“掃黑除惡”：一種刑事政策上的注解

2018年1月，中共中央、國務院聯合發布了《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》。由此，在最新掃黑除惡刑事政策指引下，在全國范圍內開展了新一輪為期三年的“掃黑除惡”專項斗爭，旨在對當前涉黑涉惡違法犯罪行為進行全面綜合治理。

“掃黑除惡”的宣傳標語出現在街頭巷尾，成為耳熟能詳的詞語。雖然這項專項行動中包括了一些常見罪名，但其從性質上來說應屬于刑事政策。本文將從刑事政策角度系統解釋掃黑除惡，以饗讀者。

掃黑除惡刑事政策的“前世”

實際上，我國關于規制黑惡勢力刑事政策的產生與發展，已經有了相當長的一段時期。

掃黑除惡刑事政策較早可源于1996年的第二次“嚴打”政策。當時“嚴打”行動的目標，是嚴厲打擊一系列危害社會安定的刑事犯罪，其中包括帶有黑社會性質的犯罪團伙和流氓惡勢力。當時的“嚴打”政策只是將黑惡勢力作為嚴厲打擊的對象之一，并未用以專門、針對性地指導懲處黑惡犯罪。雖然嚴打政策有違常態化管理的期許，但確實利用有限的資源打擊了人民群眾最為痛恨的黑惡犯罪。

1997年刑法設立了“組織、領導、參加黑社會性質組織罪”這一罪名，規定了黑社會性質組織的概念和特征，第一次在立法層面上明確了黑社會性質犯罪活動，為此后我國打黑除惡專項行動和相應刑事政策的產生與發展提供了法律依據。這一罪名的“吸收”效應使得“組織者”遭到重罰，對黑惡勢力起到了巨大威懾效應。

20世紀90年代之后，隨著市場經濟全面發展，黑社會性質團伙和有組織犯罪頻發，嚴重威脅了人民群眾的財產安全。于是，黨中央于2000年12月開始部署組織以黑惡勢力為對象的“打黑除惡”專項行動，這也是我國首次打擊涉黑犯罪的專項斗爭。

隨后，最高人民法院于同年頒布了《關于審理黑社會性質組織犯罪的案件具體應用法律若干問題的解釋》，用于正確指導專項斗爭中涉黑犯罪司法處理問題。

據不完全統計，隨后十八年的時間內，中央各部門共推出十幾部用于指導打擊黑惡活動的法規及政策，各省區市也陸續頒布諸多地方性法規和文件。打擊黑惡勢力專項活動及相應的刑事政策均呈現出階段性發展的態勢，并逐步走向常態化。近二十年間，我國打擊黑惡勢力的活動從未停歇，隨著打擊黑惡行動的不斷調整，相關的刑事政策也在不斷變化。

從“打”到“掃”的政策轉向

新一輪掃黑除惡行動與此前幾輪的打擊黑惡勢力專項斗爭相比，表現出明顯的特征。從以往的“打”到本輪的“掃”，一字之差突顯了對黑惡勢力和涉黑違法犯罪整治活動的高調升級。簡言之，“掃”就是要秋風掃落葉，不留死角，根治黑惡勢力的土壤，而不是選擇性地片面打擊。

2018年1月，中共中央與國務院發布了《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》，系對本次行動的全面部署。結合《通知》的內容，本輪掃黑除惡專項斗爭不僅展示了黨中央對全面鏟除當前黑惡勢力和涉黑犯罪的堅定決心，而且在打擊力度、打擊范圍與整治方式等各方面均表現出與以往較大的區別。

黑惡勢力一直是困擾社會治安、影響社會穩定及國家政權的毒瘤，盡管在過去的十幾年內我國公安機關一直沒有放松打擊。當前，新興經濟體的成長和信息技術的高速發展，很大程度上為黑惡勢力的升級轉型醞釀了溫床。黑惡勢力與涉黑違法犯罪活動越來越表現出更強的隱蔽性、有組織性、潛在危險性和危害爆發力度大等特征。具體而言，主要表現為以下問題：

一是黑惡組織愈加隱蔽性。黑社會性質組織形式越來越多樣化，主要涉黑犯罪分子相對固定且隱藏于幕后，組織成員不穩定且團伙結構日趨松散。另外，許多黑社會性質組織借助公司形式作為從事犯罪的外衣，其涉黑活動也由實體經濟領域轉向互聯網經濟領域，如“套路貸”等形式。

