改革開放40周年縣域科技體制改革的經驗與推廣
——基于浙江省新昌縣的實證分析

丁賽姮

(中共新昌縣委黨校，浙江 新昌 312500)

改革開放以來，新昌縣以推動科技創新為核心，引領科技體制及相關體制深刻變革，全力抓好省級科技體制綜合改革，科技創新走在全省乃至全國前列。正所謂“惟改革者進，惟創新者強，惟改革創新者勝”。新昌縣走出了一條創新驅動發展，深化科技體制改革的“新昌路徑”。

1 邏輯起點：改革開放以來我國科技體制的改革歷程和思想脈絡

1.1 五個階段：改革開放以來我國科技體制改革的歷程

改革開放以來，中國科技體制改革的歷程中出現的具有標志性的重要政策文件，對于指引地方科技發展有著重要的里程碑意義。按照各個時期重要政策的歷史意義，可以將我國科技體制改革的歷程分為五個階段。

第一階段：1978—1984年，重建科技體制，探索適應市場經濟體制的科技體制改革。標志性事件為1978年全國科學大會上，鄧小平明確提出科學技術是第一生產力，制定《1976—1985年全國科學技術發展規劃綱要》。

第二階段：1985—1991年，全面啟動科技體制改革階段，解決科技與經濟“兩張皮”問題。標志性事件為1985年3月5日《中共中央關于科學技術體制改革的決定》的頒布。

第三階段：1992—2005年,實施科教興國戰略和構建國家創新體系階段。標志性事件為1992年鄧小平南方談話；1995年全國科學大會提出“科教興國戰略”；2001年通過《國民經濟和社會發展第十五個五年計劃科技教育發展規劃》。

第四階段：2006—2015年，實施創新驅動，重視運用知識產權制度，建設創新型國家階段。標志性事件為2006年《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》的頒布。

第五階段：2016年至今，實施創新驅動發展戰略階段，建設世界科技強國。該階段發生的標志性事件為2016年5月《國家創新驅動發展戰略綱要》的印發。

1.2 我國科技體制改革的思想脈絡

1.2.1科學技術是第一生產力的思想 1988年，鄧小平提出“科學技術是第一生產力”，這是對馬克思主義“科技是生產力”這一基本觀點的重申和發展，也是鄧小平科技思想的核心，這一思想為我國新型科技體制的構建奠定了思想基礎。

1.2.2“科教興國”與“科技創新”思想 江澤民對鄧小平“科學技術是第一生產力”這一思想做出了落實與發展，提出把“科學技術切實放在優先發展的戰略地位”，并確立“科教興國”這一戰略方針[6]?！翱萍紕撔隆彼枷胧墙瓭擅窨萍妓枷氲暮诵?，認為“科學的本質是創新”。

1.2.3生產力新論斷與“自主創新”為核心的科技思想 從鄧小平提出“科學技術是第一生產力”，到江澤民提出“科學技術是第一生產力，是先進生產力的集中體現和主要標志”，再到胡錦濤提出的“科學技術是第一生產力，是推動人類文明進步的革命力量”，這些不斷延續進而發展的思想觀點，體現了不同社會發展階段對于科技生產力的作用定位和重要性的定義。胡錦濤繼承江澤民的“科技創新”思想，強調“自主創新”在科技工作中的突出地位。自主創新成為新世紀指導科技工作的核心。

1.2.4習近平科技體制改革思想 十八大以來，我國科技體制改革進入了“創新驅動”發展戰略實施階段。十八屆五中全會，提出了以創新發展為首的五大發展理念。“創新是引領發展的第一動力”，這是科技思想的新成果，也是習近平科技思想的核心。習近平的科技思想是習近平新時代中國特色社會主義思想體系中的一部分，也是一個完整獨立的理論系統，包括科技創新思想、科技戰略思想、科技人才思想、科技體制改革思想、科技倫理思想等幾個方面。習近平科技思想是馬克思主義中國化的最新成果，也是最具系統性和全面性的，旨在建設“科技強國”，對于指導中國未來科技的發展與經濟社會發展有著極其重要的理論指導作用。

2 堅持創新：新昌縣科技體制改革的實踐與成效

20世紀80年代，全國科技體制改革以來，新昌縣在科技創新投入、政府人才政策、產學研融合、產業創新、創新主體培育、創新環境營造等重點領域和關鍵環節上取得了突破與發展。

