當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)的難點(diǎn)與路徑選擇

王青斌

【摘要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在政府工作的最前沿，是人民群眾最常接觸的政府，是國(guó)家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)要做到權(quán)責(zé)法定、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)具有重要意義，要針對(duì)當(dāng)前工作中存在的難點(diǎn)，多管齊下、多措并舉，加快推進(jìn)中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)進(jìn)程。

【關(guān)鍵詞】依法治國(guó) 法治政府 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 法治建設(shè)

【中圖分類號(hào)】D920.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在法治政府建設(shè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府的建設(shè)無疑具有十分重要的意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)最基層的政府組織，處在政府工作的最前沿，是國(guó)家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是人民群眾最常接觸的政府，各種社會(huì)矛盾和糾紛大多數(shù)發(fā)生在基層并需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與處理和化解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠達(dá)到“法治政府”的標(biāo)準(zhǔn)，不僅決定了人民群眾在法治政府建設(shè)中的“獲得感”和“滿意度”，而且在很大程度上決定了我國(guó)法治政府的整體水平以及建設(shè)進(jìn)程。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)的基本要求

2015年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》對(duì)新時(shí)期法治政府建設(shè)作出了全面部署并明確提出，“經(jīng)過堅(jiān)持不懈的努力，到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”。具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府必然是權(quán)責(zé)法定、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的政府，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府的四項(xiàng)基本要求。

要做到權(quán)責(zé)法定。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一切權(quán)力都要由憲法和法律規(guī)定并賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段，有必要通過立法技術(shù)的探索保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有相應(yīng)的行政職權(quán)；另一方面，若鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法或不當(dāng)行使行政職權(quán)，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，力求把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力是人民賦予的，必須依法全面履行政府職能，全心全意為人民服務(wù)。同時(shí)，也要強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制約和監(jiān)督，強(qiáng)化責(zé)任追究，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政，而不得隨意侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

要做到公開公正。陽光是最好的防腐劑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府應(yīng)該是陽光透明的政府。公開是正義的重要保障，公開原則可以制止自由裁量權(quán)的專橫行使。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)以公開行政為基本原則，全面推進(jìn)政務(wù)公開，努力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的透明度，保障公民、法人和其他組織依法便捷地獲取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息，充分保障人民群眾的知情權(quán)與參與權(quán)。公正是法治的生命線，也是提高社會(huì)公眾滿意度的一桿秤。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理應(yīng)是社會(huì)公正的守護(hù)者，既要努力向人民群眾提供普惠均等的公共服務(wù)，也要力求公平、公正、合理地行使自由裁量權(quán)，不得偏私，努力讓人民群眾感受到公平正義。

要做到廉潔高效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府必須是廉潔的政府，通過建立權(quán)力清單制度、健全依法決策機(jī)制、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督等措施，著力轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)政風(fēng)、嚴(yán)紀(jì)律、強(qiáng)監(jiān)管、肅貪腐。行政效率是行政權(quán)的生命，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該努力提高辦事效率，遵守法定時(shí)限，致力于效能政府的建設(shè)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)須同時(shí)處理好效率與公正的關(guān)系，在提高效率的同時(shí)要兼顧社會(huì)公正，不得片面追求高效而忽略公正的價(jià)值。

要做到守法誠(chéng)信。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府應(yīng)當(dāng)是守法的政府，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須自覺遵守和嚴(yán)格履行法律設(shè)定的義務(wù)，切實(shí)做到依法行政；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府必須是守信踐諾的政府，帶頭恪守誠(chéng)信。要發(fā)揮政府誠(chéng)信建設(shè)示范作用，加快政府守信踐諾機(jī)制建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)誠(chéng)信施政，杜絕不作為、慢作為、推諉扯皮等不誠(chéng)信現(xiàn)象，努力增強(qiáng)自身的公信力和執(zhí)行力。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，不得隨意改變或者撤銷已經(jīng)作出的決定與承諾，善意對(duì)待行政相對(duì)人。

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)存在的難點(diǎn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的法治觀念有待加強(qiáng)。我國(guó)法治建設(shè)在加快推進(jìn)，但與此同時(shí)人們的法治觀念卻不高，政府工作人員也不例外。政府工作人員法治觀念較差，集中體現(xiàn)為重長(zhǎng)官意志、輕法律規(guī)定，重上級(jí)指示、輕法治原則，重行政效率、輕行政程序。這一問題在基層政府工作人員中表現(xiàn)得較為明顯，不僅不少基層政府工作人員沒有接受過正規(guī)的法學(xué)教育，而且也較少接受法治培訓(xùn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的法治觀念不強(qiáng)，法治思維和依法行政能力存在欠缺，這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府的建設(shè)形成了較大阻力。

