新中國70年外貿體制機制改革經驗研究

王拓

摘 要：2019年是中華人民共和國成立70周年，在這一歷史節點上，回顧和總結新中國外貿體制機制改革的歷史經驗具有重要的指導意義。本文首先梳理了新中國成立以來外貿體制機制改革的歷程，分析了當前正在推動的改革進程和由此取得的偉大成就，提煉總結了新中國成立以來外貿發展的成功經驗，指出體制機制改革對中國外貿實現歷史性轉變起到巨大的推動作用，而外貿體制機制改革的關鍵在于正確處理政府與市場的關系、以開放倒逼國內改革、融入經濟全球化浪潮和形成國際競爭優勢等。同時總結了外貿體制機制改革過程中的總體狀況及存在的主要問題，比如突破性制度創新推進阻力大、政策碎片化、法制建設滯后、要素流動不足、市場主體待遇存在差異和國際經貿規則引領能力不強等。最后根據存在的問題提出相關建議，為今后進一步進行深化改革、構建全面開放新格局和實現高質量發展提供參考。

關鍵詞：新中國70年;外貿體制機制改革;對外開放

中圖分類號：F711文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2019）09-0003-09

新中國經過70年的經濟發展，40年的改革開放，外貿體制機制不斷創新，有效促進了對外貿易的發展、經濟的繁榮，也推動了國內相關體制機制的改革，成為中國持續健康發展的重要動力。梳理中國外貿體制機制改革歷程，總結外貿體制機制改革的成功經驗，找出當前改革中存在的主要問題，對未來邁向改革開放新征程、構建全面開放新格局具有重要的戰略意義。

一、新中國70年外貿體制機制改革的成功經驗

外貿領域既連接生產和消費，又連接國內和國際市場，是中國最早進行改革開放、市場化程度最高的領域之一。外貿體制機制改革始終走在全國前列，成為推動改革開放的重要引擎。外貿體制機制改革的成功經驗可以歸結為如下幾點：

（一）正確處理政府與市場的關系是改革的核心

黨的十八屆三中全會提出“經濟體制機制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場關系”。中國外貿體制機制改革經歷了一個從政府完全管控的計劃經濟到逐步建立、完善社會主義市場經濟體制轉變的過程。這個轉變過程，其實是從政府直接進行資源配置向市場在資源配置中起決定性作用轉變的過程。

中國外貿體制機制改革，伴隨著市場力量的壯大，實現了政府職能從“直接管理型”向“因勢利導型”[1]轉變。新中國成立初期，為建立起社會主義基本經濟制度，對外貿實行國家直接管控。1949年11月，成立中央人民政府貿易部，建立了中國社會主義對外貿易政府機制。1953年，成立了15家國家級專業外貿公司，受外貿部統一領導管理[2]。外貿的統一領導和指令性任務是為了滿足當時國內的生產需求，更是為了探索建立社會主義經濟體制。此時中國國內沒有進行對外貿易的基礎，政府的直接管理有其合理性和必然性。1978年， 黨的十一屆三中全會作出了實行改革開放的決策，并將全黨工作重點轉移到經濟建設上來。政府開始引導建立本國的外貿企業，調動企業發展的積極性，逐步降低政府直接進行資源配置的作用。1984年9月，經濟貿易部發出《關于外貿體制機制改革意見的報告》的通知，強調了加強對外貿易的行政管理、充分調動外貿企業的經營積極性和加強經濟調節手段等內容。開始推動簡政放權策略，打破“吃大鍋飯”的局面，逐步將外貿經營權下放至部委和企業，實行出口承包經營責任制。1992年，黨的十四大明確提出，中國經濟體制機制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。此時的政府行為已經從直接管控改為間接管理，建立經濟調節體系，引導本國產業發展。2001年，加入世界貿易組織之后，中國遵照入世承諾，對管理體制進行深化改革，以國際規則為標準逐步理順政府管理制度;同時隨著中國外貿、外資等領域的快速發展，市場力量不斷增強，面對外貿發展中存在的體制機制障礙，進行制度性清理和改革。2012年，黨的十八大以來，中國全面深化改革，“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制機制改革”，構建全面開放新格局。此時，中國向著建立現代化經濟體系不斷邁進，發揮政府在外貿發展中的引導作用，打造服務型政府，讓市場更好地發揮資源配置中的決定性作用。

中國外貿體制機制改革的過程，是一個政府與市場力量不斷轉變的過程，市場在政府的干預和引導下不斷壯大，政府在資源配置中的作用不斷弱化;是一個政府管理體制不斷升級的過程，從簡單的行政指令、統一管理向建立起現代化經濟體系邁進的過程;是一個從政府把控要素流動向市場力量決定資源配置，資源配置效率不斷升級的過程。

