捕后羈押必要性審查實務研究

張國軍 陳新剛

摘 要：羈押必要性審查釋放或者變更強制措施建議的采納率不高，羈押量總體未見明顯改觀。建議修改完善《刑事訴訟法》第93條的規定。逐步構建羈押必要性審查建議權、要求權和決定權并行的制度。完善配套監管機制和處罰制度，確保非羈押強制措施能夠落到實處，真正發揮替代羈押措施的作用。提高羈押必要性審查建議的采納率。

關鍵詞： 羈押必要性審查 強制措施 逮捕 刑事執行

《刑事訴訟法》第93條規定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押必要性進行審查。對不需要繼續羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院。”這條規定以基本法律的形式確立了我國刑事羈押救濟制度的框架，賦予檢察機關進行捕后羈押必要性審查的法定職責，填補了刑事強制措施復審制度上的空白。通過捕后羈押必要性審查，可以減少不必要或者不當的羈押，防止一捕到底、一押到底和刑罰提前透支，降低羈押率，節約司法成本，維護犯罪嫌疑人、被告人的人格尊嚴和合法權益。

一、捕后羈押必要性審查職權配置模式及特點

2016年1月22日，最高人民檢察院出臺《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規定（試行）》，明確規定羈押必要性審查由人民檢察院刑事執行檢察部門統一辦理，偵監、公訴等部門予以配合。實踐中，負責審查的部門分為兩種情形，一種是履行刑事執行檢察職責的派出機構，一種是普通人民檢察院的刑事執行檢察部門。一般來講，地市級人民檢察院派設的刑事執行檢察院行使縣一級人民檢察院職權，辦理羈押必要性審查案件中所遇到的問題更具有代表性。刑事執行檢察部門辦理羈押必要性審查案件，主要有以下幾個特點：

第一，相對客觀中立。刑事執行檢察部門不參與原案的承辦，相對于參與原案辦理的單位和人員來講立場是超脫的。

第二，柔性。刑事執行檢察部門進行羈押必要性審查的結論具有非強制性，審查結論僅僅是提出對犯罪嫌疑人、被告人予以釋放或者變更強制措施的建議，不具有強制約束力，是否采納建議，由公安機關、檢察機關、審判機關自行決定。

第三，獲取案件信息不便利。由于刑事執行檢察部門不掌握案情，特別是在地級市設立的履行刑事執行檢察職責的派出機構，獲取市縣（區）兩級公安機關、檢察機關、審判機關的案件信息資料時，存在較多困難。

二、基層檢察機關辦理捕后羈押必要性審查案件的現狀

羈押必要性審查案件主要由基層人民檢察院辦理。以S地級市為例，S市下轄三個縣、區，S市看守所是該市唯一一所看守所，近年來常押量在450人左右。履行刑事執行檢察職責的H檢察院是S市人民檢察院的派出院，行使縣一級人民檢察院職權，該院羈押必要性審查工作由派駐看守所檢察室負責。近3年來，該院辦理羈押必要性審查案件具體情況如下：受理78件78人，從案件來源看，依職權立案審查42件，依申請立案審查36件（其中在押人員申請10件，在押人員近親屬申請22件，辯護律師申請4件），羈押必要性審查案件以駐所檢察室依職權發現為主。從案件審查啟動的訴訟階段來看，公安機關偵查階段20件，檢察機關審查起訴階段15件，法院審判階段43件，覆蓋了從偵查、審查起訴乃至審判的全過程。從審查的案件類型來看，犯罪嫌疑人、被告人積極賠償經濟損失，雙方達成和解協議的交通肇事案件35件、故意傷害罪（輕傷、重傷）案件15件，涉案價值不大、積極退賠退贓的盜竊案件4件，妨害公務案件3件，犯罪嫌疑人、被告人為未成年人的案件2件，職務犯罪案件1件，其他案件18件。從總體上看，受理案件的類型呈多樣化。

