中國區域協調發展指數構建及優化路徑分析

姚鵬 葉振宇

摘 要：中國區域協調發展工作已經開展多年，其效果引起社會各界的深度關注。為了跟蹤評價區域協調發展效果，本文設計了區域協調發展指數評價指標體系，對2012—2015年區域協調發展的效果進行綜合評估。研究結果顯示，中國區域協調發展的總體水平呈現上升趨勢。從二級指標來看，區域發展差距和社會協調發展水平是推動區域協調發展水平上升的主要力量，資源環境協調發展水平對區域協調發展水平的提升也起了重要推動作用。但相比之下，區域一體化水平與城鄉協調發展水平出現了小幅度的下降趨勢。基于此，本文從促進區域發展能力、深化要素跨區域流動的機制體制改革、完善區域協調發展的配套政策、健全區域協調發展的體制機制、促進區域互動發展、創新產業轉移協作方式等方面提出了進一步促進區域協調發展的政策建議。

關鍵詞：區域協調發展指數;評價指標體系構建;五大發展理念;協調路徑

中圖分類號：F061.5文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2019）09-0080-08

黨的十九大報告指出，“加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展，強化舉措推進西部大開發形成新格局，深化改革加快東北等老工業基地振興，發揮優勢推動中部地區崛起，創新引領率先實現東部地區優化發展，建立更加有效的區域協調發展新機制”[1]。區域經濟是國民經濟體系的重要組成部分，實施區域協調發展戰略，對增強區域協調性、擴展區域發展新空間具有重要的戰略意義。本文在指標體系構建的基礎上測算中國區域協調發展指數，分析十八大以來中國區域協調發展的現狀與取得的成績，找出區域發展過程中存在的問題，以期為中國區域協調發展提供有益的參考。

一、中國區域協調發展指數評價指標體系的構建

本文以“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念為理論指導，構建中國區域協調發展評價指標體系。主要內容包括區域協調發展指數評價指標體系的構建原則、研究設計和測算方法。

（一）指標體系的構建原則

近年來，在區域發展總體戰略指引下，中國區域發展空間布局逐步優化，區域良性互動格局加快形成。但是在經濟發展新常態、內外發展環境不斷變化的背景下，區域協調發展也面臨諸多機遇與挑戰，主要體現在區域發展差距仍然較大、東部地區轉型升級壓力激增、中西部地區發展相對滯后、資源型產業比重居高不下、老少邊窮地區發展相對落后、局部區域無序開發問題突出、促進區域協調發展體制機制不完善等。因此，促進區域協調發展不僅關系到中國經濟的健康發展，同時也關系到國家的長治久安與可持續發展。本文為了準確、直觀地反映中國區域協調發展水平及變化趨勢，按照黨的十九大要求，堅持以五大發展理念為理論指導，在指標體系的構建過程中堅持前瞻性、問題導向性、目標導向性、可操作性、整體監測與局部監測相結合的原則。（1）

堅持前瞻性原則。充分發揮指標對各區域協調發展的跟蹤監測作用，從中發現各區域的趨勢性和苗頭性問題、主要矛盾變化、政策實施效果等，以便及時對當前政策實施的階段性效果進行反饋。此外，指標結果可以為各級政府下一步調整相關政策提供參考依據。

（2）堅持問題導向性原則。評價指標體系設計綜合考慮當前影響區域協調發展的突出問題，著眼于問題的要害之處，適當選擇問題的靶向性指標，以便發揮其對突出問題的風向標作用。

（3）堅持目標導向性原則。在指標體系的構建過程中，堅持五大發展理念，并根據國家發展和改革委員會發布的《關于貫徹落實區域發展戰略促進區域協調發展的指導意見》的主要目標來設定;而在經濟發展新常態背景下，堅持新的發展理念，實現協調發展也是最終區域發展的目標。為此，在指標選取和設定過程中，注重各區域發展在各個領域所能實現的發展目標，即遵循目標導向原則。（4）堅持可操作性原則。在指標和方法選取時，注重代表性和可得性相結合，充分考慮指標背后的真實意涵和數據采集難易程度，同時選擇可行、實用的測算方法，確保結果能夠比較準確地反映各區域發展的現實。

