巡回檢察背景下優化減刑假釋辦案程序的思考

摘 要：在監獄巡回檢察改革背景下，當前辦理減刑、假釋案件采取的“三段式審查模式”在實踐中逐漸暴露出諸多問題。經分析《刑事訴訟法》等相關法律規定和全國有關刑事執行檢察派出檢察院減刑假釋辦理模式及其辦案實踐，并從理論和實踐上進行可行性論證，減刑假釋案件辦理的審查模式可以由“三段式”改為“兩段式”，減刑假釋辦案程序也可以通過強化審查監督方式、建立共贏監督機制等實現更加科學化發展。

關鍵詞：減刑假釋 三段式改二段式 審查模式

一、探索改革的背景

2018年初，在最高人民檢察院的指導下，全國12個省市區檢察機關對監獄開展了巡回檢察試點。巡回檢察試點以前，一般由派駐監獄檢察機關辦理刑罰變更執行監督案件，由于“減假暫”案件本身基數大、提請批次多、審查期限短的特性，牽扯了辦案人員大量的時間和精力，以致弱化了日常檢察的力度。湖北省荊州市江北地區人民檢察院作為全國首批巡回檢察試點院之一，在新的“駐+巡”的模式下，結合監獄巡回檢察改革，分兩個步驟對于優化刑罰變更執行監督案件辦理模式進行了深入思考和實踐探索。第一步，探索將辦理“減假暫”案件職能從駐監檢察室分離出來，成立刑罰變更執行監督部門，用專業化辦案團隊負責辦理“減假暫”案件，有效破解了監管改造監督與辦理刑罰變更執行監督案件“兩手都要抓，兩手都抓不好”的難題，巡回檢察工作解除了后顧之憂，能夠集中時間和精力開展日常檢察、交叉檢察和巡回檢察。第二步，探索將減刑、假釋案件從三段式改革為二段式審查模式，精簡提請中審查階段，優化辦案流程。為此，江北地區人民檢察院赴遼寧省大連市城郊地區人民檢察院、山東省淄博市城郊地區人民檢察院考察學習，同時以書面和電話方式咨詢了山東、上海、四川等10余個執檢派出人民檢察院，了解“減假”案件的辦理模式，深刻認識到目前三段式審查存在的問題，更加堅定了改革減刑假釋辦案程序的決心。

二、存在的問題及分析

在全國檢察機關統一業務應用系統執檢子系統中，辦理減刑、假釋監督案件采取三段式審查，即分別對減刑、假釋提請中、提請審查（開庭）和法院裁定三個階段進行辦案式監督。線下與之對應的是，自監獄擬呈報減刑、假釋尚未形成正式意見時，檢察機關即開展辦案式審查監督，且在實踐操作中，提請中審查階段成為刑罰變更執行監督的重頭戲。隨著巡回檢察的逐步推進，該辦案模式日漸暴露出諸多問題。

（一）提請中辦案式審查缺乏明確的法律依據

目前，法律并無明文規定對減刑、假釋第一階段提請中審查如何開展檢察監督。《刑事訴訟法》第273條、第274條對于減刑、假釋案件開展檢察監督做了明確規定。《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第649條、《人民檢察院辦理減刑、假釋案件規定》第10條對《刑事訴訟法》的規定進行了細化。解讀法律規定，在減刑、假釋案件辦理中，人民檢察院開展逐案審查監督介入的時間節點為收到建議書副本之后，檢察監督的重點是法院審理和裁定環節，檢察意見的對象主要是人民法院，送達執行機關的是副本。檢察機關可以向執行機關提出書面糾正意見，不是必須提出，提出的也不是檢察意見。而事實上，在目前適用的三段式審查中，將每個減刑、假釋案件的提請中活動進行辦案式審查監督，90%的糾正意見在提請中審查階段提出，90%以上的檢察意見是發往執行機關，提請中辦案式審查模式與法律規定不相符。