結合我國科技體制改革的五個發展階段，新昌縣的科技體制改革經歷了以下幾個重要時期：

2.1 1978—1985年，發展科技工作，重構科技體制機制

隨著1978年全國科學技術大會的召開與《1978—1985年全國科學技術發展規劃綱要》的出臺，新昌縣認真貫徹落實“科學技術是第一生產力”，著手籌建縣科學技術協會,成立縣級科研單位、民辦科研組織。據統計，1979—1989年，共開展科學考察活動445次，舉辦學術報告1 957次，各類科普講座2 265次，邀請專家、學者講學76人次(新昌縣志)。同時，重視專業技術人才的培養，1980年開始評定專業技術職稱，1983年開始評定中級科技人員，1988年開始評定高級科技人員。從1980年的147名評定科技人員，到1989年的3 038名，增長迅速。

2.2 1986—2002年，實施“科教興縣”，全面改革科技體制

新昌縣各項改革創新全面展開，改革創新成效顯著。一是機構改革實施，精簡政府部門，由28個變為22個。二是科技計劃管理體制的大膽改革，出臺了《科技項目招投標管理辦法》，更好地使科技計劃在經濟發展過程中發揮了引導和帶領作用。三是加強知識產權保護和專利管理工作，積極培養專利管理、企業專利工作等方面人才。四是積極推進科技創新，組織實施科技項目，注重產學研結合，全年共實施123項，其中國家級15項。五是大力扶持高新技術產業，每年由縣財政安排150萬元資金，用于支持中小企業技術創新。六是實施新世紀人才戰略，把人才資源開發擺在經濟和社會發展的突出位置，營造各類吸引人才的良好環境，放寬政策，簡化手續，建立戶籍準入制度。

至此,新昌縣提煉出一套產業創新依托科技進步，以信息化提升工業化；產業創新依托園區建設，實現集聚發展；產業創新依托企業結構調整，實現梯級發展的做法。

2.3 2003—2013年，實施創新工程，建立區域創新體系框架

新昌縣的科技工作在浙江省乃至全國得到認可。首先順利通過了全國科技進步先進縣(市)的考核，并首批進入浙江省科技強縣行列，其次被國家科技部認定為“十五”國家863計劃成果產業化基地。全縣的科技進步對經濟增長貢獻率保持在60%以上。

這期間，新昌科技體制改革逐步搭建起區域創新體系框架，建立起“企業是主體，創新是靈魂，投入是保障，人才是支撐”的科技發展思路，積極構筑“小縣大科技”的格局。具體表現在:建成新昌省級高新技術園區孵化中心；出臺《關于進一步發展高新技術產業的若干意見實施細則》，不斷加大科技政策的引導和激勵力度；修訂了《新昌縣專利申請實施補助獎勵具體辦法》，全面啟動浙江省知識產權創建縣的創建工作，涌現出一批運用專利戰略提升創新能力和競爭力的企業。

2.4 2013—2018年，創新驅動發展，推進創新型城市建設

新昌縣開始進入以創新驅動戰略為支撐的科技體制全面深化改革階段。2013年，新昌縣被浙江省科技廳確定為首批“浙江省創新型試點縣”。2014年，成為全省唯一一個縣域綜合改革試點縣。次年，又被列入創新驅動助力工程省級試點。2016年，被命名為省全面改革創新試驗區。以此作為建設創新型城市的重要抓手和機遇，在這一階段，新昌縣科技體制改革做法如下：

一是完善體制機制，大力實施創新驅動發展戰略。從高新產業發展、創新平臺建設、成果轉化平臺、知識產權戰略、重大科技項目、人才活力激發、績效考評機制等方面開展一系列改革。建成科技大市場、科技展覽廳等平臺，同時科技成果網上線，從線上線下推動企業成果加快轉化。

二是加大政策激勵，優化創新環境。2013年，新昌縣以省創新型試點縣建設工作為契機，出臺《關于實施創新驅動發展戰略加快建設現代產業之城的決定》，掀起全縣科技創新的又一輪高潮。此后，修訂完善了一系列科技創新扶持政策：《新昌縣創新券使用管理辦法》《新昌銀行業支持高新技術企業與中小型科技企業若干意見(試行)》等，旨在完善科技投入機制，優化管理體制。

三是打造合作平臺對接協同研發。新昌縣建立起企業為“新產品、新技術、新服務”出課題、出研發經費的制度，以企業需求為出發點，結合產業特點，組織企業與大學、學者專家之間的精準對接。一方面深化產學研合作體制改革，推進產學研合作創新綜合體制改革試點的建設;另一方面深化科技創新的區域協作，與杭州、上海等智力富集地區加強精準對接合作。

