“新鄉賢”參與農村社區多元共治研究
——基于江蘇省太倉市的個案考察

朱 林 王 崢 許俊仁

(蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215123)

從城鄉二元結構的打破到現有鄉村振興戰略的實施，鄉村正在經歷從傳統農村社會向工業社會和信息社會的跨越發展，相當一部分農村已從傳統農村轉型成為農村社區，鄉村治理情境也隨之發生巨變，長期以來基層政權主導的農村自治受到了極大的沖擊與制約，出現了現代化語境下的“治理困境”[1]。城市中心主義理念的發展模式將鄉村置于邊緣化地位，使得農村社會治理力量薄弱，取而代之的是行政體系觸角的延伸。由此引發的村民公共治理參與度低下，基層自治制度失語失效、主體缺位與組織內卷化等問題層出不窮[2]。總而言之，村莊的孱弱與失序嚴重侵蝕著鄉村社會的發展動能，阻礙著城鄉一體化的發展進程。黨的十九大明確將“治理有效”納入“鄉村振興戰略”的目標體系中，對重塑與優化鄉村治理的成效與格局等相關研究的需求日益增長。“新鄉賢”作為農村社區多元治理主體的出現,豐富了在村治困難場域進行治理的途徑，同時為過渡性基層治理場域中這一內生性治理主體的作用發揮機制建構了重要的研究領域，兼具理論性與實際性意義。

1 “新鄉賢”治理研究現狀

在生產與生活共同性日益衰退的“原子化”村莊以及農村社區、村改居社區等場域，村(居)民的社交網絡受到沖擊并重構，社會關系網絡在外延擴大的同時也伴隨著村(居民)利益關聯度逐漸走低，由此引發了社會關系網絡力量的弱化[3]，村莊多元自治的土壤因社會關聯度的下降而急劇衰退。結合上述“原子化”村莊與農村社區等場域自治效能孱弱的現實，賀雪峰提出應抓住參與效能高的“有閑”群體，即充分調動退休村干部等既有威望，又有閑暇的村內人士積極參與到治理環節中來，使之成為村治的中堅力量，以起到動員宣傳、政策軟化、矛盾調解以及基礎民意收集等行政手段所難以實現的作用[4]。

此外，學者們普遍認為熟人社會是為“新鄉賢”生長存續發展的土壤，認為在原子化、社區化的農村場域上殘存的公共性和關聯性依然是維持村莊秩序和有效自治的關鍵[5]，并進一步歸納提出了“村莊社會關聯”的概念，同時將“鄉村精英”置于“支配鄉村社會關聯”的中心位置，認為其群體由于成為鄉村利益的聯結點而具備了對村民的組織與動員能力，并以此論證了社會關聯度高的鄉村自治效能越高且機制穩定，反之則使鄉村精英政治分裂并促使自治效能越低且機制越不穩定的因果關系[6]。

研究表明，行政體系的下延促使基層的多元治理呈現了更多的“政治性”與“制度化”色彩，塑造了村莊內部自治主體與上級政府部門的本村干部建立聯系機制的農村政治“普遍生態”[7]，這使得本村發揮“新鄉賢”作用的群體普遍需要具備與上級政府部門聯絡并獲得一定資源的能力或至少受其認可。因此,退休的政府、村兩委干部始終位于村治的核心圈當中，成為“新鄉賢”的中堅力量，有學者稱之為“內生權威融入式治理”中的“體制型鄉賢”[8]。而在更多的治理實踐中，村內黨員群體也是成為“新鄉賢”的一個重要條件，在非宗族文化地區尤其是農村社區內部治理中發揮著重要的橋梁作用[9]。“新鄉賢”參與村治有意無意間也成為一種由基層自治組織乃至政府主導的規范化制度行為，不論是黨員參與還是“體制型鄉賢”都有一定基層政府推動的背景,這也是“新鄉賢”治理的一大突出特征[10-11]。