該院對于不符合立案條件或有繼續羈押必要的4件4人，依法駁回申請或及時予以答復。其余74件74人，該院經初審認為符合變更強制措施條件無繼續羈押的必要，但在征求公安機關、檢察機關、審判機關（以下簡稱辦案單位）意見時，辦案單位明確表示其中15件15人有繼續羈押的必要;征求意見后該院實際發出《變更強制措施建議書》59件59人，辦案單位采納建議對犯罪嫌疑人、被告人予以釋放或變更強制措施52件52人，未采納7件7人。總體上看羈押必要性審查建議的被采納率約為70%，釋放或變更強制措施建議的采納率不高。

從上述數據來看，每年S市經羈押必要性審查后被釋放或者變更強制措施10人至20人，對羈押率減少的貢獻不大。但是另一方面，每年S市各縣、區捕后持續羈押至法院判決緩刑的大約有10人至20人，另有不少較輕實刑判決。這表明羈押必要性審查制度尚未充分發揮應有的價值功能，這項工作仍有很大的發展空間。

三、制約捕后羈押必要性審查推進的因素

羈押必要性審查的比例低，釋放或者變更強制措施建議的采納率不高，羈押量總體未見明顯下降，原因主要有以下幾點：

（一）協調配合機制不健全

刑事執行檢察部門本身不是原案件的承辦部門，需要原案辦案單位的配合、支持方能順利推進審查工作，但是自2013年確立羈押必要性審查制度以來，檢察機關尚未與公安機關、審判機關建立起有效的溝通協調、配合支持和反饋機制，有時原案辦案單位消極配合、不配合、扯皮推諉，影響工作。

（二）司法理念存在偏差，釋放或變更強制措施的建議受排斥

由于司法理念和人權觀念的偏差，相當多的刑事案件辦案人員認為對于可能會被判處拘役、短期有期徒刑等較輕實刑案件的犯罪嫌疑人、被告人，在羈押的狀況下沒必要釋放或變更強制措施，只需依法加快辦案進程早日判決即可，唯此才能更好地維護社會治安穩定。理解與認識上的偏差，以及所站的角度不同，導致對于在押人員的羈押必要性認識也不同。

在司法實踐中，原案辦案單位及辦案人員往往對釋放或變更強制措施的建議持排斥態度，認為刑事執行檢察部門的建議屬于“沒事找事”。在羈押必要性審查過程中，刑事執行檢察部門按照《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》和《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規定（試行）》有關規定向原案辦案單位及辦案人員征求意見時，有些辦案單位及辦案人員不愿意出具書面意見，也不愿意口述意見。有些辦案單位往往出具犯罪嫌疑人、被告人有繼續羈押必要的意見，致使刑事執行檢察部門的審查工作無法繼續推進。根據《刑事訴訟法》第94條、第95條、第96條等規定，原案辦案單位及辦案人員“……認為需要變更強制措施的，監所（刑事執行檢察）部門建議還是沒有建議，他們都會變更強制措施，對于他們認為不宜采取變更強制措施的，監所（刑事執行檢察）部門建議了也沒有作用，……監所（刑事執行檢察）部門開展羈押必要性審查就顯得乏力，沒有實質性的效果。”[1]

（三）羈押必要性審查制度設計不健全，相關司法機關權力分配不均衡，不能體現互相配合與制約

羈押必要性審查權無論是在權力適用的范圍，還是在權力行使的方式方法、力度、救濟措施等方面，均明顯薄弱，特別是訴訟處分權的缺失更為明顯。刑事執行檢察部門經羈押必要性審查認為不需要繼續羈押犯罪嫌疑人、被告人時，只能向原案辦案單位提出釋放或者變更強制措施的建議，而不能直接對犯罪嫌疑人、被告人予以釋放或變更強制措施，既然是“建議”，就意味著建議的結果存在著或然性，柔性有余，剛性不足，是否采納建議由被建議的辦案單位自行決定。為了保障刑事訴訟活動的順利進行，原案辦案單位往往傾向于繼續羈押，“因為羈押可以使訴訟最方便、最安全、最低風險。”[2]刑事執行檢察部門無決定權成為其辦理羈押必要性審查案件最大的先天缺陷。