二是危害手段從傳統“硬暴力”向“軟暴力”或非暴力轉變。當前黑惡勢力基本不再采用諸如明顯的打砸搶等嚴重暴力犯罪手段，而是多采用恐嚇、威脅、糾纏、哄鬧、滋擾等非明顯犯罪的手法，以逃避觸犯刑事犯罪又達到控制人身的目的。

三是基層黑惡組織頻發，與貪腐勢力相互勾連。黑惡勢力對基層政權的侵蝕嚴重，基層公權力較容易成為涉黑組織的“保護傘”，這導致基層地區黑惡勢力難以鏟除，鄉村惡霸較為典型。而這些黑惡勢力更容易與基層公務人員相互勾連，進一步誘發貪腐惡況。由此可見，這一時期的涉黑組織及黑惡活動的發展存在非常典型的問題。

結合當前黑惡勢力的發展狀況與特點，掃黑除惡刑事政策總體上也呈現出了全面收嚴和精準引導規制的特征。作為打擊涉黑惡犯罪活動的指導性方針，其具體表現為以下特點：

第一，適用力度不斷增強。掃黑除惡刑事政策是由原先合并于“嚴打”政策的一部分變為了專項斗爭的指引方針。通過本次《通知》中“掃黑除惡”口號即可看出，政策旨在指導對當前黑惡勢力的全面肅清，不僅要對黑社會性質組織的大型團伙和影響惡劣的黑惡犯罪予以嚴格處罰，還要堅決鏟除黑惡勢力產生的環境和土壤。從《通知》之內容“堅持依法嚴懲、打早打小、除惡務盡，始終保持對各類黑惡勢力違法犯罪的嚴打高壓態勢”等，可以看出對黑惡勢力全面鏟除的強勢指引。今年剛剛發布的特赦令，同樣明確將黑社會性質的組織犯罪排除在特赦對象之外，表現了中央對待黑惡分子的堅決態度，使得涉黑犯罪者真正及時地受到刑罰制裁。

第二，適用對象與整治方式有所變化。本次掃黑除惡行動不僅打擊涉黑、涉惡犯罪，而且將打擊涉黑惡活動與貪腐問題、基層“拍蠅”等行為相結合，進行綜合整治。另外，還注重治理鄉村社區“微腐敗”問題。同時在治理方式上也更加強調從源頭治理，“打早打小”，加強對黑惡組織形成的監督與預防。

第三，注重精準引導。我國掃黑除惡刑事政策在加強廣度與力度引導的同時，特別注重打擊的深度。本輪掃黑除惡專項斗爭，更加聚焦涉黑涉惡問題突出的重點地區、重點行業、重點領域，各省區市結合自身特征，標明掃黑除惡行動中重點關注的行業和人群。

第四，適用時間的長期性。當前掃黑除惡刑事政策，已經由此前的打擊涉黑的短期政策轉變為長期政策。盡管新一輪掃黑除惡專項行動時間是為期三年，但是對于與黑惡勢力和涉黑犯罪斗爭的指引方針，已經成為我國刑事政策的一部分。最新掃黑除惡刑事政策在實踐應用中，也不斷趨于常態化。

掃黑除惡刑事政策的妥善適用

當前掃黑除惡刑事政策具有更高的立足點，它不是一種慣常的法律措施，而是采用清掃、糾偏、深挖的形式，從更深層次去實現社會治理。

從宏觀上看，掃黑除惡刑事政策是鞏固民主政治、維護社會公平正義、提升國家治理能力的強有力宣示。從微觀上看，掃黑除惡刑事政策的落實，有利于創造良好的市場經濟環境，保護公民財產與人身安全。

自去年1月開始，截至目前，各地掃黑除惡工作全面展開且成果豐碩，取得了巨大良好的社會效益。經過前一階段的努力，許多地方黑惡團伙被大規模消滅，各省區市均公布了掃黑除惡“成績單”，主要包括公安司法機關規制黑惡違法犯罪案件的數量與具體涉案人數。目前，我國掃黑除惡專項行動正處于從全面開展向縱深推進的新階段。然而在這一時期，我們必須要更加警惕掃黑除惡實踐中可能存在的以下問題：