（5）堅持整體監測與局部監測相結合原則，分析區域發展差距、區域一體化、城鄉協調、社會協調以及資源環境協調等5個方面的綜合協調水平[2]。

（二）指標體系的研究設計

在指標體系的設計過程中，本文緊緊圍繞國家發展和改革委員會發布的《關于貫徹落實區域發展戰略促進區域協調發展的指導意見》中的主要目標來設定區域協調發展指標體系。據此，本文提煉出區域發展差距、區域一體化水平、城鄉協調發展水平、社會協調發展水平和資源環境協調水平這五個目標層來設計指標體系[2]。

在中國區域協調發展指數評價體系構建中，將區域發展差距、區域一體化水平、城鄉協調發展、社會協調發展、資源與環境協調發展設定為5個一級指標;為全面、充分地反映一級指標代表的設計理念，在每個一級指標下設5個二級指標，每個二級指標對應1—3個三級指標，共計31個三級指標，中國區域協調發展指數評價體系，如表1所示。

（1）區域發展差距。

近年來，在國家區域發展總體戰略指引下，中國區域發展空間布局逐步優化，區域良性互動格局加快形成，區域發展協調性進一步增強。但隨著中國經濟發展進入新常態，區域發展的內外部環境正在發生深刻變化，區域發展差距仍然較大。因此，為反映區域發展差距現狀及其影響因素，本文在區域發展差距中設立了發展水平差距、固定資產投資差距、非農產業勞動生產率差距、創新投入差距和公共服務差距5個二級指標。這5個二級指標既包括發展差距現狀，又包括影響各區域發展水平的投入、發展效率及公共服務水平，由表及里，涵蓋軟硬件發展能力。具體到各個指標：（1）利用人均GDP的地區差距來反映區域發展水平差距;（2）固定資產投資差距指標，利用各地固定資產投資占GDP比重來計算泰爾指數;（3）通過第二、第三產業增加值與第二、第三產業就業人員數的比來測算非農產業勞動生產率，并計算非農產業勞動生產率的差距;（4）經濟新常態下，發展動力要向創新轉型，利用研發支出占GDP比重來測算各地的創新投入差距;（5）一地的公共服務水平也會影響到其經濟發展，本文特設公共服務差距指標，并使用人均一般公共預算支出為測算公共服務的地區差距。

（2）區域一體化。

推動區域一體化發展，需要逐步打破地區分割和隱形壁壘，形成全國統一市場，促進各類生產要素有序自由流動、優化配置。而一體化的推進不僅需要暢通商品流通，還需要促進要素的自由流動，形成良好的產業地區分工。為反映目前中國區域一體化水平及存在的問題，本文選取了市場一體化、區域貿易流、客運量、產業地區分工和交通一體化5個二級指標。具體來說：（1）為反映商品流通情況，利用貨運周轉量與GDP的比值來反映區域貿易情況;（2）商品價格的地域差異能夠較好地反映地區間市場一體化水平，利用商品零售品價格指數波動的一致性來反映區域市場一體進展情況;（3）勞動力是重要的經濟要素，而區域一體水平越高，人口的流動也越頻繁。利用各地客運量與總人口的比值來反映這一指標;（4）產業地區分工指數則通過計算克魯格曼指數表表現，為此，本文特地選取了各省市制造業31個二兩數分類行業數據逐一計算;（5）交通一體化是區域一體的重要內容，通過計算各地調整公路和鐵路的路網密度來反映該指標的變化情況。

（3）城鄉協調發展。

城鄉協調發展是區域協調發展的重要內容。本文設立了5個二級指標來全面反映中國區域城鄉協調發展水平，即城鄉收入差距、城鎮化水平、城鄉衛生水平差距、城鄉基礎設施差距和城鄉教育差距。這5個二級指標涵蓋經濟發展、醫療衛生、教育和基礎設施建設多個方面，可以較為全面地反映中國當前城鄉協調發展水平。具體來說：（1）城鄉收入差距，主要利用城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均可支配收入的比值來反映。在計算各區域城鄉收入差距指標過程中，將根據該區域各省市自身的城鎮及農村居民人口權重加權計算。（2）城鎮化水平，即通過區域城鎮人口與常住人口的比重來反映;（3）通過測算城市每千人人口衛生人員數與農村每千人人口衛生人員數的比值來反映城鄉衛生水平差距;（4）城鄉教育差距指標，利用城市初中和小學生均公共財政預算教育經費支出與農村初中和小學生均公共財政教育經費支出的比值來反映;（5）城鄉基礎設施差距指標下設三級指標，城市與農村人均道路面積比。