法治人才匱乏。法治政府的建設(shè)離不開法治人才，法治人才的匱乏在一定程度上掣肘了我國(guó)的法治政府建設(shè)。越往基層，法治人才匱乏的現(xiàn)象越明顯。法治人才的匱乏，讓諸多推進(jìn)法治政府建設(shè)的制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的施行面臨著難題，如規(guī)范性文件審查制度、重大決策的合法性審查制度、行政執(zhí)法的三項(xiàng)制度等。在縣級(jí)以上政府層級(jí)，均設(shè)有法制機(jī)構(gòu)，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一般沒有法制機(jī)構(gòu)。而司法所的工作人員相對(duì)而言，法治水平不高，較難勝任前述工作。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在利用外部法治力量方面也存在著較多的困難，如難以聘任到能夠勝任政府法制工作的律師事務(wù)所，難以聘請(qǐng)到高水平的法律專家等。法治人才的匱乏直接阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治政府建設(shè)進(jìn)程。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)的環(huán)境較差。法治政府的建設(shè)需要良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境作為支撐。良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境有助于法治政府的建設(shè)，較差的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境則會(huì)在一定程度上延緩法治政府的建設(shè)進(jìn)程。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面相對(duì)落后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也往往將發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為自身的第一要?jiǎng)?wù)。在社會(huì)環(huán)境方面，部分群眾的法治觀念薄弱、素質(zhì)不高，不配合執(zhí)法、為達(dá)到個(gè)人目的而提出不合理要求的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的順利開展帶來了很大困擾。此外，不少群眾“信訪不信法”，有糾紛不是去積極尋求通過法律手段解決，而是誤將上訪作為化解糾紛的主要渠道。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)不匹配。權(quán)責(zé)法定是法治政府的基本要求，而權(quán)責(zé)匹配更是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。但就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，卻時(shí)常面臨權(quán)責(zé)不匹配的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最低層級(jí)的政府，在法律層面的權(quán)力非常有限。依照《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）以及《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不設(shè)工作部門，各單行法律在授予政府機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)的時(shí)候，也均是授予縣級(jí)以上政府工作部門。但在實(shí)際的工作當(dāng)中，卻普遍實(shí)行“屬地責(zé)任”，即要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)屬地事務(wù)承擔(dān)責(zé)任。這種“大責(zé)任”與“小權(quán)力”之間的不相匹配實(shí)際上造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“有責(zé)無權(quán)”的尷尬局面。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層自治組織的關(guān)系有待進(jìn)一步理順。黨的十九大明確提出，到2035年法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)要基本建成。三者相互聯(lián)系、相互支撐、相輔相成，法治國(guó)家與法治政府不能脫離法治社會(huì)而單獨(dú)存在。依照《憲法》規(guī)定，村民委員會(huì)和居民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)與基層政府之間不是直接的上下級(jí)關(guān)系。但在不少地方，村民委員會(huì)相當(dāng)程度上成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村民自治的事情也時(shí)有發(fā)生。這在客觀上會(huì)延緩法治社會(huì)的建設(shè)，也會(huì)影響到法治政府、特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府的建設(shè)進(jìn)程。

多管齊下推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)

要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府的建設(shè)進(jìn)程，必須“對(duì)癥下藥”，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)中所存在的問題和困難，提出有針對(duì)性的舉措。就當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)而言，應(yīng)采取以下幾個(gè)方面的舉措：

努力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的法治能力。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員法治觀念較差、法治人才匱乏的現(xiàn)狀，可以從以下兩方面入手：一方面，通過定期的法治培訓(xùn)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的法治觀念。法治觀念并不是與生俱來的，而是可以通過后天的學(xué)習(xí)逐步養(yǎng)成的。通過舉辦形式多樣的法治培訓(xùn)，可以逐步讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員養(yǎng)成法治觀念。另一方面，要吸收更多的法治人才進(jìn)入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作。當(dāng)前，我國(guó)的政府工作人員中，受過系統(tǒng)的法學(xué)教育的工作人員較少。在公務(wù)員招錄中，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加法治人才的錄用。通過以上兩方面的舉措，要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和依法行政能力明顯提高，牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的基本法治理念，恪守權(quán)責(zé)法定、公開公正、守法誠(chéng)信等依法行政的基本要求，在法治軌道上全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項(xiàng)工作。

積極樹立重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導(dǎo)向。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法治觀念較差與法治人才匱乏的基本現(xiàn)狀，要樹立重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導(dǎo)向。要推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)，就必須抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，把法治觀念、法治素養(yǎng)作為衡量干部德才的重要標(biāo)準(zhǔn)，在相同條件下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。長(zhǎng)此以往，必將形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員學(xué)法、守法、用法的良好氛圍與機(jī)制，從而為我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)提供充足的人才保障，加快我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)進(jìn)程。

