解適用與實務指南》，法律出版社2012年版，第215頁。

[11]參見王利明：《美國懲罰性賠償制度研究》，《比較法研究》2003年第5期。

[12]參見金福海：《懲罰性賠償制度研究》，法律出版社2008年版，第89頁。

[13]羅豪才、何兵：《行政法論叢》，法律出版社1998 年版，第 426 頁。