大運河管理與保護的揚州特色研究

呂 雯

(江蘇旅游職業學院 旅游管理學院,江蘇 揚州 225200)

中國京杭大運河于2014年6月22日在第38屆世界遺產委員會會議上成功入選《世界遺產名錄》。作為世界文化遺產，京杭大運河是全人類共同擁有的寶貴財富和精神家園。揚州大運河作為京杭大運河最古老的河段，一直是中國重要的南北水上運輸通道，歷史上它在國家的統一、經濟的繁榮、文化的融合以及對外開放、國際交往中都發揮過非常重要的作用。所以，大運河申遺成功雖然為運河文化旅游和沿岸城市旅游經濟的發展帶來巨大的機遇，但這只是保護征程中邁出的第一步，其后續的遺產管理保護、文化資源整合、價值開發延伸等工作依舊任重道遠。

1 揚州大運河管理與保護中的政府行為現狀與問題分析

1.1 當前揚州大運河管理與保護中的政府行為現狀分析

1.1.1政府在旅游產業系統中的行為類型 揚州大運河旅游產業的基礎是大運河歷史悠久的自然資源和文化資源，其世界文化遺產屬性決定其不僅是揚州市的公共資源，更是國家級的公共資源和世界級的旅游資源。因此，在揚州大運河的保護、開發和利用過程中，勢必需要地方政府發揮重要的指導作用。旅游公共資源屬性決定了旅游產品營銷市場必須要有政府參與，京杭大運河資源更是如此，而揚州的地緣因素和經濟條件又決定了必須讓市場充分發揮旅游資源配置的作用。因此，揚州大運河旅游適用于政府引領、市場主導、社會參與的發展模式，政府在其中主要采取主導和指導相結合的行為模式，即政府在發展規劃、公共資源調配、平臺建設、項目培育、營銷宣傳等方面發揮主導作用，將資源配置和市場運營交由市場，由市場競爭主體來承擔，并視情況以政企合作的方式強化運營監督和公共資源管理。

1.1.2政府協調利益關系，調整旅游管理體制 揚州市近年來一直致力于提高包括大運河旅游在內的行業整體管理水平，促進旅游市場健康發展。揚州市政府要求旅游行業以落實、實施國家層面的條律法規為契機，全面提升揚州旅游產業的管理水平、服務質量以及從業人員素質，逐步形成以消費者、旅游者為主體的評估機制，重點建設完善的旅游從業機構信用體系，將揚州多年來形成的一套成熟的景區點綜合管理機制加以推廣和應用，逐步推進全市旅游市場秩序監管的高效化、常態化。同時，借助推進揚州旅游誠信工程的契機，上線并完善了旅行社服務質量跟蹤監管網絡系統。此外，借助質監工作區域合作制度，進一步對揚州旅游業進行整頓，形成了相關的質量監控工作機制：政府部門和旅游品保協會合作，建立并完善了旅游糾紛協作處理規則、及時溝通分享的信息制度，并且按照省行政審批領導小組和省法制辦的要求，在涉及旅游管理的各級黨政機關中做好行政權力清理、管理責任明確與監管職責公開的工作，建立健全網上信息報送審批系統，方便旅游從業者查詢和辦理業務。

1.1.3政府用產業政策引導產業發展 為推動以大運河旅游為代表的旅游產業發展，揚州市政府推行了一系列針對供給端的激勵政策和面向消費端的優惠政策，具備了成型的政策體系。揚州大運河旅游的產業政策主要包括幾大類：國家或區域政策的延伸、針對重點發展目標的政策、應對重要活動的時效性政策。為了承接和對應國家旅游局、江蘇省旅游局“十二五”“十三五”等大型旅游業規劃、與揚州相關的江蘇省內區域建設規劃、京杭大運河申遺開發保護等專題規劃，揚州市旅游局曾結合揚州城市旅游發展現狀制定《關于加快旅游業發展的意見》等法律法規。

1.1.4政府在營銷城市中發揮必要作用 大運河旅游產業的發展動力分為外在推動力和內生驅動力。內生驅動力主要源自于旅游資源的開發和利用，表現為新旅游項目的建設和新旅游品牌的創造；外在推動力主要源自于旅游產品的營銷，表現為旅游線路和城市形象的廣告宣傳。在旅游產業尤其是新興運河旅游的開發和利用過程中，外在推動和內生驅動缺一不可。在科學統籌運河資源、認真開展運河研究、推動景區建設和品牌鍛造的同時，揚州市也非常注重大運河旅游營銷工作，采取了一系列措施，努力提升揚州大運河和揚州城市的形象及知名度。一方面，揚州市通過多種渠道和方式宣傳城市，提高知名度和辨識度，為大運河旅游發展打好基礎。另一方面，在制度設計層面大膽創新，引入活躍的市場經濟要素和先進的服務理念，構建現代化的旅游營銷體系。