（二）不斷擴大開放力度，以開放倒逼國內改革

在新中國70年的制度探索中，改革開放成為一條行之有效的國家方略，以開放促改革、以開放謀發展，增強經濟的綜合國際競爭力。對外開放是中國外貿體制機制改革的重要內容，也成為推動中國從高度集中的計劃經濟轉變為社會主義市場經濟的關鍵因素[3]。

中國加入WTO后，履行入世承諾，中央集中清理了2 300多部法律法規和部門規章，地方政府共清理地方性法規和政策19萬件[4]，徹底清除了與世界融合過程中的體制機制障礙。進口商品關稅總水平從2001年的15.3%降至2012年的9.8%。其中，工業品平均稅率降至8.9%，農產品平均稅率降至15.2%。同時，在其他非關稅措施方面，中國僅保留依據國際公約及WTO規則下為了保證生命安全和環境等實施進口管理產品許可證之外，自2005年1月起，對424個稅號產品的進口配額、進口許可證和特定招標等非關稅措施全部取消。在服務貿易市場準入方面，在世界貿易組織服務貿易分類的160個分部門中，中國開放了100個部門，在金融、電信、建筑、分銷、物流、旅游和教育等眾多領域為外資企業提供了市場準入機會，開放范圍已經接近發達國家的平均水平[5]。黨的十八大以來，中國先后在上海等地設立自由貿易試驗區，在海南探索建立自由貿易港，在北京作為服務業開放試點，集中對現有體制機制進行突破，尤其是在服務業領域構建對外開放新格局。

中國的開放分為自主開放和協議開放，兩種開放相互作用，對政府管理體制機制提出更高要求，實現了對體制機制改革的倒逼。改革開放以來，為積極利用國際資源，滿足國內發展需要，中國逐步放寬了外資準入限制，一批外資企業進入中國市場。外資企業的進入，在產生技術外溢的同時，也加劇了市場競爭。具有較強競爭力的外資企業進入，迫使國有企業和民營企業為爭奪生存空間而不斷進行學習和創新：一方面，學習外資企業高效的管理模式、先進的技術和生產服務理念;另一方面，加強具有自身特色內容的創新，兩者結合有效地提高了本國企業的生產率。生產率較低的企業無法在市場競爭中生存而退出，資源向更高生產率的企業流動，提升國內產業的整體資源配置效率。同時，外貿領域的開放也對國內其他領域體制機制產生沖擊，要求更高層次的營商環境，對政府效率提出了更高的制度標準。

（三）積極對接國際規則，融入經濟全球化浪潮

新中國成立70年來，我們不斷探索建立中國特色社會主義市場經濟體制，與世界規則接軌，為國內改革提供了方向，為建設現代化的市場經濟體系提供了重要借鑒經驗，同時也為融入經濟全球化浪潮提供了契機，為發揮中國比較優勢提供了廣闊的空間。

對接國際規則，為探索建設具有中國特色的社會主義市場經濟體制提供了重要的國際經驗。目前，世界上主要的國際規則是由發達國家制定的，雖然與中國的社會體制不同，但是經過發達國家多年的探索，有其合理之處。因此，對接國際規則，融入世界經濟體系，以國際標準要求國內體制機制改革成為重要經驗，是提高社會勞動生產率的有效途徑。1980年4月17日，IFM恢復中國的合法席位。1980年5月，中國在世界銀行、所屬國際協會及國際金融公司的合法席位得到恢復，中國在世界銀行有投票權。隨著中國在世界金融體系地位的恢復，經常項目可自由兌換，中國金融體系開始與世界接軌，人民幣可以實現與世界貨幣的匯兌，外匯規模開始增長。1986年，中國申請“復關”，在全面參照關貿總協定的基礎上，不斷推進市場經濟導向的經濟體制機制改革。2001年11月10日，世界貿易組織第四屆部長級會議審議通過關于中國加入世界貿易組織的決定，中國經濟進入高速增長期。在探索建設中國特色社會主義市場經濟體制過程中，以世界先進的規則體系和管理模式對國內進行改革，以對接國際規則加深與世界的融合，在融合發展中不斷對國內的法律制度、管理模式、監管體系、信用體系和融資體系等提出了更高的管理標準，也理順了政府機構縱向管理機制和橫向聯系機制，促進了政府與市場關系的協調發展，也激發了市場主體的活力。