（4）社會協調發展。

“基本公共服務均等化總體實現，社會發展和人民生活水平顯著提高，區域性整體貧困問題得到解決”是《關于貫徹落實區域發展戰略促進區域協調發展的指導意見》中的主要目標內容之一。本文設立了精準扶貧、教育水平、就業機會、醫療水平和社會保障5個二級指標。其中，（1）扶貧開發，通過低保戶人數占地區人口總數的比重來反映;（2）教育水平下設2個三級指標，其中，教育公平通過高考一本錄取率的地區差距來反映，而教育投入則利用公共財政教育支出占GDP的畢升來體現;（3）通過城鎮就業人員占勞動年齡人口比重來反映各地的就業機會;（4）醫療水平指標下設2個三級指標，一是每千人衛生技術人員數，二是每萬人醫療機構床位數;（5）社會保障則利用城鄉居民基本養老覆蓋面來反映。

（5）資源環境協調發展。

推進中國區域協調發展，必須要大力發展綠色循環低碳經濟，持續改善生態環境質量。在指標體系中，本文設立了能源消耗、碳排放、污染治理、資源利用和生態建設5個二級指標。（1）為提高經濟發展的綠色水平，必須要降低能耗，利用單位GDP的能源消耗量來反映區域的能源消耗情況;（2）碳排放則利用單位GDP的二氧化碳排放量來衡量;（3）污染治理指標下設3個三級指標，分別為大氣治理、污染處理和環境治理投資，來充分反映中國在大氣治理、污水處理和環境治理投資方面的努力，為保證數據的連貫性，利用PM10來衡量大氣治理情況、污水處理利用工業廢水處理率來體現、環境治理投資則通過環境治理投資占GDP的比重來反映;（4）資源利用指標下設2個三級指標：單位工業增加值耗水量和工業用地產出強度。這2個三級指標分別從投入耗能和產出效率角度全面反映資源利用情況;（5）生態建設同樣下設2個三級指標，即人均城市綠地面積和森林覆蓋率。以此來反映中國城市生態和全國兩個層面的生態建設情況。

（三）指標體系的測算方法

1.權重設定

本指標體系是以各區域2012年的指標值為基數，通過時序變化觀察區域發展差距、區域一體化、城鄉協調發展、社會協調發展、資源與環境協調發展五個方面的指標值和綜合指標值的變動趨勢。

通過設定均等權重的方法將經過標準化后的三級指標值加總得到二級指標值、進而得到5個一級發展指標及最終的綜合指標。為得到區域層面的城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均可支配收入，本文分別利用各地區城鎮及農村人口比重作為權重進行測算。

2.標準化處理

為了保證各個指標層的可加性，本文先對各個指標值進行標準化去量綱處理。區域協調發展指數的評價指標主要基于整個區域的縱向變化趨勢，為此，本文綜合比較了幾種方法，最終以2012年為基期做標準化處理：yt為某指標的測算值，y2012為某指標2012年的測算值，pt為標準化后的指標值，t=2012，2013，…，2015。正向指標標準化處理：pt=yt/y2012;逆向指標標準化處理：pt=1/（yt/y2012）。

3.指標合成

本文使用指數加權法進行綜合評價得出各級指標的指數值。指數加權分析法的基本公式為：綜合指數S =ΣPi×Wi，其中，Pi 是經過無量綱化處理后得到的測評值，該值乘以相應的權重Wi可得到一個分指標的分值，Wi為第i個分指標的權重值。分別計算出各項分指標的分值后再進行加總，就可以得到各級指標的綜合指數。

4.數據說明

本文指標體系測算所使用數據均為2012—2015年由于部分專業統計年鑒沒有公布到2016年的數據，因而限于數據的不完整，本文只研究到2015年。 國家和各省、市統計局或職能部門公開發布的權威數據。主要數據來源于歷年《中國統計年鑒》《中國科技統計年鑒》《中國環境統計年鑒》《中國勞動統計年鑒》《中國交通統計年鑒》《中國教育經費統計年鑒》《中國工業統計年鑒》《中國人口統計年鑒》《中國城鄉建設統計年鑒》《中國農村統計年鑒》《中國環境年鑒》以及國家統計局、民政部、環保部、教育部、教育考試院、中經網等官方發布的統計公報及其他相關數據。