1.1.5政府推進旅游服務一體化 旅游產品的核心競爭力來源于服務質量和游覽體驗。為了提升揚州城市旅游和大運河旅游的核心競爭力，鍛造品牌效應，提升城市形象和影響力，揚州市近年來不斷著力于旅游服務體系的建設和完善。首先，非常重視旅游基礎設施及配套設施的建設，不斷增強城市的旅游服務效能；其次，重視城市旅游和大運河旅游的軟實力建設提升，加強旅游文化行業的人才培育和儲備；最后，重視公共安全和旅游安全監管體系的建設，努力保障揚州旅游業整體的服務水平。

2 揚州大運河管理與保護中政府行為存在的問題

近年來，揚州市政府通過在調整旅游管理體制、規劃引領旅游產業發展、政策引領產業發展、加大城市營銷力度、推動旅游服務系統建設等方面做出的努力，明晰了政府在旅游相關產業發展中的地位和作用，建立了比較完善的旅游行業管理體制及政策體系，改善了揚州旅游產業的硬件設施條件和軟性實力，顯著提升了揚州市大運河旅游和城市旅游的服務質量、發展動力和核心競爭力，對于揚州旅游品牌和城市影響力建設發揮了積極的促進作用。然而，當前揚州的旅游產業發展還存在不足之處，尤其是在新興的大運河旅游開發過程中，作為組織者和引導者的政府還面臨著許多機制、管理乃至技術上的問題，主要表現在以下三個方面。

2.1 規劃力度不夠，旅游規范引導缺失

揚州自古就是文化、休閑、旅游名城，旅游資源非常豐富，是國務院首批公布的歷史文化名城。從城市旅游整體來看，當前揚州的旅游資源規劃都不夠科學和完善，具體到揚州大運河旅游，政府規劃力度薄弱，引導、規范職能缺失表現得尤為明顯。首先，揚州近年來頒布的近十項城市和旅游的規劃中，絕大多數都會涉及大運河旅游，但都只是將大運河作為城市旅游或城市建設發展中的組成部分來看待。在這些規劃和布局中，與揚州大運河相關的旅游景點在多數情況下都是被分隔看待，或是被單純機械地并入周邊景區及城市旅游整體環境之中，并沒有考慮到維持聯系、串聯這些景區的揚州大運河歷史和文化紐帶的完整性，缺乏通盤整合、優勢互補的科學規劃，導致各規劃區之間重復建設、抬高票價、爭搶客源等低端競爭現象時有發生。其次，雖然揚州市作為大運河中心城市，在大運河申遺和保護行動中發揮了非常重要的作用，承辦了多屆世界運河名城博覽會暨論壇活動，也配合國家、省部級層面對大運河的保護、利用和開發進行了科學的頂層設計，但卻缺乏在市一級層面對大運河頂層戰略的基層承接。

2.2 旅游和歷史文化結合仍停留在表層

京杭大運河沿線的旅游資源非常豐富，沿岸城市都有很大的發展潛力，遺憾的是，目前揚州大運河旅游產品開發中仍存在問題，未能達到讓游客耳目一新、流連忘返的效果。表面來看，目前揚州大運河旅游產品結構比較單一。揚州大運河旅游起步較晚，相關的保護和開發工作進展不快，直到2014年大運河申遺成功之后才有大批項目匆匆上馬，相關旅游景點和產品的設計和規劃時間不夠，導致出現景區建設風格雷同、旅游線路設計粗放、游客游覽滿意度不高等問題。深層次來看，當前揚州大運河旅游和文化、歷史底蘊的結合仍處于表象、低層次的階段。由于大運河旅游景點開發較晚，資源整合打磨還不夠精細，大多數景區還未開始重視挖掘歷史和文化內涵，一些大運河景點雖然在硬件設施和裝飾等基礎建設上花了大力氣，但在能夠反映文化底蘊的細節問題上依然粗枝大葉、千篇一律。本質上，當前揚州大運河旅游仍以靜態觀光游覽的“門票經濟”為主，各景點自主開發的活動很少，缺少動態性、可參與性且品味較高的文化項目以及相應的旅游外延紀念產品。大運河景點間也缺乏互動和聯系，未能有效地將這些景觀的文化內涵有機地聯系起來，各景點仍處于“各自為營”或是“有限聯系”的局面。

