新型農民集中居住助力鄉村振興中共江蘇省委黨校第19期鄉鎮黨委書記進修班

實施農民集中居住，是改善農村人居環境、優化城鄉資源配置、促進鄉村振興和脫貧攻堅的戰略之舉。在江蘇省委十三屆四次全會上，省委書記婁勤儉同志要求蘇北地區按照城鎮化規律推進農村群眾集中居住，真正讓農民過上與時代同步的現代城鎮生活。近年來，睢寧縣順應城鎮化發展規律和群眾意愿，搶抓多項省部級土地改革試點機遇，以集中居住改善住房條件為突破口，實施“強鎮強村”計劃，五年內建成了100個新型農民集中居住區。

一、農民集中居住的實施背景

睢寧是蘇北農業大縣，縣域面積1769平方公里，人口145萬（其中省定低收入人口13.18萬），經濟薄弱村53個，是江蘇省12個重點幫扶縣之一。由于歷史欠賬、社會深刻變革、城市化浪潮等原因，睢寧的鎮村工作與其他農業縣一樣，存在很多問題和短板。一是人居環境差。農村環衛工作落后，農村垃圾污水亂扔亂排，農業面源污染嚴重。二是配套設施缺。農村道路橋梁等級較低，農民普遍沒有吃上自來水，教育、醫療、文化等· 公共服務設施與城區相距甚遠。三是村莊布局亂。農村莊體凌亂分散，戶均宅基地1畝出頭，房前屋后閑置大量土地資源，規模農業和基礎設施建設推進困難。四是百姓收入少。農業生產經營體系不健全，農業效益較低，增收潛力有限。五是基層組織弱。村集體經濟孱弱讓村委為民辦事有心無力，干部的群眾威望不高，基層黨組織戰斗力、凝聚力不強。六是外出務工人員多。全縣近30萬勞動力外出務工，農村大量人口外流，老齡化、空巢化和“三留守”（老人、婦女、兒童）問題突出，影響社會穩定的不和諧因素日益堆積。

二、睢寧縣推進新型農民集中居住的主要做法

近年來，睢寧縣按照中央和省市關于“三農”工作的重要部署要求，結合自身縣域實際，以集中居住區建設為抓手，系統謀劃推進現代農業、富民增收、環境改善、鄉風文明和基層組織建設等系列工作，初步走出了一條符合睢寧實際、具有地域特色的鄉村振興之路。

堅持規劃引領、系統布局，重構城鄉融合空間格局。一是全域規劃。按照“縣城近郊的向城區集中、鎮區周邊的向鎮區集中、其他村莊向規劃布局點集中”的原則，實施全域化規劃，推動城鄉規劃、土地利用規劃、產業發展規劃、生態保護規劃等多規合一。在此基礎上，將全縣400個行政村、2800多個自然村優化調整為1個中心縣城、5個中心鎮、10個特色鎮、138個新型農村社區（含35個保留改造村）。截至2018年底，全縣已建成55個集中居住區，安置60個行政村、15萬人入住新居，形成了向鎮區集中的“雙溝模式”、舊村改造的“鯉魚山模式”等。二是個性化設計。委托清華大學、南京大學、江蘇省城鄉規劃院等規劃編制單位，按照高起點、高品位和適度超前的標準，對計劃建設的新型農民集中居住區進行個性化詳細規劃。在展現“共性美”的基礎上，充分挖掘文化習俗等方面的“個性美”。三是標準化配置。從滿足日常生活需要的角度出發，實施區域供水、公共交通等“六個城鄉一體化”，按照高于省公共服務配套的標準，統籌設計建設路網、綠化、供電、通訊、給排水、污水處理廠、沼氣站等公共基礎設施。