在具體使用過程中，本文根據計算需要對數據進行平減及加權，例如，對于指標體系中的人均地區生產總值（GDP）地區差距、居民收入差距、人均公共財政支出等指標，利用居民消費價格指數（以2012年為基期）進行平減。另外，由于數據缺失，在計算能源消耗和碳排放指標時，不包含西藏數據。測算結果如表2所示。

二、中國區域協調發展指數現狀分析

（一）區域協調發展指數總體趨勢

根據國家發展和改革委員會印發的《關于貫徹落實區域發展戰略促進區域協調發展的指導意見》中區域協調發展的主要目標構建了五個方面的發展指數。首先分析中國區域協調發展總體水平，然后分別從區域發展差距、區域一體化水平、城鄉協調發展水平、社會協調發展水平和資源環境協調發展水平這五個二級指標來分析中國區域協調發展水平狀況。

經過測算可知，中國區域協調發展的總體水平呈現上升趨勢，本文將2012年作為基期，數值設為1.00，2015年中國區域協調指數上升為1.16，上升幅度16.30%，這說明中國的區域協調發展水平呈上升趨勢，區域之間的協調程度不斷上升。從二級指標來看，區域發展差距（區域發展收斂）和社會協調發展水平是推動區域協調發展水平上升的主要力量，資源環境協調發展水平對區域協調發展水平的提升也起了重要的推動作用。但是，相比之下，區域一體化水平與城鄉協調發展水平出現了小幅度的下降趨勢，但是并沒有影響中國區域協調發展總體上升的態勢。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從全局出發，統籌內外，在西部大開發、東北振興、中部崛起和東部率先的區域發展格局下，提出“一帶一路”倡議、京津冀協同發展戰略和長江經濟帶發展戰略，形成了東西南北聯動縱橫發展的新格局。區域之間要素流動性增加，要素空間配置效率提高;區域之間比較優勢更加明確，區域分工更加深化;基本公共服務均等化程度不斷提高;人口、資源和環境的協調性不斷增強，中國的區域經濟發展正朝著高質量、高協調水平的方向發展。但是在區域協調發展的過程中也存在一些需要值得注意的問題，例如，區域一體化程度、城鄉協調發展水平出現了下降的態勢。接下來，本文將基于二級指標來具體分析中國區域協調發展取得的成績與存在的問題。

（二）區域發展差距指數

區域發展水平差距大、發展不平衡是中國的基本國情，縮小區域差距是中國區域協調發展戰略的重要內容。黨的十八以來，中國發展差距指數呈現比較明顯的下降趨勢，從2012年的1.00下降到2015年的0.67，這說明十八大以來區域發展差距不斷縮小。

區域發展差距指數是根據發展水平差距、固定資產投資差距、非農產業勞動生產率差距、創新投入差距和公共服務差距5個二級指標構建的。

從構成區域發展差距指數的5個二級指標趨勢來看，5個二級指標雖然在個別年份出現上升，但是總體上呈現下降的趨勢。5個二級指標中，固定資產投資差距下降幅度最大，從2012年的1.00下降到2015年的0.34，這說明近年來那些發展相對較慢的省份加大了固定資產投資，而發展較快的省份隨著固定投資的不斷飽和而投資相對放慢，區域之間的固定資產投資差距下降幅度較大。另外，發展水平差距與非農產業勞動生產率的差距也呈現下降的態勢，區域發展水平的差距從2012年的1.00下降到2015年的0.91，這說明近年來隨著中國區域協調發展戰略的實施，各省市的地區生產總值不斷上升，區域發展水平差距不斷縮小。非農產業勞動生產率的差距從2012年的1.00下降到2015年的0.72，下降幅度較大，說明隨著近年來技術的進步與知識的不斷溢出，區域之間非農產業勞動生產率差距不斷縮小。公共服務差距與創新投入差距雖然總體呈現下降的趨勢，但是在2014年都出現了上升，并且下降幅度較小，趨勢也不明顯，說明近年來公共服務均等化與創新投入區域差距還比較大，仍需要不斷加大公共服務與創新的投入。