融入世界分工體系，借力經濟全球化發揮比較優勢。21世紀中下葉，世界分工體系趨于精細，大型跨國公司基于全球要素稟賦進行產業轉移。之后伴隨互聯網技術的發展，全球要素流動開始加速，發達國家由經濟服務化向服務國際化發展，服務貿易發展開始加速。中國正式成為世界貿易組織一員，開啟了經濟全球化新征程，自身的比較優勢向國際競爭優勢轉變。同時，區域合作進程不斷加快，2001年中國加入曼谷協定，這是中國加入的第一個具有實質性優惠安排的區域貿易協定。此外，中國與南非和東盟開展了自由貿易協定的談判;同時積極推動了圖們江地區開放協定、瀾滄江—湄公河次區域合作機制的建設。2010年6月21—23日，《亞太貿易協定》第36次常委會在蒙古召開，中國、孟加拉國、印度、韓國、老撾和斯里蘭卡6個成員國就《亞太貿易協定》第四輪關稅減讓談判、投資和貿易便利化框架協定、非關稅措施、原產地規則及蒙古加入《亞太貿易協定》等議題進行了深入磋商，取得了廣泛共識。目前，中國已經與全球一百五十多個國家和地區簽訂了雙邊貿易協定或經濟合作協定[5]。中國不斷與其他國家深度合作，擴大自身發展空間，為促進貿易發展和雙邊投資合作開創了發展空間，而中國人口眾多，也為世界各國提供了廣闊的市場空間，成為中國與外資企業的共同選擇，形成雙贏局面。因此，中國與其他國家合作的加深，既推動了中國比較優勢的發揮，也給其他國家帶來了發展機遇，推動了經濟全球化的進程。

（四）鼓勵發展加工貿易，形成國際競爭優勢

中國外貿體制機制改革既帶來了外貿的快速發展又提升了國際影響力，形成了經濟發展的強大內在制度因素，而以加工貿易為主要貿易形式的選擇，成為推動自身比較優勢向國際競爭優勢轉化的有效途徑。

選擇加工貿易作為貿易形式，是中國發揮比較優勢的釋放載體，也是國際競爭優勢形成的起點。改革開放初期，中國產業發展落后，與國外在管理經驗、技術積累和資金使用等方面均存在巨大差距，外匯儲備十分有限，但是中國具有土地面積廣闊、人口眾多和勞動力成本低等優勢。推動加工貿易發展，開展“三來一補”貿易，成為中國融入世界分工體系，嵌入全球價值鏈，發揮自身比較優勢的重要途徑。對于外資企業來說，可以充分利用要素稟賦優勢，極大地降低企業生產成本;對于中國企業來說，一是可以通過貿易“大進大出”的形式，快速增加中國外匯儲備。二是以加工貿易創造大量工作崗位，解決國內勞動力就業問題。三是向國際跨國公司學習先進的管理經驗和技術，逐步提高勞動生產率。同時，由于技術外溢的作用，國內外要素快速流動，國內企業通過學習模仿并進行“二次創新”，由此推動產業向價值鏈高端延伸，逐步形成發展中國家的“后發優勢”。

構建貿易促進體制機制改革，成為推動中國比較優勢向國際競爭優勢轉化的制度動力。為了發展加工貿易，中國在體制機制上進行了諸多探索。改革開放初期，在鄧小平對外開放和經濟體制機制改革思想的指引下，中國開始探索以加工裝配為主的貿易創新模式，興辦了面向國際市場的出口型特區，由早期的“三來一補”形式向來料加工和進料加工方式轉變，并建立保稅區，推動加工貿易進入海關特殊監管區。1994年，國家稅務總局頒布了《出口貨物退（免）稅管理辦法》，實行出口退稅政策。出口退稅政策激發了企業發展加工貿易的積極性。1995年11月，國務院批復了《關于對加工貿易進口料件試行銀行保證金臺賬制度》。1995年11月，國家計劃委員會、對外貿易經濟合作部、海關總署和中國銀行發布了《關于對加工貿易進口料件試行銀行保證金臺賬制度暫行管理辦法》，加工貿易保證金臺賬制度正式確立。加工貿易政策重點也逐漸從20世紀80年代的扶持鼓勵轉變為調整結構、規范秩序、加強綜合監管等方面。1995年，加工貿易超過一般貿易，成為中國第一大貿易方式。1999年12月，國家經濟貿易委員會、對外貿易經濟合作部等部門聯合發布《關于加工貿易企業以多種形式繳納稅款保證金實施辦法》。2000年，國務院批復了海關總署的《中華人民共和國海關對出口加工區監管的暫行辦法》，同年，國家稅務總局制定了《出口加工區稅收管理暫行辦法》，促進了加工貿易的健康穩定發展。隨著中國經濟發展水平的提高，比較優勢不斷增強，逐步向全球價值鏈上游升級，加工貿易占比逐步下降，一般貿易比重不斷攀升。2004年以來，中國在多次下調甚至取消部分高耗能和資源型產品出口退稅的同時，也限制和禁止了部分相關產品的加工貿易，環保標準不斷提升，新能源和節能環保產品出口大幅增長。2008年，中國一般貿易方式進出口超過加工貿易，同時機電產品外貿占比不斷攀升，標志著中國進入重工業發展階段，形成了歷史性的轉變。