本研究將以案例分析的方法剖析農村社區內自治主體之一的“新鄉賢”在農村社區治理中的作用機制，即通過對江蘇省太倉市建設“新鄉賢”參與社區治理行動中最具復雜性與研究價值的農村社區場域治理典型進行剖析。

2 太倉新鄉賢治理模式的形成基礎與不足

太倉的“新鄉賢”治理實踐對農村社區多元共治機制的建設具有重要的啟示作用。因此，本研究將結合相關學者過往的研究以及通過對訪談資料的分析來歸納太倉“新鄉賢”治理的模式,探討其局限與形成原因。

2.1 太倉“新鄉賢”治理模式的形成基礎

2.1.1成員背景：充分利用個人參與意愿強烈的“有閑”群體，建立以黨員(群)議事小組成員為主體的“鄉賢議事廳” 為滿足太倉“新鄉賢”組織“鄉賢議事廳”的初期組織需求，太倉市城廂鎮東林村和萬豐村均采取把黨員(群)議事小組的部分成員轉換為“新鄉賢”，成為“新鄉賢”組織的初始團隊。黨員(群)議事小組和“新鄉賢”組織的部分重疊功能，成為議事小組“升級”為“新鄉賢”組織的重要原因。黨員(群)議事小組的成立主要是為了解決自然村合并后產生的矛盾，并分成了三個具有不同功能的小組處理不同類型的問題，分別為經濟發展小組、環境保護小組、民生事務小組，與如今的“鄉賢議事廳”功能需求基本一致。

該議事小組成員主要是退休村干部、退休教師等“有閑”群體，還有部分熱心村里事務的知識分子和企業家等。這些“有閑”群體同時也滿足目前“新鄉賢”組織所需人才的五點要求：第一是政治性，鄉村的一切事業必須堅持黨的領導，退休村干部為主體可以保證“新鄉賢”政治正確性；第二是閑暇性，充分利用“有閑”群體的空余時間，幫助其發揮余熱并創造剩余價值，保證組織擁有足夠的人力資源；第三是權威性，這些“有閑”群體過去長時間活躍于這片土地并承擔重要職務，擁有絕大多數村民的信任；第四是鄉土性，運用鄉土人士的故鄉情愫，幫助組織更好地重塑公共性，維護農村社區的人際關系；第五是專業性，這些“有閑”群體大多是各行各業的退休人員，擁有各類專業知識和技能，能夠保證治理的針對性與有效性。

2.1.2運作模式：農村社區殘存的公共性與關聯性保證了“新鄉賢”這一熟人治理機制的有效性，使“鄉賢議事廳”成為群眾與村兩委之間功能有限的紐帶 對于“鄉賢議事廳”的組織定位，東林村和萬豐村兩者都把其作為與群眾溝通的重要紐帶。農村社區多元治理有效的關鍵在于村莊的公共性與社會關聯性的強弱，這直接關系到作為鄉村利益連接點的“新鄉賢”群體發揮其治理作用的有效與否。主要原因在于“新鄉賢”所擁有的雙重屬性——鄉土性與專業性。鄉土性是“新鄉賢”具有的先天屬性，他們生長于這里，對這里人與物的親切感、天生的鄉土情懷使得他們更容易得到村民的信任。專業性是“新鄉賢”具有的后天屬性，他們憑借自己在不同領域的專業知識或技能，能夠對村民提出的問題進行有效的歸納整理、提出針對性的建議，從而解除村民與村兩委之間的溝通屏障。

但是，“新鄉賢”組織還沒有被賦予足夠的治理權力，導致其作為多元共治主體的身份還沒有得到村民的完全認同，因此多數村民仍選擇“有問題找村委會”的解決方式。“新鄉賢”組織處理的公共事務問題依舊處于上報狀態，自己能解決的問題大都集中在村民之間的私人矛盾。這樣的現狀又與“鄉賢議事廳”在村里的定位緊密相關，在太倉的農村社區治理過程中，雖然認識到了“新鄉賢”組織的紐帶作用，但并沒有正式將其視作一個獨立的治理主體，而僅僅起到一個幫助“村兩委”治理村莊的輔助角色。

