構建江蘇現代化生態環境治理體系

推動高質量發展走在前列，是新時代江蘇面臨的重大課題。近年來，江蘇省以環保治理為契機，加大污染防治力度，倒逼綠色轉型，綠色發展水平穩步上升。同時也要清醒地看到，江蘇環境保護仍滯后于經濟社會發展，生態環境質量仍然是制約全省高質量發展的主要短板。要實現江蘇高質量發展，必須聚焦環境保護與經濟發展這對主要矛盾，堅持“源頭管控、精準應對、全民共治”的原則，加快推進產業結構調整和布局優化，著力攻克環境保護突出難題，加快推進全省生態環境治理體系現代化建設。

一、江蘇生態文明建設近年來保持良好態勢

2014年12月考察江蘇期間，習近平總書記提出了建設“經濟強、百姓富、環境美、社會文明程度高”新江蘇的殷切希望，把“環境美”作為“強富美高”發展目標的重要內涵，并強調要走出一條“經濟發展與生態文明相輔相成、相得益彰的路子”。近年來，江蘇把加快轉變發展方式作為推進生態文明建設的核心，從源頭尋找經濟發展與生態保護和諧共進的發展路徑，全省生態文明建設總體呈現出經濟持續增長、污染持續下降、生態持續改善的良好態勢。

綠色發展水平不斷提高，環境保護與經濟發展協調程度顯著增強。“十二五”以來，江蘇加大經濟轉型升級，加強自主創新力度，以產業優化升級減輕環境負荷，以創新驅動減少資源投入，著力構建科技含量高、資源消耗低、環境污染少的生產方式。2018年全省三次產業結構比重為4.5：44.5：51，人均GDP已達到1.74萬美元，根據錢納里、賽爾奎等人對工業化階段的劃分，江蘇已邁入工業化后期。相關環境統計數據顯示，全省SO2排放量已于2006年達到峰值，2017年較2006年下降58.49%;COD、NH3-N以及NOx排放總量在2011年達到峰值，2017年較2011年分別下降40.28%、35.62%和39.42%;煙粉塵排放指標在2015年達到峰值，2017年較2015年下降38.23%。總的來看，全省常規污染排放指標已實現拐點并持續削減，總體上正處于跨越“峰值”并進入下降通道的轉折期。從資源能源利用來看，能源、建設用地指標進入增量放緩、存量優化狀態，煤炭消費已實現總量拐點，用水總量2017年較2010年下降15.6%，建設用地面積年均增速僅為1%。綜合判斷，江蘇省正跨越由高速增長向高質量發展的“拐點”。《江蘇省2016—2017年綠色發展評估報告》數據顯示，2017年江蘇綠色發展綜合指數為86.4，較2010年（60.5）提高了24.2，呈現穩步提升的良好態勢。

生態環境質量改善明顯，生態文明建設不斷向縱深推進。近年來，江蘇以中央環保督察問題整改為契機，推進“263”專項行動、化工企業“四個一批”整治等環保工作，一些突出環境問題得到有效控制。PM2.5年均濃度值逐年下降，優III類水比例顯著上升，太湖治理連續11年實現“兩個確保”，城鄉環境整治覆蓋率達到95%;林木覆蓋率提高到22.9%，自然濕地保護率達到48.2%，率先實現省轄市國家園林城市全覆蓋;累計建成國家級生態市縣63個、國家級生態工業園21個、國家級生態文明建設示范市縣9個，徐州、南京、泗洪等市縣分別獲評“聯合國人居環境獎”“美麗山水城市”和“全國兩山實踐創新基地”。人民群眾對生態文明建設的抽樣調查滿意率高達88%，環境質量改善的數據與百姓感受總體一致，實實在在增進了人民群眾的生態福祉。

二、制約江蘇高質量發展的主要環境因素

雖然近年來江蘇生態文明建設取得了明顯成效，但從全國范圍來看，江蘇環境質量仍然不容樂觀，綠色發展水平、環境質量改善幅度與上海、廣東、浙江等先進省份相比仍然存在差距，生態環境質量仍是制約江蘇高質量發展的突出短板。