（三）區域一體化指數

區域一體化是國家實施區域協調發展戰略的一個重要目標方向，黨的十八大以來，國家不僅從戰略層面規劃并實施了“一帶一路”倡議、京津冀協同發展戰略和長江經濟帶發展戰略，并且不斷加強城市群之間的一體化水平，加強大城市對中小城市的帶動作用，但是從計算結果可以看出，雖然在2014年區域一體化水平呈現小幅上升，但是總體呈現下降的態勢。

從構成區域一體化的5個二級指標來看，造成區域一體化水平下降的主要原因是市場一體化程度、區域貿易流與客運量的下降。我們用商品零售價格的波動程度來代表市場一體化程度，2012年市場一體化程度為1.00，2015年下降到0.47，下降幅度較大，說明近年來受國內外環境影響，各地發展壓力較大，地方保護主義抬頭。當經濟增速放緩時，中國區域之間市場分割程度加重，造成了區域間貿易流的下降。近年來，客運量的下降很大程度上源于中國經濟進入新常態。經濟從高速增長轉向中高速高質量增長，造成一部分人口不適應目前的經濟增長方式，很多工作與人口匹配程度較低，這很有可能是造成人口流動下降的重要原因。但是從區域交通一體化程度來看，隨著中國近年來高速鐵路網絡和高速公路網絡的完善，區域交通一體化程度大幅度上升。產業地區分工指數變動幅度不大，雖然在2014年出現小幅度的變動，但是總體呈現上升的趨勢。

（四）城鄉協調發展指數

黨的十九大報告指出，要實施鄉村振興戰略，促進城鄉融合發展。黨的十八大以來，中國城鄉協調發展指數出現波動，從2012年的1.00上升到2013年1.02，雖然2014年出現了下降，但是下降幅度不大。

本文利用城鄉收入差距、城鎮化水平、城鄉衛生水平差距、城鄉基礎設施差距和城鄉教育差距這5個指標來衡量城鄉協調發展。城鎮化水平和城鄉收入差距是推動城鄉協調發展的兩個重要原因，2012年中國城鎮化率為52.57%，到2015年上升為56.10%，上升幅度明顯;城鄉收入差距逐年減少，從2012年的1.00下降到2015年的0.88，可見，中國收入分配格局出現向好的勢頭，收入差距進一步縮小。但城鄉衛生水平差距、城鄉基礎設施差距和城鄉教育差距都出現了上升趨勢，且上升幅度較大，這也是造成城鄉協調發展水平指數下降的原因。這說明，近年來雖然城鄉收入差距縮小，但城鄉之間基礎設施、衛生與教育尚存差距，需要加大鄉村振興戰略，不僅要鼓勵鄉村人口外遷與外部就業，還需要加大對鄉村醫療、教育、交通等的投入。

（五）社會協調發展指數

社會協調發展水平從2012年的1.00上升到2015年的1.29，上升幅度較大，社會協調發展是推動區域協調發展指數上升的主要力量。這說明近年來中國加大中西部地區民生工程投資建設取得了較好的效果，有利于促進基本公共服務均等化。

社會協調發展指數是由精準扶貧、教育水平、就業機會、醫療水平和社會保障這5個二級指標構成的。精準扶貧、教育水平、醫療水平是拉動社會協調發展水平上升的主要因素，黨的十八大以來，黨中央高度重視扶貧開發工作，大力推進精準扶貧，并且加大了教育、醫療的投入和支持力度。社會保障水平呈現穩中上升的趨勢，全國低保人口出現下降趨勢，從2012年的3 437萬人下降到2015年的3 015萬人;教育經費投入逐年上升，高考一本錄取率差距明顯下降;就業機會呈現出了一定程度的波動，在2013年出現大幅度的上升，但是2015年又出現了小幅度的下降，這很大程度上受宏觀經濟形勢的影響，即隨著中國經濟由高速增長轉向中高速增長，一些企業經營效益出現下滑，因而就業出現了小幅度的波動。

（六）資源環境協調發展指數

黨的十九大報告對加強生態文明體制改革，建設美麗中國做出了重要的部署。隨著經濟的發展和人民生活水平的提高，居民對環境的需求也不斷提升。資源環境協調發展水平指數上升態勢明顯，從2012年的1.00上升到2015年1.11，上升幅度較大。這說明，近年來中央和地方政府重視改善環境質量，大力轉變經濟增長方式，環境質量得到明顯好轉，資源利用效率顯著提高。