2.1.3監督機制：行政體系下延背景下雙向的“政治性”監督，村兩委領導、監督、考核新鄉賢組織，新鄉賢組織監督村干部以及公共政策的制定、實施 當前行政體系下延的過程中，村兩委成為“形式自治、實質行政”的半行政機構。在此背景下形成的“新鄉賢”組織受此影響也具有濃厚的“政治性”色彩，一方面主要表現在“新鄉賢”組織是村委會領導的，并且是村主任負責制。另一個角度來說，村委會擁有主要的監督職責，其中村主任又負主要監督責任。至于監督的方式，分為事前監督和事后監督。事前監督就是新鄉賢組織把年度的工作計劃、思路等與村委會進行商議，征求村委會的建議。事后監督就是村委會對鄉賢組織的個人和工作進行年度的考核與評價。新鄉賢組織具有濃厚“政治性”色彩的另一方面表現就在于對“新鄉賢”個人的監督具有雙重性，除了村委會之外還包括村黨支部的監督。

然而，也因為新鄉賢具有黨員這個“政治性”身份，使得他們擁有監督干部黨員的權力。比如萬豐村的兩位“新鄉賢”就表示自己是監督委員會的委員，擁有對村干部監督、考核的權力。另外，“新鄉賢”組織對于公共事務的監督是全方位的：首先，事前聽取村委關于公共事務的說明并提出針對性意見；其次，事中協助并監督村委會實施相關政策和項目；最后，事后通過聽取民意來監督、檢驗、反饋村委會的政策執行效果。

綜上所述，通過研究其特征可歸納出如圖1所示的太倉“新鄉賢”治理模式。

圖1 太倉“新鄉賢”治理模式

2.2 太倉“新鄉賢”治理模式的局限與成因分析

太倉“新鄉賢”治理模式表明，“新鄉賢”及其組織參與農村社區治理是村民自治的一種有效方式，更是對農村社區多元共治機制建設的一種強有力的補充。在研究過程中發現，這種模式若要形成長效機制仍具有許多障礙。

2.2.1“有閑”群體的過度使用，導致“新鄉賢”組織人才來源單一，進而致使組織年齡結構失衡、人才類型單薄 在太倉“新鄉賢”治理模式中，“有閑”群體的大面積任用致使“鄉賢議事廳”的成員都來自黨員(群)議事組，這雖然很大程度上保證了成員的政治正確性，但同時也限制了成員年齡的層次性以及類型的豐富性。

“新鄉賢”組織主要是由大量退休黨政干部以及少量退休鄉村醫生、退休企業人員構成，是名副其實的“有閑”群體。造成這種局面的原因有兩個：一是上文所講的這個群體符合當前“新鄉賢”組織所需人才的五點要求；但更重要的原因是村里出現了嚴重的空心化問題，村里的治理問題主要面向老年人。年齡相近且具有權威性的“有閑”群體正符合當前村治的需要，他們這些退休人員一方面了解國家政策和法律條文、熟悉村兩委工作流程以及村里現況，另一方面是他們過去的身份使他們擁有老年村民的信任。然而，嚴重的高齡化容易使得“新鄉賢”組織的處事方式老化、固化、非專業化以及面對年輕人的無效化，更重要的是會使得組織出現青黃不接的現象。

