把產業政策的作用重點轉移到生產要素

摘 要：本文認為，“政府是否需要制定和實施產業政策”是一個偽問題。中國政府實施的旨在調整產業結構和提升產業質量的產業政策效果不太理想，主要原因是對理論的誤解：一是混淆產業結構調整和產業升級的概念，導致各級政府和大小經濟體都朝著同一方向和目標調整產業結構，從而使地區間產業結構趨同、惡性競爭并造成資源浪費;二是不理解“產業結構和產業質量內生于生產要素的結構和質量”這一經濟學的基本原理，從而使政府在調整產業結構、提高產業質量時與市場機制錯位，產業政策作用的重點錯誤地置于產業、企業和產品，而不是生產要素的結構和質量，甚至討論“政府是否有必要和有可能實施產業政策”這樣的偽問題。本文的建議是，把政府以優化產業結構和提高產業素質的產業政策的作用重點轉移到生產要素上來：一是政府應保護自然要素、提高自然要素質量、促進利用效率提高和保障可持續利用;二是政府應直接或間接地積累公共物質資本，主要是投資建設各類公共基礎設施;三是政府應通過加強教育和優化教育結構，積累人力資本和優化人力資本結構，有意識地把國家的教育政策與產業政策對接起來，進一步提高基礎教育質量、提供普惠化的優質基礎教育資源，逐步改革現有高等教育的投入結構，讓真正的職業教育走市場化和社會化道路;四是政府應優化科學技術投入結構，強化技術資本積累。基于此，本文針對將產業政策的作用重點轉移提出一系列政策建議，以期為中國產業結構調整及產業質量提升有所裨益。我們的建議是，把政府以優化產業結構和提高產業質量的產業政策作用的重點轉移到生產要素上來：一是政府應保護自然要素、提高自然要素質量和利用效率并保障可持續利用;二是政府應直接或間接地積累公共物質資本，主要是投資建設各類公共基礎設施;三是政府應通過加強教育和優化教育結構，積累人力資本和優化人力資本結構，有意識地把國家的教育政策與產業政策對接起來，進一步提高基礎教育質量、提供普惠化的優質基礎教育資源，逐步改革現有高等教育投入結構，讓職業教育走市場化和社會化道路;四是政府應優化科學技術投入結構，強化技術資本積累。

關鍵詞：產業質量;產業結構;產業升級;要素結構;要素升級;產業政策作用重點轉移

中圖分類號：F121.3文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2019）09-0029-07

一、問題的提出

中國作為發展中的大國，從新中國成立以來，經濟年均增長率居高，特別是改革開放以來，中國經濟進入高速和超高速增長階段。從經濟學的角度進行理論總結，最鮮明、最特殊、最讓西方世界難以理解、也是既有的西方主流經濟學揭示不透的，就是中國政府的作用以及政府與市場的關系，這也是經濟學最可能創新的領域，或許會有“新政府經濟學”的誕生。政府的作用及其討論的維度是多元的，政府對經濟的作用也總是“雙刃劍”，不用不可能，用的不好又弊大于利。政府作用的主要形式之一就是制定國民經濟發展規劃和制定并實施產業政策。可是，近期中國學術界和一些媒體卻在討論“政府是否需要制定和實施產業政策”，出現了完全不同的觀點：一種是完全否定產業政策的必要性，并提供了產業政策失敗的經驗事實;另一種是充分肯定產業政策的必要性和實施成就，也有經驗事實支持。本文認為，“政府是否需要制定和實施產業政策” 是一個偽問題。排斥任何產業政策只存在于原教旨主義式的或極端的自由主義經濟學的著作中，現實的市場經濟國家從來都有相應的產業政策，當然，中國也從來沒有全盤照搬自由主義經濟學的主張，政府的產業政策一直都有，成敗的事實也都有。那么，真問題或值得討論的問題是什么？本文認為，應該聚焦于如何選擇政府產業政策作用的重點才能使其更加有效？

二、一個經濟學基本原理：產業結構和產業升級內生于要素的結構和質量

實踐中的許多困惑或錯誤行為及結果源于對相關理論（包括基本概念和原理）的不了解或誤解。聯系中國現階段理論界和產業結構調整實踐，本文認為，有以下三個方面的理論問題需澄清。