資源環境協調發展水平有能源消耗、碳排放、污染治理、資源利用和生態建設這5個二級指標構成。能源消耗、碳排放、生態建設是拉動資源環境協調發展水平的重要因素，近年來單位GDP能源消耗量和單位GDP碳排放量下降幅度較大，單位GDP能源消耗量從2012年0.76噸/萬元下降到2015年的0.62噸/萬元，單位GDP的碳排放量從2012年的0.58噸/萬元下降到2015年的0.46噸/萬元。生態建設取得了長足的發展，人均城市綠地面積與森林覆蓋率均有較大幅度的增加，人均城市綠地面積從2012年0.33平方千米/萬人上升到2015年的0.35平方千米/萬人，森林覆蓋率從2012年的30.03%上升到2015年的32.38%。污染治理出現小幅度的下降，從構成污染治理的3個三級指標來看，近年來PM10的出現頻率逐年減少，環境質量得到了一定程度的改善;工業廢水處理率在2014年出現了小幅度的波動，但總體趨勢是下降的;環境治理投資出現了較為明顯的下降趨勢，環境治理投資占GDP的比重從2012年的1.38下降到2015年的1.19。資源利用雖然總體趨勢是下降的，但是2014年也出現了小幅度的上升，從構成資源利用的兩個三級指標來看，單位工業增加值的耗水量從2012年的56.97立方米/元下降到2015年的48.52立方米/元，下降幅度較大;工業用地產出強度出現了下降，從2012年28.02平方千米/億元下降到2015年26.71平方千米/億元。

三、進一步優化區域協調發展的路徑探討

黨的十九大報告對區域協調發展做了比較全面、系統和概括的論述。深入實施區域協調發展戰略對縮小地區差距、促進區域公平發展、實現全面建成小康社會都具有重要的現實意義。當前，中國區域協調發展步入穩步推進的正常軌道，無論是國家戰略導向還是區域政策體系都比較清晰。但現階段中國區域發展不協調、不充分問題仍然比較突出，亟需從認識到政策層面做出相應的調整，以期推動現有水平的區域協調發展到高水平、高質量的區域協調發展。

第一，進一步促進特殊區域的發展能力。（1）著力提高區域自生發展能力。繼續深入實施精準扶貧，因地制宜實施產業扶貧、生態移民搬遷、電商扶貧、教育扶貧、勞務扶貧等，把深度貧困地區作為集中攻堅的重點，建立貧困地區脫貧致富的長效機制，增強地區發展后勁。繼續實施東北等老工業基地振興戰略，以體制機制改革為抓手，深入推進市場化導向的體制機制改革，改善營商環境，大力發展民營經濟，鼓勵中小企業壯大發展。支持老少邊窮等特殊困難地區發展，加大對這些地區的基礎設施、生態建設、教育發展、就業培訓等方面的投入，鼓勵特色優勢產業發展。（2）著力提高區域自主調節能力。針對“大城市病”問題日益突出并具有普遍性，國家不能只針對北京采取非首都功能疏解的方式來解決，而應該在全國范圍內統籌實施“大城市病”的集中整治專項行動，同步對城市規劃和建設的相關法律法規進行全面修訂，并對有關體制機制提出與時俱進的配套改革措施。（3）著力提高區域生態環境修復能力。經過多年的開發建設，中國區域性生態環境問題比較突出，京津冀霧霾、長江流域水環境等問題已嚴重威脅到區域可持續發展，如不及時、妥善解決就可能影響到國家發展的全局。在現階段及今后一段時期內，應按照國家戰略總體部署，加快推進區域生態環境協同治理，在京津冀協同發展、長江經濟帶建設中探索新的經驗。