有些辦案單位對釋放或變更強制措施的建議予以簡單拒絕，隨便找個理由就認為犯罪嫌疑人、被告人仍然具有繼續羈押的必要，不適宜變更強制措施。有些辦案單位收到釋放或變更強制措施的建議書后，不回復或不及時回復。對此，刑事執行檢察部門缺乏相應的制約措施或者有效的救濟手段，導致釋放或變更強制措施建議書發出后往往無法落實。相對于公檢法等原案辦案單位，刑事執行檢察部門處于弱勢地位，提出釋放或變更強制措施建議不像是一種法律監督，更像是在“求人辦事”。刑事執行檢察部門往往期盼著辦案單位能夠采納其提出的“予以釋放或者變更強制措施的建議”，建立“合作”關系，不敢“得罪”辦案單位。所以雖然在理論上刑事執行檢察部門對于原案辦案單位未“在十日以內將處理情況通知人民檢察院”的違法行為擁有予以糾正的權力，但是實際上輕易不敢使用《糾正違法通知書》。當然，即使刑事執行檢察部門發出《糾正違法通知書》，由于缺乏剛性保障機制，其糾正的效果也取決于原辦案單位的態度。可見，辦理羈押必要性審查案件的效果往往取決于原案辦案單位對刑事執行檢察部門的尊重和支持程度，取決于刑事執行檢察部門的溝通協調能力，取決于原案辦案單位辦案人員的人權理念和法律素養，甚至是取決于羈押必要性審查人員與原案辦案人員的個人關系。

（四）非羈押強制措施對訴訟活動保障無力

非羈押強制措施不利于保障訴訟活動的順利進行，往往是原案辦案單位及辦案人員排斥羈押必要性審查釋放或變更強制措施建議的主要原因。我國地域廣大、人口眾多、發展不平衡等因素決定了刑事訴訟中非羈押替代性措施適用性不強，替代功能難以有效發揮。例如取保候審措施適用狀況不容樂觀，往往形同虛設。在這樣的情形下，若對犯罪嫌疑人、被告人采取取保候審措施，發生脫保的風險高。盡管刑事訴訟法創設了指定居所監視居住制度，但指定監居的適用伴有被監居人逃跑、自殺等潛在風險，而且成本很高，辦案單位不愿意適用該措施。基于以上原因，必然讓公安民警和司法改革之下個人負責、終身負責的司法人員很有顧慮，不愿意采納釋放或者變更強制措施的建議。

（五）采納釋放或變更強制措施的建議，增加原案辦案人員工作量

如果原案辦案單位和辦案人員采納建議，對犯罪嫌疑人、被告人予以釋放或變更強制措施，會增加其工作量。例如，采取取保候審措施、辦理釋放手續、流轉法律文書等都增加了辦案的時間成本、人力成本、經濟成本。所以，高工作負荷之下的原案辦案人員不愿意采納釋放或者變更強制措施的建議。

四、推進羈押必要性審查工作的對策建議

第一，建議由最高法、最高檢、公安部等部門會簽規范性文件。對在押人員是否有繼續羈押必要性的評判標準等有關問題達成共識，明確各部門在羈押必要性審查工作中的職責、義務，形成制度，建立機制，避免發生相互不配合、不支持、不制約，推諉扯皮、敷衍塞責等情況。有了“兩高一部”會簽的文件之后，刑事執行檢察部門要加強與原案辦案機關的溝通，增強獲取案件信息的能力，積極建立調取案件事實、證據、前科等案情資料的機制，多種渠道了解掌握案情及其變化，與看守所建立羈押表現通報制度，及時掌握在押人員的羈押表現。

第二，轉變司法理念。辦案單位和辦案人員要從內心深處真正“尊重和保障人權”，旗幟鮮明反對捕后羈押措施的濫用。刑事執行檢察部門要充分利用派駐檢察的優勢，在羈押必要性審查工作上放眼長遠，敢于擔當，迎難而上，加強調查研究，不能把審查對象局限于有可能被判處緩刑的犯罪嫌疑人或被告人。可以把范圍擴大到逮捕后羈押條件發生變化的犯罪嫌疑人或被告人，即犯罪嫌疑人或被告人逮捕必要性條件在捕后羈押期間發生了變化，就應當啟動審查程序。公安機關、檢察機關、審判機關等原案的辦案單位及辦案人員也不能將釋放或變更強制措施的對象范圍限定在“有可能判處緩刑的案件”之內，要樹立“無罪推定”的法治理念，運用法治思維和法治方式保障羈押必要性審查結論的落實。