一是掃黑除惡工作指標化問題嚴重。為期三年的掃黑除惡專項行動給各地政府尤其是公安司法機關較大的工作壓力。多地公安機關為了迎合這一刑事政策，每年甚至每月制定掃黑除惡數量指標，而有些指標數量明顯不符合當地黑惡狀況。這就容易造成辦案人員在實踐中為了達到業務要求，將普通違法犯罪行為拔高為黑惡打擊對象的錯誤做法。一些公安與司法機關在打擊黑惡勢力過程中，出現急于求成、寧枉勿縱的苗頭。

二是對黑惡勢力認定標準不統一，其中主要涉及“惡勢力”與“軟暴力”兩個概念問題。掃黑除惡中對黑惡犯罪的打擊既包括黑社會性質組織犯罪，又包括惡勢力犯罪。惡勢力是指經常糾集在一起，以暴力、威脅或者其他手段，在一定區域或者行業內多次實施違法犯罪活動，為非作惡，欺壓百姓，擾亂經濟、社會生活秩序，造成較為惡劣的社會影響，但尚未形成黑社會性質組織的違法犯罪組織。需要注意的是，黑社會組織或黑社會性質的組織一般都是由犯罪集團、“惡勢力”團伙逐步演化而來的, 會經歷一個漸進的、從量變到質變的過程。但是由于“惡勢力”并未發展成黑社會，所以惡勢力分子從事犯罪活動，不可能構成黑社會性質組織犯罪。其可能構成其他高發的共同犯罪、集團犯罪等多種罪名，如聚眾擾亂社會秩序罪、非法經營罪、搶劫罪等等。由于兩者概念界限模糊，加之公安與司法機關受到業務指標的影響，惡勢力犯罪甚至普通共同犯罪就容易在實務中被認定為黑社會性質組織犯罪,這嚴重違背了罪刑法定原則。在掃黑除惡工作白熱化階段，相關部門要特別警惕出現勢頭過猛與矯枉過正之類現象。

另一個需要明確的是“軟暴力”問題。絕大多數黑社會性質組織已經改變之前的打、砸、搶、燒等明顯“強暴力”和“硬暴力”等違法犯罪手段，而是采取更加隱蔽手法達到滋擾經濟與社會秩序，非法控制一定區域或行業的行為目的，諸如滋擾、糾纏、哄鬧、聚眾造勢、心理強制等手段。《通知》發布之后，我國有關司法部門隨后聯合印發《關于辦理黑惡勢力犯罪案件若干問題的指導意見》。該《意見》明確提出，黑社會性質組織實施的違法犯罪活動包括非暴力性的違法犯罪活動，并依法懲處利用“軟暴力”實施的犯罪。這是“軟暴力”犯罪概念首次被引入政策文本。實務中，“軟暴力”被解釋作為刑法第294條的“其他手段”進而被囊括到黑社會性質組織的行為特征中。然而，關于軟暴力犯罪的行為特征、表現形態、社會危害等具體問題，理論仍缺乏探討。司法實踐中僅以軟暴力作為危害手段而構成黑社會性質組織犯罪的案例極少。因此在本輪掃黑除惡專項行動中，仍要特別關注黑社會性質組織傳統的強暴力犯罪手段特征，嚴格衡量不同情況下軟暴力所造成的社會危害程度，區分使用軟暴力手段形成的普通犯罪與黑惡勢力犯罪。

我國掃黑除惡專項行動已進入第二階段，隨著對重點行業等領域斗爭的縱深開展，新一輪掃黑除惡刑事政策內容也在發展并持續作出政策性調整。然而對刑事政策的理解與適用必須要在刑法規范的框架內，堅持實體正義與程序正義的要求，決不能突破法律規制的范圍。既要將掃黑除惡提高到政治戰略地位，把控掃黑除惡的必要性和及時性，也要準確把握刑事政策，防止過度干預。

今年4月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部又聯合發布《關于辦理惡勢力刑事案件若干問題的意見》，專門闡述列明了惡勢力、惡勢力犯罪集團的認定標準，并提出寬嚴相濟刑事政策的有關要求，同時強調程序意識和證據意識。這一政策性的調整，對于現階段掃黑除惡合法進行發揮著重要的指導作用。

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此外，有學者就《意見》的理解與適用歸納了不能認定黑惡勢力的九種情形，又有學者提出需有效避免黑惡犯罪的過度拔高認定。當前學界對于掃黑除惡行動，要求其明確標準、依法掃黑、避免過激的呼聲可見一斑。結合以上問題及當前掃黑除惡刑事政策的適用與發展狀況，提出如下建議：