二、當前中國外貿體制機制改革的總體情況及取得的成就

當前，中國經濟發展進入新時代，在產業結構、市場主體結構和要素結構等方面均實現新的突破，同時，也面臨增長動力轉換、產業升級、營商環境改善和要素稟賦結構升級的諸多任務，中國已經由“要素流動型開放”向“規則制度型開放”轉變。為此，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“完善和發展中國特色社會主義制度，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制機制改革”，“加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系”。黨的十九大報告指出，“中國經濟已經由高速增長階段轉向高質量發展階段”。為此，中國積極構建現代化經濟體系，推動形成全面開放新格局，并取得了巨大成就。

（一）當前中國外貿體制機制改革的總體情況

縱觀新中國70年的發展，外貿體制機制改革在探索中前進，在前進中摸索，實現了對外開放與對內改革的統一。對外，加大開放力度，形成對內改革的倒逼機制;對內，不斷深化改革，形成對外開放的促進機制。兩種機制相互協調、相互作用、共同推進。

對外開放，構建全面開放新格局。黨的十八大以來，中國以“一帶一路”建設為重點，以京津冀、粵港澳、長三角和長江經濟帶等內地區域為支撐，以自由貿易試驗區、服務業擴大開放試點和服務貿易創新發展試點為突破前沿，構建“陸海內外聯動、東西雙向互濟”的全面開放區域性布局。以自由貿易區建設為載體，探索建設自由貿易港，以服務業開放、發展服務貿易為重點，推動高技術含量、高附加值的戰略性新興產業發展，形成了從整體產業到重點領域的立體式布局。為此，國家先后出臺了《北京市服務業擴大開放綜合試點總體方案》《中國（上海）自由貿易試驗區跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）》《海南自由貿易試驗區總體方案》《粵港澳大灣區發展規劃綱要》等，從加強對外開放水平入手，在各個領域加強制度性改革探索，深化簡政放權，打破現有體制存在的制度性壁壘，倒逼國內體制機制改革。

對內改革，由對外開放向國內規制深化。隨著外貿體制機制改革的不斷深化，改革范圍不斷擴大，已經從對外開放不斷深入到國內規制的層面。與之相關的國內改革是公平競爭、知識產權、管理透明度和勞工標準等內容。一是在國有資產管理體制方面，國務院印發了《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》，加強國有資產管理制度建設，改革國有資本授權經營體制，以促進國有資產保值和增值為目的進行結構性、戰略性重組。二是激發市場主體活力，優化營商環境，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的一流企業，對國有企業、民營企業和外資企業平等對待。三是加大知識產權保護力度，完善知識產權交易和運用制度，為此先后印發了《知識產權認證管理辦法》《專利標識標注不規范案件辦理指南（試行）》等，完善創新管理體制及市場監管體制。四是優化營商環境，增強政府管理的透明度，降低企業營商成本，簡化行政審批流程，縮短各種辦事和審批流程及時間成本，延長外籍人員停留時間，降低外資企業營業壁壘，推動國內外資質互認等，打造高效、透明、便利、具有國際一流標準的營商環境。

（二）中國外貿體制機制改革取得的成就

首先，對外貿易蓬勃發展。2013年，中國進出口總額達到4.16萬億美元，超過美國成為世界第一貨物貿易大國，并在之后持續保持世界第一。中國以“一帶一路”倡議為統領，構建全面開放新格局，與世界各國的經貿往來不斷加深，區域合作邁上新臺階，成為不斷提升國際影響力的重要舉措。2018年，中國與“一帶一路”沿線國家貿易所占比重繼續提升，達到27.4%。與沿線國家雙向直接投資達到156.40億美元，同比實現8.9%增長率。成功舉辦了首屆世界進口博覽會，共有來自172個國家或地區的3 617家境外企業參展，成交額達到578億美元[6]。中國在國際上不斷發聲，推動經濟全球化發展，為中國在國際地位的提升奠定了良好的基礎。

其次，市場主體結構和貿易方式不斷優化。根據商務部數據顯示，貿易主體結構發生重大改變，2018年，中國民營企業已經成為第一大外貿經營主體，出口占比提升至48.0%;貿易產品結構不斷優化，一般貿易出口占比提升至56.3%。除了勞動密集型普通工業產品加工外，資本密集型產品也成為中國新的比較優勢，高附加值產品出口穩步提升，成套設備出口超過1 300億美元，汽車出口121.6萬輛[7]。當前貿易中，外貿市場多元化發展;貿易主體民營企業、外資企業和國有企業并行;商品結構高附加值貿易不斷增多，從勞動密集型向知識技術密集型改變;關稅水平不斷降低，貿易條件逐步改善;貿易對整體國民經濟發展的貢獻更加突出，作用更加明顯。