（一）產業結構調整和產業升級是兩個概念

產業結構是指不同產業的數量比例。我們可以從不同維度統計、考查和分析產業結構，現在使用較多的是三次產業的維度，即第一、二、三次產業，三次產業內部還有不同的具體結構。不同的國家或經濟體由于資源稟賦、地理位置以及其它原因，會形成不同的產業結構;同一個國家或經濟體，在發展的不同階段，產業結構也可能不同。同樣的道理，不同國家或經濟體，如果有意識地調整和改變其產業結構，也完全可能朝著不同方向和目標進行。本文認為，不同國家或經濟體之間的產業結構及其調整是沒有優劣之分的，適合的就是最優的或比較好的。產業質量是指產業水平或素質，可以從四個維度進行考察和分析：一是產業的要素質量，其中的勞動者素質尤為重要;二是企業的素質，包括企業的組織制度、管理水平、創新能力和技術水平;三是產品質量，這是市場競爭力的最終體現;四是產業組織狀態，即產業內部不同企業之間的市場和非市場關系，有良性或非良性之分。產業升級是指特定產業的部分或全部維度的質量提升或狀態改善。不同國家或經濟體，不管處于什么發展階段，產業升級是共同的、永恒的主題和追求，而且方向都是一致的，只是速度和程度存在差異。對于特定的產業而言，質量提高是無止境的，從該意義上來說，沒有落后的產業，只有落后的產業質量。產業結構的調整可能會促使產業升級，也可能沒有，還可能導致產業質量下降。但人們往往把產業結構變動或調整理解為產業升級，例如，把第三產業比重提高視為產業升級。從現實看，多數發達國家或經濟體，第三產業的比重高確實是普遍現象，于是人們就認為第三產業比重高（一般達到70%以上）的國家或經濟體就是發達的，這一產業結構就是高級的，是發展中國家追求的目標。其實，這種理解和追求在理論上是不對的，在實踐中亦未必有益，甚至弊大于利。很簡單，我們只需要思考一個問題：難道發達國家不需要第一、二產業、或者對第一、二產業產品的人均需求量小于發展中國家、或者對第一、二產業產品質量要求低于發展中國家嗎？顯然不是。我們不妨假設：假如世界上所有國家或經濟體都是同等發達程度，所謂的發達國家的三次產業還會是現在的比重嗎？人們還會把第三產業比重高達70%以上視為高級的產業結構和追求目標嗎？在發達程度不同的現實基礎上，我們再假定不同發達程度的國家或經濟體之間是完全公平交易的，發展中國家或經濟體的第一、二產業的產品能獲得與其價值和使用價值相適應的回報，人們還會認為第三產業比重高是高級的產業結構和追求目標嗎？可見，認為第三產業比重高是高級的產業結構和產業升級目標，理論上是錯誤的。主要原因在于，現實中不同國家發達程度的差異和發達國家與發展中國家之間貿易的不公平。從國際分工的現實看，一些國家把發達國家的三次產業比重變化的軌跡作為產業結構調整的參考，不能說完全沒有實際意義，但在一個國家內部就沒有必要，甚至可能誤導實踐。

（二）產業結構和產業質量內生于生產要素的結構和質量

眾所周知，斯密創建了絕對優勢或絕對成本理論，李嘉圖隨后提出了比較優勢或比較成本理論，再后來赫克歇爾和俄林又提出和證實了要素稟賦理論即“赫克歇爾—俄林理論”。這些理論雖然側重于分析和解釋國際貿易，但確實與一國的產業結構相關聯，因此，依據這些理論，可以很自然地引申和擴展，提出一個經濟學的基本原理：一個國家或經濟體的產業結構和產業質量內生于生產要素結構和生產要素質量，生產要素結構和生產要素質量的變化決定產業結構和產業質量的變化。也就是說，有什么樣的生產要素才可能（不是必然）有什么樣的產業，要素結構決定了可能（不是必然）的產業結構，要素的質量決定了產業素質和產品質量可能（不是必然）達到的高度。這里的生產要素包括廣義的土地（耕地、牧地、山川、江河湖泊、地理位置、地下資源、空氣等）、物質資本、人力資本、技術（資本）等。例如，沿海國家才可能有海洋運輸業;耕地多而且肥沃的國家才可能有大規模種植業;僅有豐富的水資源卻沒有技術和裝備以及高素質的勞動者，也不可能有大規模、高質量的水電產業。有沒有違背上述原理而形成的產業或產業結構？即有資源稟賦卻沒有相應的產業？這種情況是有的，但產業的興起，必然有相應的要素支撐。也許有人會舉例，日本既沒有鐵礦石，也沒有煤炭，卻形成了先進高產的鋼鐵產業。可是別忘了，日本有非常便利的海上運輸條件和先進的運輸裝備和技術，進口煤炭和鐵礦石的運輸成本優勢很明顯，加之先進的冶煉鑄造技術，日本的優勢顯而易見。新加坡何以成為國際金融中心之一？優越的地理位置、高素質的勞動者和高瞻遠矚的國家決策者是重要的要素。可見，以上兩個例子不是反證，而是上述原理的證實。