四是部門聯合培育，鼓勵創業創新。2017年，新昌縣啟動“國家高新技術企業和省級科技型中小企業培育計劃”，實施企業研究機構培育工程，以深入企業的方式，開展“面對面”輔導和“點對點”服務，開展認定管理、稅收優惠等專項培訓。在發展創新型大企業、大集團的同時注重大眾創業萬眾創新，推動中小企業向“專、精、尖”方向發展。截至2017年年底，新昌新增國家高新技術企業71家，居紹興全市首位，總數達116家。

3 經驗提煉：科技體制改革的“新昌路徑”

3.1 政府職能轉變，持續推動發展科技創新

科技體制改革過程中的一個核心問題，是建立良好的政府與市場關系。在科技體制改革歷程中，新昌縣政府逐步轉變職能，找準自身定位。一方面，政府對科技活動發揮宏觀管理的職能，維護科技創新的正常秩序；另一方面，政府扮演服務者、引導者和協調者的角色，出臺扶持政策，協調政策間的兼容與配套。

為營造良好的創新環境，新昌縣從2012年起，陸續出臺60余項主要的科技創新政策，如圖1所示。

圖1 2012—2017年新昌縣科技創新政策出臺情況

3.2 創新主體培育，完善企業主導創新體制

科技創新的主體是多元化的，企業、高校、科研院所是主要的創新主體。企業這一創新主體是“新昌路徑”的重要推動者和創造者。新昌政府在如何留住企業、引導企業成為科技創新主體發揮主觀能動性等方面不斷發力。

一方面是留住本土企業，加大企業創新投入的傾斜力度，每年安排近3億元用于科技創新、人才引進和戰略性產業發展。設立產業基金4億元，科技成果轉化引導基金5 000萬元，設立人才引進基金、智能制造基金、科技型中小企業扶持基金等。

另一方面注重企業發展，強化梯隊建設。實施企業培育工程，以10家骨干龍頭企業、20家重點成長型中小企業、30家創新型苗子企業為重點，形成行業龍頭企業、重點成長型企業、大量中小企業有機布局的企業梯隊。引導企業加大研發經費投入，提高研發水平和自主創新能力，強化企業創新主體的研發能力。

3.3 產業集群發展，構建運行區域創新系統

產業集群發展是企業間關系緊密化的過程，可以促使企業加快技術與管理創新，提升企業競爭力。新昌縣通過積極搭建創新平臺，構建區域創新網絡，集聚高新產業發展，充分發揮區域經濟地理接近性和集聚性的優點，推進企業間聯系。

一方面,在高新園區建立核心科創區，投入使用一批國家級軸承及機械產品質量檢測中心和膠囊檢測中心等公共服務平臺。建成5萬平方米的新科技孵化器，建設投資近1億元的新科技孵化器，吸引成長型企業發展壯大。另一方面,加快創建區域科技創新服務平臺，引進高層次科技服務中介，整合社會科技資源，為塊狀行業、中小企業提供各類技術支持。

3.4 人才引進聚集，健全人才激勵管理制度

人才是激發創新創業活力的基礎。新昌縣在人才匱乏面前，打通科技人才流動、使用、發揮作用過程中的體制機制障礙。

一方面,加大人才引進政策支持。以“天姥英才”計劃為載體，引進生物醫藥、汽車部件、制冷設備、軸承等領域急需的高層次人才。每年安排5 000萬元以上資金，大力引進資深專家、海外工程師、海外高層次和高端創新團隊。探索出“戶口關系在外地、平時工作在新昌”的企業柔性引才創新模式。同時，實施“引頂尖人才”計劃，創建頂尖專家主導的創新團隊。

另一方面,建立專業人才培訓機制。組織開展專業性強的科技培訓和企業職工學歷教育“再培訓”。設立新昌技師學院，建立企業實訓基地，培養高技能和緊缺型人才，并根據行業優勢賦予企業自主評價職業技能的權限。注重提升企業家科技素質，實施“企業家科技素質提升工程”，鼓勵企業家和經營管理團隊參加高級管理研修班。

3.5 創新文化建設，營造良好的科技創新環境

一個區域的創新文化對于提升科技創新的整體能力至關重要。新昌縣堅持區位不足服務補，形成了良好區域創新文化，這也是企業愿意把總部設在新昌，人才聚集新昌縣的重要原因。

通過建立知識產權聯動保護機制，強化創新保護。積極探索縣級知識產權委托執法模式，成立新昌縣知識產權維權援助中心，建立起公安機關與重點企業的聯系平臺，實現上市、馳名品牌、商標、產值10億元以上企業警企聯絡室全覆蓋。建立起“政府前置保護、企業自我保護、司法強力保護”體系。