再次，中國營商環境不斷優化，始終保持著全球外商投資首選地之一的地位。中國吸引外資規模已連續24年居發展中國家首位，這得益于中國持續對營商環境的不斷優化。世界銀行發布的《2019年營商環境報告：為改革而培訓》明確指出，中國對中小企業在近一年內實施的改革數量創下記錄，營商環境一年內提升32位，從全球78位躍升至46位，在開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、納稅和跨境貿易等方面改革中取得突出進展。以服務企業為出發點的持續性改革，造就了中國成為對外直接投資最具吸引力的經濟體。

最后，要素稟賦結構不斷優化升級，人口優勢正在逐漸向人力資本優勢轉化。中國是具有14億人口的大國，隨著教育水平的不斷提升，正在將勞動稟賦優勢逐漸轉變為人力資本優勢。人力資本逐漸豐富，人才培養在數量和質量上均有顯著提升，技術工人和高素質人才數量不斷增加，為中國發展高新技術產業、促進產業升級提供了具備技術和信息的人力資本優勢。

三、當前中國外貿體制機制改革中存在的主要問題

（一）突破性制度創新推進阻力大

新舊管理規制并存，成功經驗推廣受阻。為了推動改革的不斷深化，中國加大開放力度，不斷探索新制度、新政策，對傳統外貿體制進行改革和完善，以滿足經濟高質量發展的需求。但是中國改革開放進程是試驗式、漸進式、探索式的，通常先選擇一個地區作為試驗基地，進而將成果經驗推廣至全國。因此，這種漸進式試驗就會在區域和全國，試驗做法和傳統體制之間產生矛盾，如果不能從中央進行統一協調式推進，則容易形成試驗區成功經驗推廣受阻，進程緩慢等現象。

包容性制度創新和突破性制度創新阻力大。當前，中國已經從要素流動型開放向制度型開放轉變，一方面，是為了適應發展中出現的新業態新模式，另一方面，是為了建立具有國際一流標準的規則制度。若要建立新型規則制度，對體制機制改革進行探索，一般會出現兩種情況：一種是包容性制度創新，屬于在當前體制機制內，不缺空白，已達到優化和完善的目的，與當前制度存在相容性。另一種是突破性制度創新，是對當前存在的體制機制進行改變，并且可能牽一發動全身，實行一系列的改變措施，甚至重塑規則制度體系。當前中國的外貿體制機制改革需要兩者結合，既要補充完善當前制度，也要改變不合理的制度。如果是后者，則需要國家高層統一指導，形成系統性改革;如果僅僅在地方試驗區內進行，則由于受到各垂直管理部門束縛，無法進行切實有效的制度性突破。例如，對服務出口實行免稅政策，在具體執行過程中，這與國家以前的稅收制度不符，地方并沒有稅收赦免權力，因此，在政策落實過程中推行阻力很大。

（二）開放政策呈現碎片化，政策與產業發展不協調

當前，中國在各個試點地區推動新型政策體系時，往往會出現新政策新舉措在具體落實時較為困難。一方面，是由于政策呈現碎片化現象，導致政策協調性差，不易落實;另一方面，是由于政策制定與產業發展不協調。

在改革政策執行過程中，往往會出現政策落地難的現象，這主要是由政策碎片化造成的。制度改革不系統：一是政策之間存在差異性。一項政策的推行既需要相關政策的修改和配合，也需要相關部門執行。但由于各個部門之間的政策探索存在差異，所以會出現彼此之間不匹配的狀況，造成多部門政策口徑不統一。二是受到相關部門領導機構限制。通常是一個部門根據實際情況所制定的政策，或者借鑒其他地區或國家做法進行效仿，這種政策通常是部門的單一行為，或者受到省市某一層級的認可而推動，但是在具體落實過程中，通常會產生聯動效應，容易與其他相關部門的垂直領導機構產生意見分歧。相關部門的政策無法推動最終導致了本項政策的無法落地。比如，現在全國推行負面清單制度，其中明確了各個部門的市場準入情況，凡是沒有列在其中的均可以進入。但是在執行過程中，或者由于與一些傳統的法律和指導政策產生沖突，或者由于執行部門對于責任問題的考慮，并不能完全按照負面清單執行，造成“準入不準營”現象。