第二，深化要素跨區域流動的體制機制改革[3]。促進要素自由流動是中國區域協調發展戰略追求的目標之一，是解決區域發展不協調、不充分的一個關鍵突破口。改革開放以來，中國要素流動體制障礙逐漸減少，促進要素跨區域流動的市場機制日趨健全，要素流動更加順暢。但現實中，中國要素跨區域流動尚不充分，制約要素跨區域流動的體制頑疾仍然存在。而下一步，解決要素跨區域自由流動的關鍵在于：（1）完善要素價格形成機制。無論是自然資源還是勞動力、技術，都要建立相應的市場化定價機制，讓價格信號引導要素資源在區域之間合理高效配置。各級政府應減少對自然資源產品或勞動力價格形成機制的直接干預，壓縮政府性定價的范圍，糾正對自然資源產品、勞動力等要素的不合理補貼行為，讓要素資源的價格能真實地反映市場供需變化，讓資源富集地區能夠真正獲得較高的經濟收益。（2）防范地方保護主義興起。建議國家組織實施社會主義市場秩序的專項督察，對地方政府截留資源、封鎖市場、違規為本地企業提供保護傘等行為依法依規嚴肅處理，引導地方政府按照國家區域發展總體戰略主動推進區域協同發展。（3）降低要素跨區域流動成本。在國家交通主干網絡基本建成的條件下，未來應優化交通基礎設施投資的方向，重點解決跨區域的斷頭路、瓶頸路等線路改造，加快交通一體化進程。同時，充分利用日趨完善的交通基礎設施網絡，大力發展物流業，破解物流“最后一公里”、物流樞紐發展滯后等問題，實現物暢其流。（4）建立以居住證為載體的基本公共服務體系。深入推進戶籍制度改革，因地制宜、分類引導、循序漸進推進流動人口市民化，實施便民化的居住證登記制度，使居住證真正成為流動人口異地享受均等化公共服務的護身符。

第三，完善區域協調發展的配套政策。（1）加快中央財政對中西部地區的轉移支付力度，在專項資金或項目安排方面，按照事權劃分的類型，對市級及以上政府事權范圍內的項目，盡可能降低直至取消中西部地區縣級財政配套比例，減輕中西部地區特別是貧困縣的財力負擔。中央財政應對中西部地區跨區域的交通基礎設施、重大生態環境治理工程、公共服務設施等重點項目予以大力支持，加大對中西部地區特別是特殊困難地區基礎教育的投入力度。（2）提高中西部地區特別是特殊困難地區九年義務教育和職業教育的辦學質量，實施職業教育免除學雜費和獎補政策。加大對資源轉型地區、老工業基地等特殊區域下崗職工轉崗再就業培訓，建立以企業為主體的再就業培訓體系。實施中西部偏遠地區和東北等老工業基地特殊的高層次人才引進和留用政策，通過定向培養、專項計劃、委托培養等方式，大力培養適應地區經濟社會發展的專業人才。（3）在提高土地利用效率的前提下，各省可以根據主體功能區的類型在省域內實現城鎮建設用地指標跨地市有償流轉，嚴格控制限制開發區和禁止開發區城鎮建設用地的使用規模，鼓勵這兩類區域將城鎮建設用地指標流轉到其他類型區域使用。探索建立優化國土空間開發的機制，提高城鎮建設用地綜合利用效益，建立建設用地低效使用的懲罰問責機制，實現城鎮建設用地使用效益與城鎮建設用地指標安排的聯動，對于建設用地擅自改變用途、批而未用、低效利用等，應予以核減一定比例用地指標的懲罰。

第四，健全區域協調發展的體制機制 [4]。（1）完善區域干預機制，針對日益增多的區域問題，中央要采取合并同類項的辦法，將不同類型的區域問題適當歸類，成立相應的領導小組及其辦公室，及時出臺和實施相關的區域規劃和政策措施，以有效解決“大城市病”、集中連片特困地區脫貧問題、老工業基地振興發展問題、資源型地區轉型問題等。（2）完善區域合作機制，堅持優勢互補、互利共贏的原則，繼續深入推進以地方政府為主導的區域經濟合作，規范政府合作行為，明確政府合作行為的負面清單。鼓勵區域合作市場化運作，支持企業開展跨區域產業協作，吸引東部企業到中西部和東北投資。鼓勵央企優化調整下屬企業的區域布局，將下屬企業產生的利潤更多地留在地方，支持中西部和東北地區發展。（3）深化區域互助機制[5]。完善發達地區對口幫扶體制，因地制宜探索產業幫扶、干部交流、人才培養等多種幫扶模式，鼓勵有條件的地方探索政府主導、市場介入、公眾參與的社會化對口幫扶模式。此外，為了改變長期以來對口幫扶的單向利益輸出做法，應建立互利共贏的可持續的幫扶機制，使發達地區在對口幫扶中拓展發展新空間。（4）完善區域補償政策[6]。在推動長江經濟帶綠色發展的過程中，探索建立長江流域上中下游生態保護補償機制，形成以縱向、橫向相結合的財政補償為主、以市場化的排污權轉讓為補充的生態補償體系。依托重點生態功能區開展生態補償示范區建設，按照生態功能區面積和區域人口設計生態補償基金實施方案，實行生態保護、居民就業轉換、建設用地指標跨地市流轉等多種形式的經濟補償，確保生態功能區居民生活水平和基本公共服務與其他地區相當。完善國家農產品主產區建設的配套支持政策，建立糧食直補與市場價格掛鉤的調節機制，加大對農產品主產區的財政轉移支付，促進區際利益協調平衡。