著力加大法治宣傳的力度，優(yōu)化法治政府建設(shè)的環(huán)境。針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)環(huán)境較差的現(xiàn)狀，有必要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推行“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制。應(yīng)把法治宣傳工作作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)性工作和重點(diǎn)工作，制定普法規(guī)劃，明確普法內(nèi)容，建立健全普法領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)構(gòu)，將普法工作責(zé)任具體到個(gè)人。在具體的普法工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面應(yīng)該堅(jiān)持普法工作與法治實(shí)踐相結(jié)合，將法治宣傳教育融入到日常的法治實(shí)踐工作中來，努力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的普法實(shí)效。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該積極創(chuàng)新普法理念、工作機(jī)制和方式方法，重點(diǎn)圍繞熱點(diǎn)難點(diǎn)問題開展普法工作，切實(shí)增強(qiáng)普法的針對(duì)性和有效性，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾的法律認(rèn)知水平和維權(quán)意識(shí)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)提供良好的社會(huì)環(huán)境。

深入推進(jìn)基層綜合執(zhí)法改革，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政執(zhí)法行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有限的執(zhí)法權(quán)限與客觀的行政執(zhí)法需要之間形成的巨大張力，對(duì)執(zhí)法權(quán)力的下移提出了非常緊迫的要求。除法律法規(guī)規(guī)定必須由縣級(jí)以上政府及其職能部門執(zhí)法的事項(xiàng)之外，有必要將環(huán)保、規(guī)劃、安全、救災(zāi)等與人民群眾密切相關(guān)領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)限下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理和執(zhí)法權(quán)限，推動(dòng)行政執(zhí)法重心下移。這是提高執(zhí)法效率的需要，也是執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容。此外，應(yīng)該積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合行政執(zhí)法改革，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)執(zhí)法部門之間的關(guān)系，探索“鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法部門負(fù)責(zé)執(zhí)法”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法形式，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法規(guī)范化。

注意規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力行使，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府和法治社會(huì)的一體化建設(shè)。首先， 要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重大決策行為。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力行使存在不規(guī)范，并集中體現(xiàn)為決策不規(guī)范。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策大都由黨委會(huì)或黨政聯(lián)席會(huì)研究確定，但一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府民主集中制原則執(zhí)行不到位，黨委會(huì)或黨政聯(lián)席會(huì)只是主要領(lǐng)導(dǎo)通報(bào)一下事先確定好的或是已成事實(shí)的決定，會(huì)議只是走過場(chǎng)。推動(dòng)行政決策法治化是建設(shè)法治政府的必要舉措，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重大決策行為，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)行政決策的合法化、科學(xué)化、民主化、公開化。其次，要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力行使，還應(yīng)加大政務(wù)公開的力度以及讓公眾有更多的參與機(jī)會(huì)。公開公正是法治政府的基本要求之一，而保證行政相對(duì)人的參與權(quán)也十分必要。另外，公眾參與對(duì)于規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行也不無裨益，從制度上保證公眾參與到行政過程中來，不僅是保護(hù)公民合法權(quán)益的重要手段，也是實(shí)現(xiàn)“權(quán)利制約權(quán)力”的需要。最后，還應(yīng)進(jìn)一步厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層群眾自治組織之間的關(guān)系，不僅要避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度干預(yù)村民自治，而且還應(yīng)給予村民自治更多的支持，從而推動(dòng)法治政府和法治社會(huì)的共同進(jìn)步。

重視加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法治建設(shè)考評(píng)力度。近年來中國(guó)地方法治建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制正在悄然發(fā)生變化，法治指標(biāo)考核正在逐漸成為地方法治建設(shè)一個(gè)主要的推動(dòng)力。建立科學(xué)合理的法治評(píng)估體系和考核標(biāo)準(zhǔn)并用之于考核，能夠有效提升地方政府推動(dòng)法治政府建設(shè)的動(dòng)力。在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法治建設(shè)考評(píng)的過程中，可以引入第三方評(píng)估機(jī)制，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治評(píng)估更加公平公正，從而真正達(dá)到“以評(píng)促建”的作用，推動(dòng)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)取得更好成效。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大委托項(xiàng)目“創(chuàng)新發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論體系研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：17@ZH014）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

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②王雅琴：《深入推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2014年第9期。

③李霞：《從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)到法治指標(biāo)驅(qū)動(dòng)——中國(guó)地方法治動(dòng)力機(jī)制研究》，《行政法學(xué)研究》，2017年第6期。

④馬懷德：《法治政府建設(shè)的基本要求》，《中國(guó)司法》，2018年第5期。