環境治理水平滯后經濟發展導致新舊環境問題疊加。由于環境污染具有一定的累積效應，雖然常規污染物排放拐點已經到來，但由于前期經濟高速發展遠超環境可承載能力，全省環境質量還沒有實現根本改善，加之新老環境問題相互交織，進一步加重了環境質量改善的難度和不確定性。從全省環境質量來看：PM2.5濃度（48μg/m3）、優良天數比率（68%）低于全國和長三角地區平均水平（39μg/m3、79.3%，44μg/m3、74.1%）;地表水國、省考斷面優III類水質斷面占比69.2%，在長三角地區仍處于墊底位置，比浙江省仍低近20個百分點，主要入江、入海河流還有10條劣V類，太湖總磷濃度持續上升。未來五年生態環境問題將進入多型疊加期，常規污染物尚未得到有效控制，臭氧、持久性有機污染物（POPs）等新型污染物持續增加，全省生態環境治理同時面臨著農村環境疊加城市環境、陸域環境疊加海洋環境、生態退化疊加環境污染、國際環境疊加國內環境等嚴峻形勢。

“結構偏重”導致生態環境承載能力超負荷。雖然江蘇產業結構調整步伐不斷加快，但傳統產業發展具有較強的路徑依賴，“重化型”產業結構、“煤炭型”能源結構、“開發密集型”空間結構尚未發生根本性改變。江蘇火電、鋼鐵和水泥產能均居全國第三，煤炭消耗量居全國第五，煤炭消費總量占能源消費總量的比例達到60%以上，化學纖維產量占全國30%以上。近五年江蘇高能耗產品不降反升，與上海、浙江高耗能產品產量普遍下降趨勢形成鮮明對比。一次能源消費總量中煤炭消費占比仍處于高位（64.5%），高于上海（28.21%）、浙江（49.14%）兩地。土地開發強度已達21.7%，蘇南地區開發強度已達29.0%，直逼國際公認的國土開發強度30%的警戒線。江蘇單位工業增加值SO2、煙粉塵排放量分別為浙江的1.3倍、1.6倍，為廣東的1.7倍、2.0倍。環境容量超載、生態成本透支成為江蘇高質量發展的重大瓶頸性制約，改善全省環境質量任務更加繁重。

環境政策調控能力與治理能力建設仍是薄弱環節。在環境政策調控與治理能力建設領域，江蘇仍存在幾個薄弱環節：一是環境政策體系不夠健全。比較注重運用約談、限批、掛牌督辦、問責等手段，很少利用環保、資金、技術、金融、稅收等激勵政策樹立正面標桿典型，調動地方黨委、政府治污積極性的力度還不夠。二是環境保護基礎能力較弱。全省40%左右的污水處理廠不能正常穩定運行;城鄉生活垃圾處理總缺口達9860噸/日，80%的垃圾焚燒處理設施處于滿負荷或超負荷運轉狀態;危廢安全處置能力缺口達50萬噸左右，50%依靠外運處置，造成較大安全隱患，沿海化工園地區接近90%的廢鹽未得到安全處置，生態環境監測監控能力仍然不足。三是部分企業缺乏環保責任意識。江蘇化工企業特別是一部分中小化工企業，在競爭中為謀得生存發展和經濟效益，環境保護責任嚴重缺失，環境違法行為屢禁不止。

三、促進江蘇環境高質量發展的對策建議

生態興則文明興，生態衰則文明衰。推進綠色發展，建設美麗中國是黨的十九大對全國人民的莊嚴承諾。江蘇作為東部沿海發達省份，更應把生態環境質量實現根本好轉、美麗中國目標基本實現作為重要標桿，以環境保護倒逼綠色發展提速，在推進生態環境與經濟發展高質量進程中走在全國前列。