政策與產業發展不協調：一是各領域開放水平存在差異，短板效應導致政策實施效果差。比如，外企醫院在國內開設醫療機構，醫生在手術前往往會給病人購買一份相關保險，但是由于中國根本沒有相關保險業務，同時國內保險行業又不開放，保險業成為限制醫療領域發展的短板，束縛了醫療領域開放的實際效果。二是政策制定與當地產業發展需求不協調。國家在給予地方政策傾斜時，會制定一些利好政策，方便地方業務的開展，但有時會出現所制定政策與當地產業發展需求不協調的現象。比如，推動實施電子圍網和制定報稅清單，可以有效推動當地貿易發展，但這種貿易往往是貨物貿易，地方如果主要以服務業為主導產業，則這種制度實施下來就對當地發展意義不大。

（三）法制建設滯后，法律體系不健全

目前，中國正在推動形成全面開放新格局，在開放過程中，貨物貿易開放主要舉措是降低關稅，而服務貿易開放主要舉措是開放市場。服務貿易開放背后的矛盾則來自于法律制度的建設和協調問題。外貿相關法律體系建設方面存在國內外管理模式不接軌、法律體系建設滯后和不健全等問題。

首先，國內管理模式與國際不接軌。當前，中國國內的管制措施是法律與管理政策相結合的模式，法律規定的范圍比較寬泛，具體操作基本都在相關的政策文件之中。而發達國家主要是依據法律進行管理，相關的管制辦法較少，政府、企業和個人均依法辦事，政府干預度低。因此，在與國際規則對接時，存在法律體系不協調，也容易出現管理政策的不一致。這也是為什么中國一直在加大開放力度，但始終受到其他國家詬病的原因。

其次，中國法律體系建設滯后，與實際發展需求不協調。由于中國的法律制度改革常常是以政策出臺為先導，經過試驗后逐步上升至人大推動法律修改，而管理政策的出臺則是基于中央對各領域的調研或是各地方的反映，已經處于落后產業發展的狀態，因此，中國法律體系建設存在滯后現象。

最后，中國法律體系不健全，存在空白。目前，中國外貿法律有關稅率、稅收征管和退稅等貿易促進制度存在不足，具體管理制度僅僅體現在稅務和財政部門規章制度。因此，地方在推動執行過程中，可能由于各部門的政策不協調，受到很大的約束[8]。服務貿易領域問題較為突出，由于服務貿易所涵蓋領域眾多，貿易與產業涉及到各個領域的具體指導規則和行業標準，法律制度欠缺較為嚴重。比如，中國金融開放程度低，是擔心開放程度過高，容易受到國際金融沖擊，進而導致系統性風險。這種對風險的擔心，其實是由于中國法律對投資者權益保護的缺失，也就是金融相關法律體系不健全，很多情況都需要政府采取金融開放“一刀切”或者出臺相關管理規定的方式。

（四）制度性因素阻礙要素自由流動，影響市場資源配置效率

建設現代化經濟體系，需要眾多高級要素的積累以改變基礎稟賦結構，推動產業升級，生產要素的自由流動成為推動經濟發展的重要方面。當前隨著技術的不斷進步，傳統的土地、勞動力和資本等生產要素不斷向知識、技術、信息和數據等要素轉化，成為推動經濟發展的稟賦基礎。但在要素流動中，管理機制管控較多，制度性交易成本較高，國內資源壟斷性較強，阻礙了國內外要素的有效流動，導致市場配置資源效率較低。

制度性交易成本過高，對要素配置造成扭曲。在國際國內要素交換過程中，受到較多的體制機制阻礙，稅收、關稅和時間等因素增加了要素的流動成本，造成要素價格扭曲，市場在資源配置過程中產生自由錯配現象，

資源要素壟斷現象嚴重。目前中國大多數要素資源處在政府和國有企業的掌握之下，而政府和國有企業的運營存在行政流程，內部制度性成本過高，造成要素流動緩慢，效率較低。在人員流動方面，外籍人才的進入存在限制，入境手續繁瑣、停留時間短;國內人才出境方面，受到國家管理限制，許多事業單位智庫人才出境需要辦理復雜的審批手續，在國外停留時間也受到嚴格限制，阻礙了國內外人才的合理交流。在資本和信息流動方面，各級政府之間、政府各部門之間都存在信息孤島現象，以部門利益為出發點形成信息阻礙，造成整體統計數據偏差，信息失真等現象。

（五）市場主體待遇存在差異

國有企業、民營企業及外資企業的地位并不對等，外資企業享受“超國民待遇”。在中國的市場主體中，外資企業超國民待遇，國有企業受到政策傾斜較大，民營企業地位較低[9]。由于地方政府受到吸引外資業績的要求，十分注重吸引外資，常常在稅收、用地和融資等各方面制定各種優惠政策吸引外資企業入駐。而對于民營企業，由于民營企業常常占地少、重型資產缺乏，無法滿足現有融資的資產借貸標準，造成融資難問題突出。而國有企業則有地方政府為之托底擔保，相對容易很多。市場主體待遇的不平等，阻礙了市場主體的創新活力，甚至影響了民營企業的實際經營和存活空間。