（二）提請中辦案式審查弱化檢察機關的法律監督地位

提請中審查依據的是司法部《監獄提請減刑、假釋工作程序規定》第12條的規定，在監獄長辦公會前征求人民檢察院意見，將減刑評審委員會和檢察機關的意見一并報請監獄長辦公會議審議決定。該規定本意雖為監獄決定是否采納檢察機關監督意見，但實際上卻將檢察意見視同監獄內設機構意見予以審議，相當于將監獄提請權設置高于檢察監督權，弱化檢察機關的法律監督地位，與《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》的規定相悖。事實上，檢察機關依據憲法和法律對提請減刑活動進行法律監督，從法理和憲法定位上說，法律監督權應當高于減刑建議提請權。從法規的效力上看，司法部的規定是針對監獄規范報請程序，不屬于指導性法律法規，監獄在此階段征求檢察機關意見并不表示檢察機關必須在該階段發表檢察意見，該規定對檢察機關如何開展監督并無程序規范上的約束力。

（三）巡回檢察改革使提請中辦案式審查失去現實意義

三段式審查產生的背景是，在刑事執行檢察機關派駐監獄檢察時代，依靠駐監獄檢察室的日常監督優勢，可以及早發現和監督糾正提請環節的各類問題。在當時的歷史條件下，對于檢察機關發揮強化法律監督、維護公平正義起到了一定的作用。2018年初，全國12個省市區檢察機關對監獄開展了巡回檢察試點，2019年7月1日后全國檢察機關全面推行對監獄巡回檢察。隨著巡回檢察模式的推進，制度設計上不再以日常監督為主，監督信息渠道變窄，審查依據僅依賴于執行機關提供的減刑材料，提請中和提請開庭階段審查內容相同程序重復，致使提請中階段辦案式審查失去了現實意義。

（四）提請中辦案審查不符合司法辦案邏輯

在司法實踐中，辦案程序的啟動應當是以上一程序的終局性決定或者裁定為啟動依據，比如刑事案件審查起訴應當在偵查終結收到起訴意見書后啟動，法院立案審判也是基于檢察機關提起公訴移送起訴書。而減刑提請中審查這一階段仍處于監獄內部審查環節，減刑、假釋評審委員會提出的是擬報請減刑建議，審查監督的對象是尚未形成正式意見的草稿，并非終局性決定，從司法辦案程序上講不符合邏輯。且提請中審查與執行機關內部審核同步進行，審查標準和掌握重點基本一致，“二監管”式審查浪費了司法資源。在以報表數據為績考主要依據的機制下，為提升糾正率，檢察機關內部存在將執行機關已經自行發現自行糾正的案件填錄報表的現象，有湊數之嫌，嚴重損害了檢察監督的公信力。執行機關收到檢察意見之后難以心悅誠服，監督質效大打折扣，不符合幫助監獄發現問題、推動監獄解決問題的雙贏多贏共贏檢察監督新理念。

（五）三段式辦案審查形式主義大于監督實效

按照執檢子系統的設計，每個減刑、假釋案件須分三個階段創建三個案件，且每階段均需填錄案卡、做風險評估和法律文書。由于減刑案件數量大，周期短，批次多，各院都面臨人少案多的困境，大量時間和精力被耗費在執檢子系統填錄上。尤其是第一階段與第二階段相隔時間短，在剛剛經歷了第一階段的超負荷工作之后，很難進行第二階段的高質量審查。大多是流程式地創建案件、制作重復的文書，而線上重復工作耗費大量人力物力，擠占了案件實體審查的時間，用于個案外調、精細化監督的精力被大大削減，造成執檢案件僅有數量虛高，辦案效果不好，法律文書雷同，精品案例缺乏的現實狀況，背離了司法體制改革的初衷，不利于提升司法辦案質效。