第一，掃黑除惡專項行動中應注意不同對象的界定。尤其是將黑社會性質組織犯罪與惡勢力犯罪、普通的集團犯罪、共同犯罪或單位犯罪相區別。黑社會性質組織應具備組織特征、經濟特征、行為特征和非法控制特征。其中非法控制特征，即“通過實施違法犯罪活動，或者利用國家工作人員的包庇或者縱容，稱霸一方，在一定區域或者行業內，形成非法控制或者重大影響，嚴重破壞經濟、社會生活秩序”。這是黑社會性質組織最本質的危害性特征，也是區分黑社會性質的組織與惡勢力及其他犯罪集團的最主要特征。惡勢力具備從事違法犯罪行為，擾亂經濟社會秩序的惡劣影響。盡管其一般表現為有組織性，但層次較低或保護傘和關系網不明確，經濟實力較弱，且并沒有形成非法控制的行為表現。因此要牢牢把握黑社會性質犯罪的核心危害性行為表現，做到界限清晰、精準打擊，避免過高認定。

第二，在打擊力度上避免一刀切地從嚴處理。本次專項行動注重掃黑除惡具體刑事政策引導的同時，同樣應當遵循宏觀的寬嚴相濟刑事政策。掃黑除惡刑事政策只是我國整體刑事政策中的一部分具體政策，應當服從更宏觀的寬嚴相濟刑事政策。在認定涉黑犯罪的責任時，應當按照其實際行為和社會危害性來確定其承擔的責任大小，不能一味地從重處罰涉黑犯罪。對于惡勢力犯罪集團的其他成員，在共同犯罪中罪責相對較小、人身危險性及主觀惡性相對不大的，具有自首、立功、坦白、初犯等法定或酌定從寬處罰情節，可以依法從輕、減輕或免除處罰。對于惡勢力刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人自愿如實供述自己的罪行，承認指控的犯罪事實，愿意接受處罰的，可以依法從寬處理，并適用認罪認罰從寬制度。

第三，在政策宣傳角度方面，應更加注重人性關懷與公民權利的保障。目前掃黑除惡工作已進入白熱化階段，宣傳普及力度較大，但應注意避免對特定“預防對象”和表現形式的公開列明。如個別地方公安及社區公開將醫生、失獨家庭成員、重型疾病患者等群體列為掃黑除惡重點監管對象，這是明顯錯誤的，系對掃黑除惡刑事政策的歪曲和過度解讀。盡管這在一定程度上利于對尚未形成黑社會性質組織的惡勢力苗頭強化防范和監督，但會很大程度上造成一定的社會歧視，產生負面影響。因此在實踐中，應避免對政策的隨意解讀，預防在監督與整治過程中產生不良社會風氣，注重保障少數人的權利。

第四，從掃黑除惡刑事政策自身調整與發展角度看，現階段應注重規范落實，并進行實時調整。刑事政策在實際執行與適用過程中可能會偏離其原本的目標，并且不可避免地暴露出政策強勢指導下對一定時期社會發展造成的負面影響。對于掃黑除惡刑事政策，應注重現階段深入執行行動中的實際控制。針對掃黑除惡刑事政策實施專門的監督評估程序，根據公檢法各部門實際情況及時作出部分調整，規范對司法尤其是法律監督和裁判的導向作用。這對于打擊涉黑犯罪、維護社會秩序、保障政策目標的落實將是關鍵的舉措。

2019年7月20日，最高人民檢察院檢察長張軍在全國大檢察官研討會上明確強調，“在全面依法治國大背景下，決不能前面掃黑除惡，后面再糾偏、再解決申訴問題”。同時，最高人民檢察院發布了涉黑惡案件“一個不放過”“一個不湊數”五起典型案例。可見，無論是理論界還是司法實務領域，均表現出對于本次行動在統一司法尺度和辦案標準方面的強硬呼聲。掃黑除惡不僅是一項專項行動，更是刑事政策的范疇。

回顧二十多年掃黑除惡相關刑事政策的發展變遷，這一具體刑事政策無不緊密地回應著特定時期的社會狀況與司法理念。而在全面依法治國背景下，對于掃黑除惡縱深開展的特定階段，在規范落實與動態調整這一具體刑事政策的基礎上，仍需更加重視其理性化、適度收緊性的指引作用。