（六）國際經貿規則的引領能力不強

由于世界貿易組織框架下多邊服務貿易談判僵持不下，以美國為首的發達國家TPP和TISA談判聚焦服務貿易領域，從傳統的商建筑、旅行、運輸領域到知識密集型的電子信息、金融、知識產權、個人文化娛樂、跨境電子商務等領域制定新型的高標準規則，努力實現自身利益最大化。同時，全球數字技術和數字貿易的蓬勃發展，目前形成以美國和歐盟等發達國家和經濟體為首，發展中國家并立的多方數字貿易規則格局，在個人數據隱私保護、跨境數據流動、數據本地化、數字跨境交易的標準化等方面交換意見。美國和歐盟等發達國家和經濟體積極推動建立數字貿易統計規則，形成較為系統的數字貿易研究和實踐體系，試圖建立數字貿易全球性規則。但是中國目前尚未形成具有自身特色的產業和貿易促進政策體系，與國際之間存在一定差距。

四、深入推動外貿體制機制改革的政策建議

（一）以企業實際運營為出發點，推動政府從市場管理者向市場服務者轉變

當前，中國在各試點地區的政策是以中央指導精神和政府調研中所反映出的問題為基礎，進行體制機制改革探索。政府希望通過自己的管理體制和模式調整來提高市場效率，其本質上依然是管理型政府的作為。而管理型政府則會出現權責問題而容易形成政策碎片化和落地難等現象。開放型政策的制定其實是為了更好地促進企業發展、產業壯大，政府的作用是構建市場運營的基本制度規范，促進企業和市場的正常運營，引導產業健康發展，屬于服務型政府。因此，在體制機制改革的措施中，需要以企業實際運營狀況為出發點，對現有政策體系進行重塑。

首先，建立重點企業聯系機制，以企業運營狀況作為衡量政策的標準。對目前已經存在的產業、未來重點發展的產業以及市場主體進行重點篩選的企業，本著民營企業為主、國有企業為輔、外資企業共存的原則編制各領域重點企業觀察清單。定時和非定時對企業進行摸底調查，以企業實際運營狀況作為監測政策效果的標準。以企業享受政策、見到實效為標準，梳理政策在落地和執行過程中存在的限制性問題，增強不同政策領域的協調性。一方面，在稅收政策、融資政策和財務政策等領域，注重政策的協調一致性;另一方面，增強海關、商務、投資和金融等各部門的機制協調性，切實發現現實存在的政策性難題，解決政策碎片化問題。

其次，建立過往政策廢除機制，縮減各部門權力清單。當產業發展出現新模式，過去出臺的管理政策已經不能適應現有發展趨勢時，應及時對過往的體制機制進行全面梳理，及時停止或廢除相關的不適用的管理辦法或者法律條款。以產業和市場主體實際情況作為出發點，探索各部門對市場所需的切實管制范圍，削減不必要的審批流程，縮減政府權力清單。同時，探索建立新型管理制度和辦法，出臺新的法律或者管理規則以適應新模式新業態。

（二）充分下放管制權，擴大改革前沿地區政策自由度

對上海和海南等自由貿易試驗區、北京市服務業擴大開放試點和粵港澳大灣區相關城市等改革開放的最前線，中央應該給予政策傾斜，充分放權，激發地方政府管理體制創新積極性，擴大政策試驗自由度。在改革開放之初，得益于中央對廣東省的充分放權，廣東成為全國最早的改革試驗基地，在立法層面可以進行改革，并打破當時全國外貿統一規劃的政策。現在對于全面深化改革的前沿陣地，依然存在著受到各部委基于以前規章制度垂直管理的限制，約束了地方政策落實，導致地方創新出的政策難以真正落地，在外資準入方面，出現了準入不準營的問題。因此，對放權給地方，應在劃清基本底線的情況下，最大限度地讓渡地方政策制定的自由度，從法規到政策探索上應給予最大程度的支持。

（三）完善法律制度建設，讓政府、企業和個人行為均有法可依

由于中國存在法律制度建設滯后現象，一方面，需要根據國際管理制度和規則，不斷對現有法律進行修訂和完善，提高市場運營的法治環境建設;另一方面，確保政府、企業和個人的行為均有法可依，保證社會各級主體均受到法律保護。