黃少安[1]就針對現實中的問題不斷闡釋產業結構和產業升級的區別，并強調沒有可比的、通行的最優產業結構，只有與自身要素結構相一致的、最合適即最優的產業結構，產業結構及其變化內生于要素結構及其變化，產業質量和產品質量內生于要素質量。林毅夫[2]相對于二戰后結構主義發展經濟學，提出了新古典主義的新結構經濟學，其重要觀點之一，即一個經濟體的經濟結構內生于它的要素結構，而要素結構會隨著發展階段的不同而不同。因此，一個經濟體的產業結構也會隨著發展階段的不同而不同，他認為，一國的要素結構決定了最優的產業結構。不過林毅夫又接受和使用產業結構升級概念，但其沒有闡明產業、產品質量與要素質量的關系。

（三）政府實施產業政策是必要和可能的

產業政策是否必要和可能？應先理性認識產業結構形成和變化的規律。一個國家或經濟體的產業結構及其變動，從長期看是自然演化的過程。因為總體而言，各種生產要素的形成和變動是長期的和演化的，即使單個個體的人力資本形成和積累也不是短期能完成的，更何況一個國家總體物質資本和人力資本的形成。當然，短期突破性的技術進步可能成為重大外部沖擊，使重要的、儲量很大的自然要素在短期內得到大規模開發利用，從而形成支柱產業，進而改變產業結構，但這種現象不會改變長期演化規律。那么，政府是否必要和可能實施產業政策、有意識地干預和調整產業結構？本文認為，需要先厘清三個問題：第一個問題是，在每一個時期或時間點，產業結構是否總是天然合理的？已有產業及其規模是否天然合理或最優？既有資源優勢是否總是自動轉化為產業優勢？答案并非總是肯定的。一個國家或經濟體的產業結構，在特定時期，可能因為外部壓力、市場機制的短期利益驅動導致資源過度開發而引發產業結構畸形，也可能因為教育落后導致勞動者素質太低，使一些資源稟賦不能轉化為優勢產業，也有前期依靠資源優勢形成的產業（例如，煤炭產業），隨著資源枯竭必須進行產業轉型。事實上，需要一種力量來改變或矯正上述狀態。于是，第二個問題是，誰最有可能充當這個角色或起這種作用？相對而言，政府是比較合適的，因為其它主體不具備這種權威性和能力。當然，如果任其長期演化和市場選擇，也能得到矯正，但付出的代價太大，短期可能犧牲一代人或兩代人的利益，長期可能造成人與自然關系的永久失衡。因此，由政府制定和實施產業規劃、進行產業規制和資源環境規制、干預要素結構和質量是最不壞的選擇。當然，政府并不總是能做好這些，于是，第三個問題是，如何激勵和約束政府做好這些事情？本文認為，應包括合理界定政府的行為邊界、保證產業政策本身的科學性、監督政府作用的重點和作用方式等。政府應順勢而為，即依據資源稟賦結構和產業結構長期的演化規律制定產業政策目標，不能逆勢而動、盲目參照別國某些時期的產業結構作為產業政策的目標。

三、中國產業政策的效果評估和原因分析

（一）中央政府很重視通過產業政策調整產業結構

中央政府對不同階段產業結構存在的問題十分重視，并基于中國資源稟賦和國際間產業結構變動規律，確立了產業結構優化的階段性目標或任務，且對調整產業結構有信心、有措施、有行動。1987年黨的十三大報告提出，保持社會總需求和總供給基本平衡，合理調整和改造產業結構，這是改革開放以來，中國在官方最高文件中首次正式提出調整產業結構;1992年黨的十四大報告繼續提出調整和優化產業結構;1997年黨的十五大報告提出，加強農業基礎地位，調整和優化產業結構，轉變經濟增長方式，改變高投入、低產出，高消耗、低效益狀況;2002年黨的十六大報告提出，推進產業結構優化、升級，形成以高新技術產業為先導、基礎產業和制造業為支撐、服務業全面發展的產業格局;2007年黨的十七大報告提出，加快轉變經濟發展方式，推動產業結構優化升級;2012年黨的十八大報告提出，推進經濟結構戰略性調整，……必須改善需求結構，優化產業結構;2017年黨的十九大報告從深化供給側結構性改革的角度提出，進行產業結構調整，強調實體經濟的結構和質量，形成新動能，支持傳統產業優化升級。這些足以說明中央政府對產業結構調整的重視程度。