三、優化減刑假釋辦案模式的改革探索

（一）各地減刑、假釋審查監督辦案模式對比

隨著新時代檢察工作理念的更新，優化減刑、假釋辦案程序已漸成共識。湖北省人民檢察院、遼寧省人民檢察院、山東省人民檢察院關于巡回檢察改革的調研報告中均提出在巡回檢察模式下，不便再逐案開展提請中的同步監督審查，當前辦理減刑、假釋辦案模式亟待調整。針對假釋案件審查模式中存在的問題，荊州市江北地區檢察院成立考察小組，經過實地考察、書面和電話溝通等方式，咨詢了全國10余個執檢派出院，發現主要有以下四種辦案模式：

第一種是線上線下同步審查二、三階段。即是嚴格依照法律法規，對減刑、假釋提請中審查環節不予處理，不參加監獄的評審委員會或者參加但不發表意見，不在執檢子系統中創建提請中審查案件，從監獄移送建議書副本后開始審查，大連市城郊地區檢察院即是采取該種模式，運轉流暢并得到高檢院和遼寧省院認可。

第二種是線上線下同步審查一、三兩個階段。即在監獄評審委員會后、監獄長辦公會前進行審查，在執檢子系統中創建和填錄第一階段信息，第二階段只對法院開庭案件創建案卡、制作文書，進行線下審查，不開庭的不再創建案件和制作文書。上海滬東地區檢察院采取該種模式審查，能夠順利抓取糾正數據。

第三種是線上線下不同步二段式審查。即線下審查第一、三階段，二階段除了出庭案件外不再審查。但執檢子系統中創建第二、三階段的案卡，將線下第一階段糾正案件在第二階段上錄入，糾正數據抓取正常，但線上線下辦案程序不一致。

第四種是線下二段式審查而線上三段式審查。即線下審查一、三階段或者二、三階段，但在執檢子系統中完整填錄三個階段的信息，并制作文書，可以保證案件數量的抓取和報表數據與最高人民檢察院要求一致。

（二）二段式審查模式是大勢所趨

對比各地減刑、假釋審查監督辦案模式，去掉提請中審查階段，開展二段式審查更加符合當前工作實際。一是二段式審查法律依據充分。二段式審查嚴格依照《刑事訴訟法》《人民檢察院辦理減刑、假釋案件規定》和《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》規定進行審查監督。二是二段式審查符合檢察機關的法律監督定位。二段式審查意味著以后主要向法院提出糾正意見，不用為湊糾正數和監獄協商，避免與監獄的內部審查程序交叉，不作監獄辦案的“依靠”，更有利于檢察監督權回歸本位。三是二段式審查可提升辦案質效。去掉提請中審查階段，幾乎減少執檢子系統線上一半的工作量，利于辦案人員集中精力對疑難復雜個案開展內查外調，緊抓重點罪犯和關鍵環節，將檢察監督做成剛性。四是有利于保持與同類別案件審查程序的一致性。同為刑罰變更執行監督案件，暫予監外執行為二段式審查，將減刑、假釋案件優化為二段式審查后，刑罰變更執行監督類別的案件在線上線下流程上可做到完全一致。

（三）江北地區檢察院的改革探索

2019年4月30日，湖北省人民檢察院第五檢察部書面函復了荊州市江北地區人民檢察院《關于優化減刑、假釋辦案程序的考察調研報告》，同意荊州市江北地區人民檢察院進行減刑、假釋辦案二段式審查改革試點。5月初，荊州市江北地區人民檢察院即聯系荊州市中級人民法院、湖北省荊州監獄、湖北省江北監獄，召開“辦理減刑、假釋案件法檢監聯席會”，并形成會議紀要，將二段式審查落實到具體操作中。線下從收到監獄提請減刑、假釋建議書副本時正式啟動案件審查，將提請中辦案式審查改為提前介入監督，不再逐案發表意見。線上直接創建減刑、假釋提請審查（開庭）案件和法院裁定案件，制作法律文書。通過兩個季度的辦案實踐，江北地區檢察院共監督審查974件減刑、假釋案件，發出檢察建議8份，向法院提出檢察意見34份，與罪犯談話90余次，調取證據117份。二段式審查優化了辦案方式，提升了檢察監督的精度和準度，尤其是針對類案發出的8份檢察建議書在轄區監獄進行公開宣告，取得了良好效果，凸顯了檢察監督的剛性。