第五，促進區域互動發展。為了深入推動不同板塊之間的互動和國土空間的優化開發，需要建立跨區域板塊和跨功能區的協調機制，以實現區域發展利益更大化和補償區域發展利益。（1）建立以經濟帶為紐帶帶動板塊聯動發展的機制。在區域發展總體戰略的框架下，統籌東部率先發展、中部崛起、西部開發和東北振興的關系，平衡中央對各區域的政策支持力度。以長江經濟帶建設為契機，進一步完善東部、中部和西部的聯動發展機制，促進產業、交通和生態三個領域率先突破，實現長江上中下游產業轉移協作、現代綜合交通體系建設和生態環境協同治理，實現發展機會共享、利益橫向補償和區域互補。以絲綢之路經濟帶為紐帶，以經濟帶沿線城市為節點，推動四大板塊相關地區的協調聯動，共同開展國際產能合作和全方位對外開放。（2）建立以主體功能區為基礎，帶動不同功能區域協調發展的機制。全國和省級層面的主體功能區規劃已編制完成，各類型功能區已進行劃分，但由于支撐主體功能區體系的相關體制機制不健全，使主體功能區規劃體系尚未進入實質性操作階段。對此，下一步要加快建立與主體功能區規劃體系相適應的利益補償機制、官員政績考核評價體系和配套政策體系，著眼于解決不同類型主體功能區發展的利益訴求和主要矛盾。

第六，創新產業轉移協作方式。中國區域發展不平衡問題突出，地區間發展機會差距大，地區比較優勢不能充分發揮，地區發展潛力處于待激發狀態，因而進一步優化產業布局與促進產業轉移是緩解區域發展不平衡、不充分的重要途徑。（1）全方位深入推進產業跨地區梯度轉移。在國家層面，應支持產業向長江經濟帶、絲綢之路經濟帶境內段、西江經濟帶等主要聯結帶的縱深轉移，充分利用比較優勢和市場，在京津冀地區探索城市群或都市圈內部的產業轉移新機制、新模式，為超大城市、特大城市產業疏解轉移提供可借鑒和可推廣的經驗。（2）探索地方特色的合作園區發展模式。繼續推動以政府為主導的跨地協作的合作園區建設，探索規劃共編、園區共建、利益共享、風險共擔的機制，把合作園區作為產業跨區域轉移的承接載體。積極探索市場化的產業園區合作，鼓勵社會資本組建園區開發專業企業，由專業企業根據市場規則在全國布局建設一批統一品牌、連鎖式管理、一體化招商、菜單式服務、平臺化運作的產業園區，形成政企合作新樣板。在園區轉型升級中，支持一批傳統工業園區直接委托專業園區開發企業開發、招商引資和服務管理，建立公私合作的責任分擔和利益分享機制，打造產業合作新平臺。（3）鼓勵在省域或行政區域面積較大的市域建立產業園區合作機制。為了深入實施《全國主體功能區規劃》和優化國土開發，禁止在生態功能區新建產業園區，引導生態功能區所在縣（市、區）到本市或本省重點開發區域租地或以建設用地指標置換空間等形式設立合作園區，通過自主管理或委托管理形式對合作園區進行管理，并建立相應的責任分擔、利益分享等合作機制。

參考文獻：

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[6]覃成林，姜文仙.區域協調發展：內涵、動因與機制體系[J].開發研究，2011，（1）：14-18.

（責任編輯：徐雅雯）