（二）產業政策對產業結構調整的效果評估

改革開放40年來，中國經濟總量迅速增長，經濟結構和質量也發生了巨大的變化。初期的產業結構基本上發揮了資源稟賦的優勢，無論在國際市場還是國內市場，產業和產品都占有了應該占有的優勢。政府，尤其是中央政府針對產業結構和產業質量問題實施的產業政策，也確實發揮了積極的作用，產業質量總體上不斷提高，產業結構也在朝著我們向往的（發達國家現行的）方向發展。但我們不得不承認，無論從結構還是質量來看，效果還是不甚理想，或者沒有達到預期的狀態。中央政府從20世紀80年代中期就開始大力實施調整產業結構和提高產業質量的政策，至今仍在強調和采取行動，這既說明中央政府一直重視任務本身的長期性和動態性，也說明執行的結果不太理想，一直沒有達到預期目標。需要注意的是，這不能說明中央各部門、各級地方政府和社會各界沒有執行中央的產業政策（包括激勵性產業政策和約束性產業政策），而是政策執行的客觀效果總被打折。

本文在此想舉以下三個例子說明激勵性產業政策。例1：當中國成為世界制造業大國、但賺錢不多還污染嚴重時，我們認為，應該大力發展第三產業，以為第三產業比重越高，產業結構越高級。于是政策導向扶持第三產業發展，尤其是第三產業中的金融業，于是出現了幾乎全民搞金融的現象，導致經濟脫實向虛、資金在金融體系空轉、金融亂象叢生、扭曲人們的創業觀、價值觀、財富觀，甚至加劇金融風險、埋伏金融危機。其實第三產業的發展，是由第一、二產業和城市化、工業化發展需求決定的，是一個自然發展的過程，有什么規模和質量的生產生活服務需求，就有什么規模和質量的服務業供給。人為地直接增加第三產業比重不是優化產業結構，甚至會適得其反。第一、二產業本身結構和質量的變化，對第一、二產業本身很重要，對第三產業的拉動更為重要。例2：當中央政府提出要大力發展高新技術產業和戰略性新興產業時，全國各地都在做相應的產業規劃并實施相應的政策，各地方政府都在搞高新技術產業園或經濟技術開發區，有國家級的、省級的、地市級的、縣級的，甚至一些鄉村也圈一塊土地搞高新產業園區。21世紀初的幾年時間里，中國許多地方在政府優惠政策的鼓勵下和新技術、新能源產業的光環下，在沒有自主研發的核心技術的前提下，急劇發展光伏產業，導致嚴重的產能過剩和光伏企業的惡性競爭，還消耗了大量的財政補貼和其它優惠資源供給。有些投資項目或企業，冠以“電子”二字就成為高技術項目或企業，冠以“互聯網”就成為新興產業項目或企業，從而騙取政府的補貼或其它優惠，其實卻處于電子和互聯網產業鏈的最低端，甚至根本與高科技無關。例3：當政府以財政補貼或稅收優惠或產業基金形式扶植某些產業或企業發展時，就會出現比較普遍的騙補貼、騙優惠現象。多年來，各級財政給予了企業、尤其是國有企業和國有控股企業大量的研發補貼，可是到底產出了多少核心技術？中美貿易摩擦，美國打壓中國的高科技產業，把許多中國企業、尤其拿了國家很多研發補貼的國有企業打回原形，而真正擁有關鍵核心技術的“華為”卻是一個市場化的民營企業。國家政策補貼新能源車，一些汽車廠家就生產出一些既不節能環保、質量也不高、工業外觀甚差的所謂新能源環保車騙取國家補貼，遠遠不如按照成熟的技術路線研發的國產汽油發動機汽車的質量。各級政府設立產業基金，初衷是扶植產業發展，但往往落入被套取或騙取的陷阱中。例如，某省大力實施新舊動能轉換，政府設立產業扶持基金，某制造業的一個廢舊倉庫被某商人看中，租下來準備用做針對小孩的課外培訓班，知道了有政府產業扶持基金，采取一些辦法，把這一項目包裝成為符合政府“新舊動能轉換”的產業清單要求，于是獲得了支持。其實這種現象比較普遍。