堅持土地破局、改革賦能，破解集中居住“卡脖”難題。一是向改革要空間。以創建全省建設用地“減量化”試點縣、省土地執法模范縣、省節約集約用地“雙提升”進步縣為目標，統籌推進黃河故道流域農村土地綜合整治、同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整等改革試點工作，清理回收村內老學校、破產企業、廢棄汪塘等低效閑置用地，最大限度挖掘土地資源。近年來，全縣共實施土地綜合整治項目8萬畝，通過復墾驗收新增耕地3.6萬畝，爭取新增建設用地指標和土地流量指標2.8萬畝。二是向資源要效益。用足用活省級重點幫扶縣增減掛鉤節余指標省內流轉交易政策，全力盤活農村集體建設用地資源，有效緩解了集中居住區建設“錢從哪里來”的難題。近年來累計通過增減掛鉤節余指標和占補平衡指標交易2.85萬畝，獲得資金近百億元。三是向權能要保障。抓住全國不動產登記窗口聯系點、省國土資源廳不動產登記和農房農宅統一登記試點縣機遇，開展農房產權制度改革，重點推進新型農民集中居住區登記發證，為農民住房財產權抵押、增加財產性收入提供了保障。

堅持質量為先、宜居為要，打造集中居住幸福家園。一是打造精品工程。選擇與中國建筑等國企央企合作，采取“EPC”方式，即設計、采購、施工、運行一體化模式，確保把集中居住區建成民心工程、放心工程、樣板工程。二是厚植生態底色。創新實施垃圾分類處理和再生資源定向回收“兩網協同”工程，積極推進城鄉環衛一體化保潔、市場化運營，推動鎮村環境整治制度化、常態化。姚集鎮高黨村入選了“全國美麗鄉村示范村”，雙溝鎮官路社區入選了全省唯一“中國最美鄉村”。三是推動社會治理創新。建立“鎮村組戶”四級網格治理架構，全面推行鄉鎮綜合執法改革，按照省級標準推動文明鎮村創建全覆蓋，制定完善村規民約，大力推進移風易俗，積極引導居民崇德向善。

堅持產業融合、聚力增收，做強社區百姓富裕支撐。一是讓百姓“能致富”。創新構建1個縣農業公司、18個鎮農業公司、400個村集體股份合作社、1萬名新型職業農民的“11841”新型農業生產經營體系，自上而下提供扶持資金、發展訂單農業，帶動發展高效規模農業，實現現代農業與小農戶有機銜接。大力推廣復制“沙集模式”，積極培育淘寶鎮村，推動農資、特色農產品觸網銷售，帶動村民就業增收。2018年，全縣淘寶鎮村分別達到10個、92個，淘寶村總量位居全省第一、全國第四，電子商務帶動就業人數達21.5萬人。二是讓集體“強造血”。深化農村集體產權制度改革，鼓勵村集體積極開辟資產租賃、企業股份、農業開發、生產服務、聯合發展等多種發展路徑，引導農民以資金、土地、技術、房屋等多種形式入股村級合作社和鎮級農業公司，推動“資源變資產、資金變股金、農民變股東”，全面提高村集體和農戶收入。目前，全縣已累計成立集體合作社466個，集體經營面積41.3萬畝，全縣村均集體經濟收入達28.8萬元。三是讓貧困戶有保障。在搬遷安置過程中，對建檔立卡低收入農戶給予1萬—2萬元搬遷補貼，對老年人和“五保戶”統一進住免費老年公寓。將低收入農戶全部納入醫療救助范圍，切實織牢民生保障網。

堅持高位推動、集聚合力，做強集中居住各項保障。一是構建三級齊抓的組織體系。睢寧縣委、縣政府把集中居住區建設作為“一把手工程”，實行縣、鎮、村“三級書記”抓集中居住的領導體制。二是鍛造干事創業的干部隊伍。重點打造鎮級班子、村委班子、綜合執法、工程建設和農業生產經營等五支隊伍，為推動集中居住做好人才支撐。三是打造可供復制的規范機制。把集中居住區建設列入縣對鎮重點經濟工作目標考核和“比學趕超”主題季考，實行定期調度、督查、通報制度。突出典型引路，高水平打造向鎮區集中居住的“官路模式”和就地集中安置的“高黨模式”，通過典型樣板引路和成熟模式推廣推動全域集中居住。

三、“睢寧模式”的經驗總結與對策建議

睢寧縣立足本地農村群眾住房水平普遍不高的現實，順應城鎮化要求和農民群眾追求美好生活的愿望，搶抓農民集中居住的重要窗口期，為蘇北欠發達地區一體化推進鄉村振興與脫貧攻堅提供了睢寧方案。