一是加強政策探索和實踐，在不斷推動各試驗區制度探索的同時，強化成功經驗的復制和推廣。加快將某一個試驗區內成果經驗在各試驗區推廣進度，加快將多個試驗區內共同經驗向全國推廣進度。同時根據全國整體情況，進行適度政策調整和法律調整，形成從法律制度到具體管理實施措施的一致性。二是根據當前開放進度，修改法律和相關政策，減少“部門打架”“政策沖突”。根據在全國推廣的試驗區成功經驗，對現有其他協同性政策之間存在矛盾和阻礙進行系統性清理，從中央到地方，對各級政府、各主管部門之間阻礙性政策進行清理。劃清基本底線，只要不違反《憲法》，不對國家產生重大安全侵害的限制性措施，都應清理，形成法律體系健全、管理制度簡單的管理模式，讓法律與政策之間協調一致。三是根據國際管理制度和規則，對現有法律不足之處進行填補[10]，讓市場和企業行為受到法律規范，讓市場主體和個人利益受到法律保護。四是構建政府、企業和個人平等地位的法律制度，以真正保護社會各級主體的核心利益。中國法制建設的出發點不僅要確保各類市場主體的地位平等，同時也要確保個人、企業和政府的行為均有法可依。

（四）積極對接國際規則，創新開放發展模式

目前，中國已經制定了粵港澳大灣區發展戰略，國家正式出臺了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，其中應以毗鄰港澳的深圳和珠海兩地作為制度試驗區，進行與港澳管理體制機制對接的創新試點。中國香港和澳門具有世界認可的開放度，高效靈活的管理機制，但由于在“一國兩制”框架下，與內地體制機制存在差異。因此，可以借鑒歐盟推動的“單一市場”管理模式，將不同國家或地區的經濟體制置于同一種類型的大開放市場之中。可以選擇深圳和珠海作為與港澳制度對接的高地，探索港澳機制在內地施行的新型試驗區。深圳和珠海一方面與港澳毗鄰，具有先天發展優勢;另一方面兩地產業基礎較好，容易與港澳形成產業和資源的優勢互補;這兩地也是中國最早一批推動改革開放的前沿陣地，思想和管理模式較為開放。只要守住基本底線，深圳和珠海完全可以成為國內與完善的市場經濟體制進行等高對接、新型經濟體制建設的前沿陣地，也將成為深化“一國兩制”的新型試點地區。

（五）推動高水平營商環境建設，構建市場化資源配置機制

依據國際標準，建設透明、高效、便捷的營商環境。一是圍繞市場主體，加強市場公平建設。對市場中各類企業給予公平待遇，不歧視、不偏向外資企業，實現各種市場主體依法平等經營競爭。政府推動建立企業誠信及評價制度，以政府助力、內外資企業合作模式推動建立企業信用評級制度，對有偷稅、漏稅、不公平競爭的企業在融資、政策等方面進行制裁。對不具備固定資產和重資產的服務類企業進行綜合價值評估，結合信用等級，制定融資傾斜政策。二是圍繞制度建設高效管理體制。以降低制度性交易成本、增強管理透明度為出發點，減少企業經營中多頭管理、多步審批制度，在全國范圍內建設“一站式”服務窗口，建設服務型政府。三是加強市場監督。完善知識產權保護制度，加大對知識產權侵權的打擊力度，與信用評級、融資貸款等多項措施相結合，實現“重點打擊”與“聯合打擊”相結合，維護市場競爭秩序。

降低要素流動壁壘，推動資源市場化配置。一是利用現代數字技術，加強資源對接，減少信息不對稱帶來的成本。搭建網絡化公共服務平臺，推動本地資源和信息共享，借助國內外著名網絡平臺實現宣傳推廣。二是探索提升貨物、服務和人員的通關便利化制度。加強對港澳人員往來流動探索;各地制定高級人才列表，凡屬于各地區緊缺的高級人才，施行協助退關，便利出入境制度;制定重點貨物、服務、技術進口目錄，對目錄中內容實行零關稅、低關稅，對鼓勵進口的技術制定專項基金，以企業為主體積極引進。

（六）探索數字貿易規則，提升國際規則引領能力

在經濟全球化發展過程中，需要搶占新技術、新模式、新業態的國際規則高地，實現國際規則引領。在經濟全球化發展的背景下，各國經濟發展緊密結合，在經貿領域形成合作發展，共同促進的經濟命運共同體。在這種情況下，通過制定國際規則加強經貿領域合作，成為中國崛起、提升全球治理能力的有效途徑。當前，數字技術快速發展，在人工智能、物聯網、區塊鏈和虛擬現實等新型技術帶動下，催生出各種新業態新模式，成為推動世界經濟發展的技術動力。新技術所推動的新業態新模式需要相關的國際規則加以規范，為了保證中國新技術的創新和應用，搶占未來技術高地，中國應該加強對數字技術和數字貿易相關管理規則的探索，加強數字和技術的跨境流動、關稅措施和數字監管等方面的探索，通過雙邊談判、區域合作和多邊磋商等途徑推動符合自身利益的成熟管理規制國際化發展，占領國際規則制高點。

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（責任編輯：劉 艷）