下面我們舉例說明約束性產業政策。例1：可能出于優化產業組織、資產結構或其他目的，政府給予優惠政策或通過行政命令讓經營狀況良好的國有企業去兼并或合并陷入困境的國有企業，組成所謂“航空母艦”，結果卻是合并的企業運轉不理想、效率下降、甚至陷入困境。例2：政府出于環保的目的，一方面，強行關閉一些規模小、能耗大、污染嚴重的企業，這本是符合環境規制原理和政府調整產業結構作用原理的，但是往往會出現環保部門與其它部門（更注重GDP增長的部門）意見不一致或被關企業陽奉陰違的情況。另一方面，對于一些大型企業，政府認為不能關閉，但卻嚴令其必須降低能耗和污染，同時還在節能技術研發和環保設備購置方面予以補貼或其他優惠，結果這些企業拿了補貼卻不好好研發新技術，有了技術卻不好好用，拿了補貼購買了環保設備卻不正常使用，檢查時運轉、多數時間停用。例3：為了優化供給結構，各級政府必須采取措施關停并轉一些企業。于是某些地方政府“一刀切”，即產值和資產規模多少以下的、利稅多少以下的、本行業排名多少以后的，必須關掉。結果是被關掉的多數是民營中小企業，但未必都是高能耗、高污染的。關掉這些企業以后，產業組織不僅沒有優化、反而惡化，因為供給總量減少而需求沒有減少，保留的（多數為國有或國有控股）企業提高了壟斷供給的程度，產品價格上漲，既增加了相關產業、企業和消費者的成本，又使這些企業利潤高漲。于是，容易出現一個誤判——因為利潤大增以為國有企業短期內搞好了，其實，體制機制沒有變、技術水平亦沒有提高，在這種情況下，還會出現一個政府很不愿意看到的結果——民營企業生存環境惡化、市場不公平競爭加劇、國有和國有控股企業優化體制機制和技術創新的內生動力減弱并將更多的人力物力財力用于搞形式主義。

雖然在本文不可能例舉舉太多，又不得不多列幾個方面，因為單個例子不能引起注意，也不能說明“既有產業政策的客觀效果確實不是很理想”這一問題。

（三）產業政策效果不理想根源于理論

政府可以實施調整產業結構的產業政策，理論上沒有錯;向往發達國家的產業結構也無可厚非，至少在國際比較時有目標引導的作用;由政府相關部門去實施產業政策，理論上也沒有錯，因為既然是政府的產業政策，應由政府直接或間接執行。需要注意的問題是，政府的財政補貼和其他優惠政策被騙取，明顯是由理論上的“信息不對稱”“委托代理困境”“利益集團”導致的，可是這不是理論錯誤，反而說明理論是正確的。而且，這不是產業政策效果不理想的原因，而是結果，政府既然如此做，結果就必然如此。問題是“政府為什么這樣做”，本文認為，原因在于其受到錯誤理論的影響，或誤解了一些理論，或對一些理論理解存在偏差。

理論誤解之一：混淆產業結構與產業升級。如前文所述，產業結構與產業升級的含義、決定因素、變動方向以及評價標準都不同，可是我們的媒體、學者、官員、產業政策制定和實施者常常把二者混同，于是使出現了“產業結構升級”的說法。把所謂的“產業結構升級”的目標或參照系定為“提高第三產業的比重”或“新興產業”，難免不會誤導實踐。第三產業和新興產業不一定都是高級產業，新興產業也有低技術的，高新技術產業鏈條中也有低技術含量的環節，第三產業也有高級和低級之分。與要素稟賦（結構和質量）相匹配的產業結構才是最優的，而要素稟賦是動態可變的，各個國家或經濟體發展階段不同，其產業結構優劣不具備可比性。這一誤解在實踐中的主要表現就是，中央政府重視高新技術產業、新興產業和第三產業，各級地方政府就跟風嚴重，完全不顧本地區要素結構和質量，都朝一個方向調整產業結構，并視之為產業結構優化或產業結構升級。這樣跟風的結果必然是各地區產業結構嚴重趨同，不同地區在國際和國內市場惡性競爭，造成資源浪費和企業虧損，于是，中央政府不得不進行供給側結構改革或讓市場機制強制性進行自我調整。我們都知道，一個大國或大經濟體內部的不同的小區域不存在嚴格意義上的產業結構問題，或者說，沒有必要參照其它地區的產業結構去調整自己的產業結構。每一個小區域依據自身的資源稟賦，把有條件發展的產業不斷做大、做好，不斷進行產業升級，那么，整個國家或大經濟體的產業結構自然就是最優的，產業質量也自然會提高。