2.3 部分資源和職能下放市場，為可持續發展帶來隱患

申遺成功提升了揚州大運河的品牌效應和影響力，帶動了資金、人才、技術等一批優質資源的聚集，但是大運河旅游乃至全國的旅游管理都還存在體制機制不夠完善、政府和市場職能劃分不夠科學清晰等問題，即具體哪些職能需要政府嚴格掌控，哪些職能需要果斷下放市場。

反觀揚州大運河管理工作，由于申遺前后對大運河的生態治理、硬件改造以及城市基礎設施的優化消耗了大量的人力、物力和財力，為地方財政帶來了一定的壓力，因此在申遺成功之后，隨著大運河資源的增值，政府勢必需要將部分資源和權益讓渡給市場，而市場和資本的逐利特性勢必會為大運河旅游的長期可持續發展帶來一定的風險。事實上，國內很多知名旅游景區的經驗和教訓就值得揚州借鑒，申遺工程帶來市場要素聚集，在市場追逐旅游收益和政府看重經濟效益的背景下驅動資源變現，最終造成歷史文化遺產被肆意開發乃至遭受損害的惡果，實為“殺雞取卵”“竭澤而漁”的短視行為。目前,在揚州大運河沿岸旅游資源的開發過程中，已經出現了歷史風貌和文化風情不可逆轉的破壞情況，引起了社會輿論和公眾的負面反響，應當引起旅游管理部門和大運河規劃、開發方面的重視和思索。

3 促進揚州大運河管理與保護的對策研究

針對揚州大運河管理與保護中的政府行為模式和現狀，聯系當前大運河開發和利用中所存在的問題，本研究將從以下三個角度提出促進揚州大運河管理與保護發展的對策建議。

3.1 強化大運河旅游的核心競爭力

現代旅游業的競爭已經由局部的資源、信息、人才、產品之間的競爭發展為整體的“形象力”之間的競爭。為了在與周邊同等旅游資源城市的旅游競爭中脫穎而出，尤其是在和大運河沿岸城市的競爭中凸顯出揚州特色，真正體現揚州大運河發源地和“大運河第一城”的發展地位，揚州大運河旅游的發展必須從“形象力”建設上下功夫。大運河風景、沿岸名勝古跡雖然能夠給予游客以視覺刺激和感官享受，但真正能夠給予游客心靈共鳴和深度感悟的是其中所承載和蘊含的歷史文化。只有將揚州的歷史和文化與旅游產品深度結合，做精做深，才能夠突出揚州大運河旅游的獨有特色，從而彰顯揚州大運河旅游的核心競爭力，帶動揚州旅游經濟的迅速發展。

為實現歷史和文化內涵與大運河旅游的深度結合，需要大力推進大運河旅游相關的學術研究。揚州作為大運河首城，在大運河歷史文化和旅游資源學術研究方面理應走在全國前列。揚州市政府、旅游管理部門應積極策劃協調，組織市內、省內高校、研究機構、社會團體在運河研究領域高水平的研究人員，群策群力，見仁見智，充分發揮智囊團作用，為揚州大運河的保護和開發提供有力的智力和學術支撐。在組織形式上可以組建類似于揚州市旅游學會的民間學術團體，專門、專業地進行揚州大運河文化、歷史、旅游資源的整理、挖掘、規劃、宣傳和分析研究等工作，包括大運河文化的整體性設計,大運河景點和路線的科學制定,大運河旅游專業數據庫的建立,旅游需求及產出的科學分析和預測,針對旅游方案、產品預期收益、服務質量等一系列的監測和評估工作等，從而保障揚州大運河資源能夠在科學調查、分析、研究的基礎上進行合理的規劃、利用和開發，推動揚州大運河旅游歷史內涵和人文底蘊的富集，最終將大運河旅游打造成為能夠彰顯揚州歷史文化和城市特色的核心旅游品牌。