四、優化辦案程序的實踐思考

（一）準確理解二段式審查監督模式

提請中審查是對監獄提請減刑活動進行監督的重要環節，是落實刑事執行檢察同步監督的必然要求。在此階段，檢察機關通過提前介入監督及時發現問題并予以糾正，可以有效縮短辦案時間，提高司法效率，充分保障罪犯合法權益。如果放棄此階段就無法全面掌握減刑、假釋提請活動動態，喪失對減刑、假釋案件開展監督的先機和基礎。由三段式改二段式的監督方式，并不是放棄對監獄呈報環節的監督，而是更加優化檢察機關在此階段的監督方式，摒棄過去三階段審查的繁冗程序，讓檢察官能夠集中更多精力開展重點監督和精準監督。在監獄呈報環節，雖然不再逐案創建案卡，制作審查文書，但如果發現問題，仍可以根據實際審查情況，靈活采取口頭糾正，糾正違法或檢察建議的方式進行監督，既反映監督過程，又增強監督效果。所以三段式改二段式審查并不是形式上的簡化，而是實質性的優化。

（二）重點強化審查監督方式

要適應新形勢下刑事執行檢察“派駐改巡回”監督方式的轉變，在刑罰變更執行監督與駐監檢察日常監督內部分離的基礎上，強化辦案式審查監督方式，讓減刑案件審查監督回歸司法辦案屬性，以辦案的方式開展證據收集、事實認定和法律適用等工作。一是要重點審查“三類罪犯”等11類重點案件，特別是涉及到分級備案審查的案件，堅持做到與罪犯本人、管教民警、兩名互監組同改犯的“三見面”，詳細掌握其悔罪態度，增強司法辦案親歷性。二是要打牢日常監督工作基礎。積極參加監獄“四會”，詳細收集罪犯日常改造獲得表揚獎勵及違紀違規情況。對重點罪犯進行分類建檔，動態掌握罪犯信息;結合專項活動，借鑒巡回檢察的成效，保持內部信息暢通。三是嚴格審查罪犯現實表現。結合計分考核獎扣分情況，重點考察罪犯在服刑期間是否有嚴重違紀或屢次違反監規等不具備悔改表現的情形。

（三）正確看待案件數量減少的問題

減刑、假釋案件三段式改二段式審查，必然會造成辦案數據的整體下降，這是因為擠出了三段式審查辦案的“水分”。要堅持一切從檢察工作實際出發，做到知行合一，深入貫徹最高人民檢察院張軍檢察長提出的降低“案-件”比的要求，以“真找問題、找真問題、推動真解決問題”的“三真”工作理念指導辦案實踐。辦理減刑、假釋監督案件，不應追求辦案數據虛高，而要重點在監督質量和效果上下功夫，以精品案例、優秀文書以及“講好執檢故事”為主。三段式審查改二段式審查只是一個開端，最終要致力于進一步優化和完善整個執檢子系統的架構，力爭早日實現減刑、假釋案件一段式辦理。

（四）有效建立監督共贏局面

要進一步明晰提請權、裁定權和監督權的職責界限，對減刑、假釋案件進行檢察監督要回歸檢察機關監督者本位，既不做對監獄提請再次審核把關的“二監管”，也不做對減刑幅度指手畫腳的“裁判員”。檢察監督方式的轉變，需要就保證閱卷時間、規定合理審查期限、異議案件開庭審理、檢察意見發出與采納等問題，同時與監獄、法院共同協商，達成共識。對監獄來說，將不再有“辦案助手”，倒逼監獄強化辦案，獨立完成減刑、假釋案件提請呈報工作。對法院來說，糾正文書比以往增多，開庭案件數和相應工作量也會增加，這會有一段磨合和適應期，也是改革必經的階段，要在構建法律職業共同體，實現執法、司法，監督與被監督分工配合制約的雙贏多贏共贏的理念下，最大限度爭取審判機關和執行機關的支持。