3.6 創新平臺打造，建設科學合理的科技服務

厘清政府與市場關系，完善科研項目管理制度，確立企業創新主體的地位，對于促成科技事業順利發展至關重要。改革開放以來，全縣科技投入逐年上升，建立起了政府投入先導、企業投入為主體的社會多元化科技投入機制。

從表1可以看出，R&D經費支出從2006年起，逐年增加，2014年，新昌縣被列為浙江省科技體制改革試點縣后，R&D占全縣生產總值比重未低于4%，且明確科技財政投入占比不低于10%。

表1 “十一五”規劃以來新昌縣科技投入情況

新昌縣堅持“增加增量、調整存量”，整合科技創新經費資源，逐步優化投入產出相匹配的科技管理體制。經歷40周年的科技體制改革，新昌縣逐步構建起了以企業為活動主體，人才知識為基礎，創新環境為保障，市場需求為動力，創新技術為核心的科技創新系統。以體制創新促科技創新，政府轉變職能，培育企業創新主體。通過產學研聯合創新，加快科技成果轉化。同時，以市場為導向合理配置資源，提高社會經濟效益，激發全社會創造活力和創造潛能。這一系列過程和成果形成了科技創新系統的良性循環，從而不斷提升科技進步對經濟發展的積極作用，反過來促進科技創新制度的完善。為更直觀展現這一過程，新昌縣科技體制改革路徑如圖2所示。

圖2 新昌縣科技體制改革路徑

4 展望未來：“新昌路徑”的發展與推廣

從新昌縣實證經驗可以看出，一個區域的科技創新系統，是由一系列科技因素構成的，它們包括：政府、企業和產業集群、科研機構、服務平臺和創新環境。這些因素在每個科技創新的節點中都發揮著各自特有的作用，通過彼此間的相互影響，形成互動關系，營造出一個區域的科技創新系統。從圖3可看出各個因素之間的相互關系。

圖3 科技創新系統構成要素關系

一個區域科技創新水平的提升，應從科技創新系統的主要構成要素著手，從而推動整個系統創新能力的提升。結合科技創新系統構成要素和新昌縣的科技體制改革路徑，提出以下幾點推廣建議：

4.1 突出企業主體，培育技術創新企業

企業作為科技創新的主體，在推動科技創新發展的過程中發揮著舉足輕重的作用。通過培育科技創新龍頭企業，帶動中小型科技創新企業壯大，形成合理布局的企業梯隊。發揮龍頭企業在轉型升級過程中的示范帶領作用，對中小企業的科技創新加大支持力度，支持企業設立研究院，提高成果轉化能力，加快企業轉型升級，提升自主創新能力，不斷提高市場競爭力和可持續發展能力。

4.2 轉變政府職能，加大科技支持力度

加強對科技工作的領導，深化對科技規律的認識，創新工作模式，建立各部門合作協同機制，避免“孤島現象”。建立科技投入產出相匹配的機制，加大財政科技投入，確?？萍紕撔峦度胗行С掷m增長。完善知識產權保護機制、人才引進激勵機制、科技政策制定機制，營造良好的科技創新環境。建立合適的輿論導向，弘揚科學精神，引導大眾創新創業，促進企業、科研機構、科技創新平臺等不同主體間的交流，激發社會科技創新活力和潛能。

4.3 拓寬合作渠道，加速科技成果轉化

整合國內外創新資源，建設科技合作機構。同時，依托企業、高校院所、科技服務機構、高校園區等要素，推進科技合作機構建設。組織開展大規模產學研合作和科技人才對接等活動，讓科技合作成為常態。通過深化產學研協同合作機制改革，促進企業與國內外高校開展深度合作。借助科技創新系統開放性的特點，推動區域創新融入全球創新體系，提升其附加價值，增加創新活力。

4.4 搭建科創平臺，健全創新支持體系

科技創新平臺為科技創新活動提供發展支持、政策支持和人才支持。通過建立現代化和創新性的高新科技園區，吸引各類創新資源向園區集中整合。建立高端人才引進和高層次人才創新創業的平臺載體，拓展創新資源配置渠道。完善規劃引領，根據平臺的產業基礎和發展方向、科學功能和產業定位，形成產業互補、協同聯動和差異化發展。建立以科技、效益、集約等為主的項目綜合評估機制，加快高新技術產業和科技成果轉化，促進產業集群。