3.2 著眼“大格局”規劃大運河旅游

自2014年大運河申遺成功至今，揚州仍未出臺運河開發利用相關的規劃。缺乏與國家、區域級大運河發展戰略相承接的地市級規劃，限制了當前揚州大運河旅游的進一步發展。頂層規劃設計的缺失導致下游工作，包括大運河文化品牌的打造、旅游路線的設計、營銷宣傳策略的制定都缺乏主基調的支撐，以至于揚州大運河旅游出現建設開發思路不統一，重復建設、不科學開發的問題，沿岸景區各自為政，大運河文化宣傳不到位，品牌效應無法形成等諸多問題，揚州大運河旅游正在重復走向“門票經濟”的困局。

為破解揚州大運河旅游的困局，亟須由政府部門牽頭，通過充分調研和分析研究，以優質資源的整合和空間布局的優化作為重點路徑，著眼“大運河、大旅游、大格局”的思維來規劃揚州大運河的發展。一方面，揚州需要從政府層面，聯合周邊大運河沿岸城市，統一大運河開發利用思路，共同打造旅游主題和線路，共享大運河品牌帶來的市場效益和發展成果，避免內耗和惡性競爭開發。與大運河沿岸其他城市相比，揚州的優勢在于其在大運河文化歷史中地位較高，而劣勢在于其作為中型城市,經濟實力相對薄弱。因此，揚州可以考慮采取差異化、同城化發展的戰略。揚州需要在政府規劃、產品設計層面進行周密研究，同杭州、蘇州等大型運河城市的旅游主題保持差異，盡力突出揚州“歷史古城+運河首城”的文化特色，并且同揚州已經形成的“小街小巷、古色古香、原汁原味、市民市井”“揚州三把刀”“皮包水、水包皮”等休閑旅游品牌相結合，從而凸顯出揚州大運河旅游“底蘊深厚、節奏悠閑”的獨特旋律。同時，揚州可考慮聯合周邊淮安、鎮江等經濟體量相當的城市，整合各自的運河資源，推廣大運河旅游的同城化品牌戰略，即沿岸幾座城市在河道資源、旅游市場資源、政府營銷等方面相互配合、互促共贏、協同發展，形成“仿佛是一個運河城市”的發展過程。具體協同機制上，揚州可以通過聯合開發景區項目、定期開展政府部門聯絡會議、共享旅游基礎設施建設和公共服務系統以加強與周邊城市的聯系，共同經營開發旅游路線和產品，以實現運河產業的資源優勢互補，實現區域共贏。另一方面，揚州需要有效整合行政區內部的大運河旅游節點資源，制定統一的規劃背景，遵循景觀風貌的一致性和歷史文化的延續性原則擬定開發建設計劃。揚州城區大運河沿岸擁有豐富的歷史文化資源，見表1。如能深入研究這些景觀資源內在的歷史背景，挖掘其與大運河之間的文化聯系，生動展現其中蘊含的人物、故事、哲理，將大運河融合為一個有機的文化整體來規劃開發，就能夠把揚州大運河旅游路線打造成高品位、慢節奏、重在體驗的文化感知之旅。此外，還可以把揚州特色的戲曲、手工藝、廚藝產品和服務穿插融合在旅途行程之中或作為旅游外延產品，在旅途漫游的景物變換過程中，為游客展現多層次、全方位、具有立體感的揚州大運河文化和城市文化，打造一個獨特而新穎的旅游文化品牌。

表1 揚州大運河城區沿岸旅游資源

3.3 保護和創新并舉，堅持可持續開發

大運河旅游的可持續發展包括兩層含義，一是生態資源的可持續，二是歷史文化資源的可持續。生態資源的可持續要求保護運河流域的水體質量，維持其相對脆弱的生態環境，嚴格控制周圍生活區和工業區的污染和排放。保護大運河水質的關鍵在于完善的政策法規體系和監督管理體系。因此，揚州市應當加快出臺相應的法律法規，包括大運河水質的環保等級標準、大運河沿岸的排放控制準則、大運河景區游客安全及文明守則、景區商戶從業指南等，通過完善的法規體系對大運河景區的污染排放、游客行為、游覽秩序、商業環境進行制度和原則上的把控；應當建立由旅游、環保、工商、衛生、城管等多部門協同配合、齊抓共管的監督管理機制，嚴格監督相關法律法規的落實和執行，嚴肅整治景區存在的污染環境、破壞基礎設施和公共秩序、違反商業道德等不良行為；還要對重點河段區域實施疏浚綠化工程，例如郊外的二灣、三灣要及早著手規劃，對亂搭亂建和臟亂差現象進行徹底整治，大運河東岸需要注重廣場和綠化帶的協調布局，綠化樹種要經過精心選擇，便于長效管理等等。