理論誤解之二：忽視或不理解“產業結構和產業質量內生于要素結構和質量”的經濟學原理，從而不能合理界定政府與市場在產業結構調整上的分工。正因如此，才會出現前文描述的，政府各種旨在調整產業結構和提升產業質量的產業政策，包括激勵性和約束性的，目標合理或可取，執行也比較到位（至少相當部分執行到位），可是效果不理想，有些事倍功半，有些事倍功零，有些事倍功負。原因在于，特定的產業結構和產業質量狀態只是由特定要素結構和要素質量決定的結果而已，也可以說是眾多主體依據市場原理自主選擇的結果，那么，哪些產業、企業、產品能繼續存在和發展，哪些會被淘汰或停止發展，同樣應由市場來選擇和決定，政府通過產業政策直接干預產業、企業和產品，多數情況下效果不會理想。原因在于，政府一旦錯位，“委托代理困境”“信息不對稱”“利益集團”等原理等必然發生作用，政府的優惠難免被騙取，有關主體必然鉆空子。“鉆空子”是市場主體的天性，無可厚非，誰讓你有空子可鉆？沒有鉆空子行為，就沒有制度的完善和政府行為的優化。可見，政府可以有產業政策，可以對產業結構和產業升級有作為，但不能直接介入市場，而應作用于生產要素，即產業結構和產業質量的源頭，也就是市場難以發揮作用的領域。這是政府與市場在產業結構和產業質量方面的作用分工，即政府管源頭或原因，市場管結果。

因為政府調整產業結構的作用點錯誤，導致效果不理想，發過來又引發理論界的所謂爭論：產業結構能否被調控、政府產業政策是否必要和可能？如果了解世界各國產業結構變動規律、了解世界經濟史，學習過古典和新古典經濟學的同時還學習過重商主義經濟學和凱恩斯主義經濟學以及馬克思主義經濟學，就不會把這樣的問題提出來討論，而應該討論產業政策的作用重點和力度。即使是自由主義經濟學，其中多數流派是不排斥政府適當干預經濟、包括實施一定產業政策的。古今中外，即使現代西方市場經濟國家，都實施必要的產業政策，當然，成功和失敗的都有，關鍵在于作用點、力度和時機等的選擇。

四、政府產業政策的作用重點何在

基于以上分析，本文認為，政府需要把以優化產業結構和提高產業質量為目標的產業政策的作用重點，由產業、企業和產品轉移到優化生產要素結構和提高生產要素質量上來。

（一）保護自然要素，提高自然要素質量和利用效率，保障可持續利用

就自然要素（即廣義的土地）而言，政府雖不能通過產業政策創造土地，但可以保護土地和提高土地質量，例如，保護耕地和江河湖海不受污染、保護森林、保護空氣、保護各種地理資源不被破壞和濫用等，這些對于提高農業等產業的質量越來越重要，對于吸引投資、留住人才、改善所有居民生活質量和積累健康資本也越來越重要。過去的幾十年，中國經濟增長主要或很大程度上依賴能源消耗、環境污染、勞動密集、大量中低檔產品出口、追求數量等，一定程度上是必然的、無奈的選擇，對生產要素缺乏保護或無力顧及。現階段，這種增長模式既無可能、也沒有必要繼續保持。今后，政府應更多地集中力量加強環境管制和保護，更多地投資于江河治理、土壤保護、植被營造等方面。