實施農民集中居住，必須深化農村土地制度改革。在蘇北等欠發達地區推進農民集中居住，必須在農業農村改革上做文章，在“地、權、錢”的問題謀實招。一要深挖土地“富礦”。加快盤活宅基地和閑置農房，落實宅基地集體所有權，積極推進農村土地“三權分置”改革，發展村集體股份合作社，探索發展穩定農戶承包權、經營權股份化的家庭聯產承包股權制。二要深化“三資”管理。深化農村集體產權制度改革，完善縣級農村產權交易平臺建設，發展多種形式的股份合作，在壯大集體經濟的同時，讓農民獲得更多財產性收入。

實施農民集中居住，必須統籌推進脫貧攻堅。睢寧縣農民集中居住區建設的成功，在于找到了脫貧攻堅助推鄉村振興的著力點。欠發達地區推進農民集中居住，必須把低收入農戶的利益擺在首位，優先推動經濟薄弱村和低收入農戶集中居住。一要穩步推進搬遷扶貧。結合村莊布局規劃調整，因地制宜建好基礎設施、搞好社區服務、配好就業崗位，全面提升搬遷群眾的生活品質。二要發展壯大集體經濟。開展各類扶貧資產清理、登記，建立健全扶貧資產管理體制機制，促進扶貧資產滾動發展，長期發揮效益。三要加快匯聚脫貧合力。充分發揮行業部門優勢，在政策落實、產業布局、資金投入、項目安排等方面重點向經濟薄弱村和低收入農戶傾斜。

實施農民集中居住，必須踐行城鄉融合發展理念。睢寧農民集中居住區建設的成功，在于順應城鎮化發展規律、堅持以人民為中心的發展思想，讓農民享受到了城里人的生活。欠發達地區推進農民集中居住，必須遵循新型城鎮化發展規律，創新城鄉融合發展體制機制和政策體系，推動城鄉要素互動融合。一要加強鎮村規劃管理。因地制宜編制“多規合一”的村莊規劃，加快重塑符合縣域實際的集中居住布局，將產業發展、生態保護、環境整治和農村基礎設施建設有機銜接，實現縣鎮村三級規劃融合，在農村形成“一本規劃、一張藍圖”。二要提升鎮村集聚功能。堅持以人的城鎮化為核心，全面實施居住證和大市范圍內本地居民戶口通遷制度，健全義務教育、醫療衛生、就業服務、社會保障等基本公共服務機制。三要提升鄉村善治水平。深入推進文明鎮村、“星級文明戶”“五好文明家庭”創建，健全完善自治、法治、德治“三治融合”的鄉村治理體系，發揮新鄉賢示范引領作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。

實施農民集中居住，必須創新農業生產經營機制。睢寧縣農民集中居住區建設的成功，在于創新構建了一套“縣鎮村戶”四級農業生產經營新體系，把農民從傳統耕種模式中解放出來，實施農業適度規模經營，推動了現代農業發展。蘇北等欠發達地區推進農民集中居住，必須按照新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化同步”的要求。一要完善農業經營體系，解決“誰來種地”的問題。大力培育家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業龍頭企業、農業產業化聯合體等各類新型主體，積極培育新型職業農民，大力發展股份合作、土地托管、代耕代種、聯耕聯種等多種形式的農業適度規模經營。二要加快農業產業調整，解決“地種什么”的問題。加快農業結構調整，因地制宜培育特色產業、發展特色經濟。推進特色農業集群集聚發展，推動優勢產業、優質要素向產業園區、產業帶集聚，大力發展休閑農業、創意農業、農村電商等新產業新業態，通過農業“接二連三”實現產業融合。三要優化農村生產體系，解決“怎么種地”的問題。加快建設高標準農田，開展高效節水灌溉，提高農業機械化水平。加快農業新品種、新技術、新模式、新裝備推廣應用，創新基層農技推廣機制，全力打通科技服務農業的“最后一公里”。

（執筆人：陳永，中共江蘇省睢寧縣嵐山鎮黨委書記）

責任編輯：劉志剛