第三，逐步構建羈押必要性審查建議權、要求權和決定權并行的機制。建議修改完善《刑事訴訟法》第93條的規定。該條對于羈押必要性審查權的設置不含檢察處分權，缺乏檢察機關與被監督對象之間的權力運行配合機制，制約了檢察監督權能的發揮，使得羈押必要性審查權的運行不具有完備性和可操作性。各辦案單位均認為第93條規定的“建議”僅僅是一種提議，無強制約束力。建議今后刑事訴訟法再修改時能夠適度“授權”，賦予檢察機關羈押必要性審查之后對在押人員予以釋放或變更強制措施的決定權，或者要求辦案單位對在押人員予以釋放或者變更強制措施的權力，而不僅僅是建議權。當然，應當以行使建議權為常態，以行使決定權、要求權為補充。原案辦案單位認為羈押必要性審查結論有錯誤的，可以要求復議。如果擁有了剛性的決定權、要求權，在符合法定條件的情形之下，刑事執行檢察部門有權直接將犯罪嫌疑人、被告人釋放或者變更強制措施。“或者，檢察機關（刑事執行檢察部門）對辦案機關拒不落實“建議”的，可以視情況撤銷原逮捕決定。”[3]此外，建議對第93條“……有關機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院”中“通知”的具體內容和形式、不通知的法律后果、辦案單位的具體義務以及辦案單位不履行某些具體義務，無合法正當理由不予釋放或者變更強制措施時應承擔的法律責任等做出明確規定。如此，有要求權、決定權做后盾，有救濟措施做保障，方能提高羈押必要性審查建議的采納率。這是事關羈押必要性審查效果能否實現的根本性問題。

第四，完善配套監管機制和處罰制度，確保非羈押強制措施能夠落到實處，真正發揮替代羈押措施的作用。若要變更羈押性強制措施，就必須先要解決后續非羈押措施的配套監管機制，這是個系統工程，不是一兩個部門能夠解決的問題。政府層面應統籌協調社會治安綜合治理部門、公安機關、司法行政機關、基層有關部門、群眾組織等，做好對取保候審和監視居住人員的監督管理、幫扶教育等工作，將保證人制度、保證金制度、手機定位、電子手表（腳環）監控等措施落實到位。對于在本地市沒有固定住所的涉罪外來人員，可以積極嘗試協調有關部門和企業建立“管護教育基地”“取保候審基地”等組織，為其提供臨時住所、保證人等。同時，建議加大對取保候審或者監視居住期間逃匿的犯罪嫌疑人、被告人的處罰力度，可以考慮借鑒國外經驗，將這種逃匿行為作為單獨的犯罪予以追究刑事責任，抓獲之后與其原來所犯之罪數罪并罰。有效的后續監管措施和刑事處罰制度，能夠保障在押人員放得了、管得住，不影響刑事訴訟活動順利進行，不給社會增添不安定因素，將解決辦案機關不敢放人、不愿放人的后顧之憂，提高羈押必要性審查建議的采納率。

第五，通過改革和提高待遇解決案多人少的矛盾。當前，一線辦案警力不足是公安機關、檢察機關、審判機關共同存在的問題，矛盾比較突出，期待著能夠通過公安改革、司法改革，員額制的落實和職級待遇、工資待遇的提升，增加司法人員職業榮譽感，提高工作積極性，逐步解決“案多人少”矛盾，使司法人員不再因懼怕工作量的增加而排斥釋放或變更強制措施的建議。

注釋：

[1]參見李恒國：《淺談羈押必要性審查的實踐經驗》，德宏長安網“理論研究”http：/www.dhzf.gov.cn，最后訪問日期：2019年5月26日。

[2]高祥陽等：《刑事執行檢察視野下的羈押必要性審查制度初探》，《刑事執行檢察工作指導》2015年第2期。

[3]莊建亞、潘志勇：《羈押必要性審查工作現狀評判與對策分析》，《刑事執行檢察工作指導》2015年第2期。