（二）直接或間接地積累公共物質資本

發展中國家在發展初期幾乎都是以依賴自然資源的傳統農業為主，要想發展，需要在保障農業的前提下推動初級工業化和城市化，即改變單一的傳統農業的產業結構。政府不可能給每個創業者提供產業資本，但可以提供公共物質資本。為了保障傳統農業的穩定性、發展現代農業、推進工業化和城市化，政府應優先發展農田水利、交通電力、通訊等公共基礎設施。新中國成立伊始，就開始大修農田水利工程，包括水庫、水渠、防洪堤、機耕路、廣播通訊、公路鐵路、電站等，由于技術限制，甚至采取人海戰術，以巨大勞動投入替代技術和設備，為新中國積累了寶貴的公共物質資本，這是新中國在當時沒有選擇的前提下的最優選擇和高瞻遠矚的戰略。改革開放初期，政府組織的面向農村的通路、通水、通電力、通電話等促進了鄉鎮企業的發展。當時流行的說法之一就是“要想富先修路”，其實應該是廣義的“路”，包括公路、鐵路、水路（管）、電路等。當然，還有其他的、更大規模、更高技術的公共物質資本積累，例如，全國聯網的密集高速公路體系、高速鐵路體系、民用航空體系、互聯網通訊體系等等，這些才是中國產業結構變動和產業升級的最大支持和保障。現在的中國仍沒有完成工業化和城市化，還有許多基礎設施需要建設，尤其農村基礎設施建設短板突出，因此，各級政府應將投資基礎設施、累計公共物質資本作為重要職責。在現階段經濟下行壓力加大的情況下，更是如此，這樣才能既保持短期經濟增長，又能為長期經濟發展創造條件。例如，將鄉村振興的基礎設施投資以“以工代賑”的方式實施并與精準扶貧結合起來，既能振興鄉村，又靠基礎設施投資拉動增長，更可以提高扶貧的精準度。

（三）通過加強教育積累人力資本

人力資本（總量、結構和質量）的積累是產業結構優化和產業升級最基本、最持續、最大的動力。這里先要澄清有關的基本概念。人口數量、人力資源、人口紅利、勞動力紅利、人力資本、人力資本紅利等概念是相關卻不相等的，概念的混淆會誤導政府的人力資本政策和人口政策。人口數量是一個國家或經濟體的總人口規模，存在性別、年齡、種族、學歷等不同結構維度。人力資源是總人口中具有勞動能力的部分，也可以稱之為勞動力資源。靜態考察，特定時點上的數量是一定的;動態考察，嬰幼兒和少年是潛在的勞動力資源。這種靜態和動態的區分，對人口政策、就業政策和產業結構政策具有重要意義。人口紅利是指一個國家因為勞動年齡人口占總人口比重較大（高于51%）、撫養率較低從而使經濟發展獲得的一些便利或好處。從理論上說，只要一個國家或經濟體的勞動人口超過51%，就有一定的人口紅利，比重越高紅利越大，人口紅利消失意味著勞動人口占總人口的比重低于50%。勞動力紅利是勞動力供求關系意義上的，是指勞動力供明顯大于求（不包含自然失業率），從而使勞動力的價格即工資明顯低于勞動力價值，使得用工者獲得額外利潤或競爭優勢。它既體現在企業層面，也體現在整個國家或經濟體層面，尤其體現在勞動密集型產業中。勞動力紅利消失意味著剩余勞動力消失、勞動力市場轉入供求大體均衡狀態。當然，供求關系還會有波動，但已經不再是常態化的單向供給大于需求的變化。所謂的“劉易斯拐點”是勞動者由長期只能獲得低于市場均衡工資到基本能夠獲得市場均衡工資的點，是勞動力市場告別常態化的、持續的供給大于需求的標志。因此，“劉易斯拐點”是勞動力供求關系意義上的勞動力紅利消失的拐點，不是人口紅利消失的拐點。在一個國家或經濟體中，人口紅利和勞動力紅利可以同時存在或同時不存在，也可以沒有人口紅利卻有勞動力紅利，或沒有勞動力紅利卻有人口紅利。人力資本是人口素質或質量意義上的，無論從個體，還是國家或經濟體總量維度，都體現為人的受教育年限、技術水平、健康指數、道德素質和職業素養等方面，宏觀分析時，常常主要用國民受教育年限和創新能力指標予以衡量。中國已經發展到中等收入和中等發達階段，將繼續長期存在巨大的人口總量并處于勞動力供給大于需求的狀態，不能再寄希望于靠鼓勵生育、增加人口數量來支撐經濟增長和解決由于特殊歷史（非規律性和趨勢性）原因導致的階段性人口結構問題（“老齡潮”）。人口紅利和勞動力紅利，如果有，也是資源稟賦，需充分利用，但不能人為地制造人口紅利和勞動力紅利。至今為止，還沒有任何一個國家靠人口紅利、勞動力紅利和其它資源紅利而成為發達國家或發達經濟體。所謂的“資源詛咒”說的就是這種現象。因此，本文認為，中國應該轉向尋求更多的人力資本紅利。人力資本積累主要靠教育，但不是所有的教育都要靠政府投入，政府應主要管基礎教育和大學教育。基礎教育是沒有直接產出、卻又是國民知識素養和學習能力的基本保障的人力資本投入，是培養學習能力即授人以漁的、具有最大正外部性和公共產品屬性的人力資本，因此，必須由政府投入并監督執行。新中國成立以來對成年人的掃盲教育和對青少年的義務教育，對經濟發展起到不可估量作用。例如，20世紀50和60年代的“嬰兒潮”，因為受到更普遍和更好的基礎教育，支撐了幾十年的城市化和工業化。改革開放以后的教育更是受到前所未有的重視，尤其是九年義務教育的普及和質量提高、大學教育規模的擴大，極大地提升了中國人力資本總量并且改善了結構，為現在和未來產業結構優化和產業升級提供了厚實的人力資本基礎。過去的幾十年，中國經濟的高速發展，包括產業結構的優化和產業升級，最大的動力來源于高質量的人力資本，可以說，教育政策成為最有成效的產業政策。