堅持源頭治理，加快推進結構調整及空間布局優化。調結構優布局是從源頭解決環境問題的最有效途徑。一是要強化戰略環評和規劃環評，將“三線一單”硬約束作為綜合決策的前提條件，將“源頭嚴防”落實到產業規劃、城市規劃和區域、流域規劃之中。二是將減存量與控增量統一起來，在解決污染存量的同時加強源頭約束，制定基于生態環境承載力的發展規劃，嚴控新增污染尤其要限制新上高污染高排放項目，防止新增環境污染問題。三是根據區域比較優勢、功能定位和環境容量，優化鋼鐵、焦化、化工、電力等重點行業產業布局，堅持全省“一個標準”，不搞“梯度轉移”。對待重污染企業要有“壯士斷腕”的決心，加大重點行業落后產能淘汰力度，從源頭推動環境經濟協調發展。

堅持問題導向，打好水、氣、土污染防治攻堅戰。生態環境質量的改善不可能一蹴而就，運動式治理不可能實現生態環境根本好轉，打好污染防治攻堅戰必須精準出擊，同時也要有系統思維和超前思維。一是要強化頂層設計，圍繞“生態環境實現根本性好轉”的既定目標，科學制定中長期生態環境總體規劃，科學謀劃環境質量達標的路線圖。二是基于江蘇省情，圍繞“增藍天、保碧水、護凈土”重點打好以下標志性戰役：大力推動產業結構、能源結構、運輸結構、用地結構調整，打好大氣污染防治攻堅戰;以重點斷面水質達標、長江保護修復、太湖治理、海洋污染防治等為重點，實行靶向管控和精準治理，打好水污染防治攻堅戰;圍繞“摸清底數、預防污染、嚴控風險、擴大修復”的思路，確保農產品土壤環境質量和人居環境安全，打好土壤污染防治攻堅戰。三是要強化環保督察，壓緊壓實生態環境保護責任，切實抓好突出環境問題整改，以實際行動取信于民。

堅持系統思維，加快構建現代化生態環境治理體系。習近平總書記在2018年全國生態環境保護大會上強調，要加快建立健全以治理體系和治理能力現代化為保障的生態文明制度體系。江蘇已與國家生態環境部簽署了合作框架協議，要在做好生態環境治理體系和治理能力現代化全國試點的基礎上，推進生態環境治理體系和治理能力現代化建設。一是加快制定水、大氣、土壤污染防治、環境監測等法律法規，嚴格落實建設項目準入和污染物排放標準。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。二是強化污染物收集處置能力、生態環境監測監控能力、生態環境執法監管能力、生態環境綜合分析決策能力、環保科技支撐能力五大能力建設，補齊污染治理能力建設短板。三是深化環境經濟政策創新，充分運用市場機制和經濟杠桿，激發企業治污減排的積極性。全面試行《江蘇省生態環境損害賠償制度改革方案》，督促地方政府對環境污染案件啟動生態環境損害賠償與修復機制;完善綠色金融政策，加快建設省級排污權交易平臺，健全排污權交易制度，活躍排污權二級市場，擴大環境污染強制責任保險試點的行業覆蓋范圍。

堅持全民共治，打造共建共治共享的環境治理體系。黨的十九大報告強調，著力解決突出環境問題，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。一要強化企業主體責任，加強環境信用體系創新，擴大企業信用評價結果的應用范圍。將先進環境保護與社會責任理念融入企業文化中，并注重對其原料生產商的環境績效評估。地方政府在制定政策強化企業自身環境責任的同時，鼓勵大中型企業強化對其上下游配套企業的環境績效評估。二是加強生態環境宣傳教育，推進環境教育基地建設，深化“綠色細胞”創建工程，全面推進環保設施向公眾開放，大力支持社會組織開展環保公益活動。三是科學引導公眾參與環保監督，搭建社會公眾參與環境保護的平臺和載體，鼓勵公眾舉報環境污染問題，積極主動參與環境事務管理，最終形成全社會參與、全民共治的生動格局。

（執筆人：于紅霞，江蘇省生態環境廳副廳長）

責任編輯：劉志剛