歷史文化資源的可持續發展要求，在沿岸歷史文化資源的開發、利用過程中要嚴守旅游路線規劃方案中對于景觀風貌一致性、歷史文化內涵連續性的規定，堅持謹慎開發、科學開發、節制開發。在維護大運河歷史文化資源的過程中，揚州政府需要發揮強有力的引導和監督作用。

(1) 對大運河沿岸歷史文化資源的開發要嚴守謹慎小心的態度，要始終把資源的完整性和安全性放在首位，要嚴格遵照相關程序，允許降低一部分的效率。項目立項發包前要組織完整、科學的意見征集、資質審查和效果評估流程;項目進行過程中要嚴格監督、分階段評估，同時要建立突發事件應急處理機制;項目完成后要組織驗收、評價和總結工作。

(2) 在謹慎開發的大前提下，對社會各界的優質資源要持積極開放的態度。政府需要尋求研究院所、民間組織、社會名人等多方的智力和經驗支持，為大運河旅游資源的開發和利用建言獻策，為項目方案的制定提供技術支撐，遴選經驗豐富、資質過硬、口碑良好的資金團隊和施工單位參與項目的投資融和建設過程，最大程度保障大運河資源得到有效、合理、科學的保護和開發。經驗表明，大運河旅游容易面臨新鮮度瓶頸的問題，需要不斷地探索新的景點、路線，運用新技術、新理念改進旅游資源的展示方式，通過創新來增強大運河旅游的內生動力。揚州大運河在資源開發利用過程中可以嘗試以下幾種新技術、新理念。第一，“原生境”展示式開發。例如京杭大運河宿遷段兩岸現存的、持續了數百年的民間廟會習俗，其展示和旅游開發的方式就可以采用“原生境”方式，既可以讓游客體驗到原汁原味的民俗文化，也符合非物質文化遺產需要“原地保護、原地展示”的保護要求。同樣的，揚州大運河附近的一些非物質文化遺產，包括揚州評話、揚劇等傳統藝術以及維揚燈會、花朝掛紅、七七巧云和月下穿針等一些民間風俗活動，也可以通過這種方式展現給游客；第二，舞臺式展示開發。揚州的傳統音樂、戲曲、舞蹈、民間技藝等具有較強的藝術感染力和舞臺表現力，可以采用舞臺演出展示的方式呈遞給游客。目前，大運河旅游和揚州傳統藝術結合的還比較少，政府可以組織相關的研究隊伍和藝術團體，以大運河歷史和文化變遷為主題，融合揚州彈詞、戲曲、清曲、舞蹈、木偶戲等藝術表現形式,運用現代高科技的舞臺、聲響和燈光手段,打造系列演藝節目，豐富游客的感官體驗。第三，活動式展示開發。可以結合揚州傳統文化習俗，也可有所創新，策劃煙花大會、龍舟比賽、運河美食節、特產和工藝品博覽會、音樂節、運河婚禮博覽會等主題活動，既可以借助運河旅游推介外延旅游市場的產品，也可以提高本地居民的新鮮感和參與度，豐富運河旅游的內容和內涵。第四，館藏式展示開發。大運河孕育了沿岸燦爛的文明，也留下了很多珍貴的已經失去了原生生存條件的歷史文物，需要集中進入博物館加以保護。揚州作為大運河首城、歷史上大運河流域的中心文化城市，應該考慮建設京杭大運河文化遺產博物館，集中展示大運河歷史文物和非物質遺產的全貌，同揚州市內的多家專題博物館，包括文學博物館、曲藝博物館、鹽商博物館等以運河文化脈絡為紐帶建立良性合作和互動，共同促進大運河文化和揚州城市文化品牌的推廣。此外，未來在運河資源開發利用過程中還需要保持對新事物、新技術的敏感性，例如在新景區、新路線、新活動的開發過程中就可以引入時下流行的VR(虛擬現實)技術和AR(增強現實)技術，極大地改善游客的游覽體驗?？傊ㄟ^對產品開發模式、展示方式的創新和未來新型設備技術的引入，可以持續不斷地豐富運河旅游的內涵和形式，為運河旅游帶來源源不斷的內生動力。

4 結語

在信息網絡異常發達的今天，揚州政府和旅游行業各界需要借助整體、立體、多管道的宣傳策略，在更廣的范圍和更快的時間內，迅速提高揚州大運河的“點擊率”和“網絡熱度”，提升大運河旅游的知名度，并為由知名度向旅游效益的最終轉化奠定堅實的基礎。