當然我們的經濟短板也主要源于教育結構和教育質量還不能完全適應產業結構變動和產業升級以及社會發展其它方面的需要。由此，中國各級政府需要進一步優化對教育的投入結構和其他支持方式。本文認為，可以從以下三個方面入手：（1）進一步有意識地把國家的教育政策與產業政策對接起來，把教育政策作為產業政策的一個組成部分。（2）進一步提高基礎教育質量、提供普惠化的優質基礎教育資源，盡快把九年義務教育延長至十二年，把高中教育全部納入義務教育范圍。其中，高中階段從第三年開始分流，學生自愿選擇，一部分以考大學為目標繼續普通高中教育，另一部分以高等職業教育或直接就業為目標進入職業教育（職業高中）進行學習。職業高中的培養目標是大規模的、高素質的產業工人，高等職業教育的培養目標是各行業的高級技術操作能手和創新能手。（3）逐步改革現有高等教育的投入結構。政府財政只需要集中財力辦好大學，培養足夠規模的基礎科學的高層次人才和建設好基礎科學研究基地。對于現在眾多的名義上為“大學”、實際上就是高等職業教育機構的“職業學院”，要借鑒國有企業抓大放小和戰略性調整的改革思路，逐步將其改革成為市場機制引導、非政府投資的教育機構。因為職業教育是不具有公共產品性質的人力資本投資，不屬于政府必須投入的領域，如果這些教育都由政府財政投入，財政會不堪重負。

（四）優化科學技術投入結構，強化技術資本積累

技術創新和擴散運用越來越成為支撐經濟增長速度、提高增長質量的主要生產要素，但不是所有的技術研發都需要政府投入。而且如果政府投入結構和方式不合理，會造成效率低下。直接的應用性的產業、產品技術和工藝創新應由市場引導，財政資金過多地以補貼方式投入，難免會因為信息不對稱等原因被騙取，所發揮的作用也會打折，甚至會對私人和企業的研發投入有擠出效應。財政資金應集中于基礎科學研究和重大基礎性的技術創新、大面積帶動產業升級和大幅度提升科研水平，即政府應該集中力量辦科技大事。因為產業升級和革命的基礎是產業技術創新和革命，而產業技術創新和革命的基礎是重大的、關鍵的、核心的、基礎性的技術創新和革命，技術持續創新和革命的基礎是科學持續創新和革命，科學持續創新和革命的基礎是人才。

五 、小 結

“政府是否需要制定和實施產業政策”是一個偽問題。中國政府實施的旨在調整產業結構和提升產業質量的產業政策，在取得成效的同時效果不太理想，主要原因是對理論的誤解或誤導。本文認為，應把政府以優化產業結構和提高產業素質的產業政策作用重點轉移到生產要素上來：一是政府應保護自然要素、提高自然要素質量、提高利用效率和保障可持續利用;二是政府直接或間接地積累公共物質資本，主要是投資建設各類公共基礎設施;三是通過加強教育和優化教育結構，積累人力資本和優化人力資本結構，主要是進一步有意識地把國家的教育政策與產業政策對接起來，進一步提高基礎教育質量、提供普惠化的優質基礎教育資源，逐步改革現有高等教育投入結構，讓真正的職業教育走市場化和社會化道路;四是優化科學技術投入結構，強化技術資本積累。

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