2.2.2“新鄉賢”組織內部規章制度的欠缺，可能會使得“新鄉賢”進行農村社區治理時缺乏規范性和公正性，進而使得組織在群眾中失去權威性 內部規章制度不僅是對組織及其成員的約束，更是一個組織權威性的基礎。在對“新鄉賢”進行訪談后發現，“新鄉賢”之間對于規章制度的建立也具有分歧。部分成員認為組織需要規章制度來保障其權威性，但是另一部分成員卻認為不需要規章制度。之所以這部分成員認為不需要內部規章制度，無外乎兩個原因：第一，自己已遵循黨支部的規章制度；第二，自己做的是義務性質的工作。正是這兩個原因導致了對“新鄉賢”組織的曲解：“新鄉賢”組織是黨支部的下屬組織以及義務性的非正規組織。最后，這種曲解更讓人覺得無需規章制度，因此陷入了惡性循環。另外，研究發現，村兩委雖然認同“新鄉賢”組織在農村社區治理中的必要性，但沒有把其當作一個獨立的治理主體來看待，而是把它定位為“調解員”和“監督員”，進而沒把治理權力下放到“新鄉賢”組織。

正是“新鄉賢”組織內部對建立規章制度的分歧以及村兩委對其定位的偏差，致使“新鄉賢”組織的內部規章制度始終無法成型。“新鄉賢”組織的治理行為以“人治”為主，缺乏相應的規范程序以及評判標準。“新鄉賢”進行農村社區治理時所依靠的就是殘存的公共性和關聯性，然而這些公共性與關聯性是靠“新鄉賢”與村民之間的宗族關系、社會關聯等維系著。因此，規章制度的缺失代表著“新鄉賢”治理的客觀標準缺失，這使得其治理行為完全依靠“新鄉賢”本人的主觀標準。一旦“新鄉賢”思想上受到感情因素影響而出現偏差，其治理行為也將受到主觀影響，導致不公現象的出現，長此以往會使得“新鄉賢”組織在群眾失去權威性。

2.2.3基層黨政機關通過村兩委進行單向的強制性推廣，致使村兩委、“新鄉賢”以及群眾都對“新鄉賢”治理的定義與理解出現偏差 “新鄉賢”治理模式在太倉這個現實場域中的治理效果無法達到最佳的重要原因在于政府政策推廣方式的不恰當，傳統的強制行政方式不僅讓“新鄉賢”這個治理主體本身對其理解不透徹乃至曲解，更讓治理對象出現理解錯誤甚至不知情。在推行“鄉賢議事廳”的過程中，城廂鎮黨政機關除了在部分媒體進行宣傳之外，并沒有進行有效的線下宣傳和推廣活動，更沒有與群眾進行事先溝通。正是因為行政強制推廣，使得基層群眾乃至正在推行“新鄉賢”治理的基層人員都對該治理模式的理解出現偏差乃至不知情。例如在“新鄉賢”的選擇條件上，萬豐村位“新鄉賢”認為需選擇一些地位高、年齡大、擁有政治身份的人，但對文化、專業水平沒有要求。該鄉賢所描述的大部分品質和要求都是當今“新鄉賢”所必須的，但又出現了一定程度的誤解，這些誤解與過去“舊鄉賢”有著一定的聯系。在古代，“舊鄉賢”主要以宗族、鄉里和鄉紳為主，并且以年齡、地位為主要評判標準。但如今“新鄉賢”所推行的選擇方式是德行優先，其次有能者居之，年齡、地位等因素在當今并不是一個重要的評判標準。“新鄉賢”對“新”“舊”鄉賢理解模糊的表現正印證了太倉市基層政府對“新鄉賢”治理政策的行銷不力。

3 優化太倉“新鄉賢”治理模式的路徑

在全面深化改革、加強基層民主建設，強調社會治理有效的新時代，民間組織如何參與到與政府共同治理的平臺，以及創造自己本身的治理能力，是一項重要的研究課題，也構成了本研究意義。當以政府為代表的行政組織扮演的角色發生轉變，逐漸退出基層社會治理場域時，民間組織的重要性也就愈發突出。農村社區治理的發展趨勢應該是以村民自治為主體，“新鄉賢”組織等民間組織與政府共同參與的多元治理模式。目前在農村社區的現實場域中，“新鄉賢”組織往往扮演著橋梁與紐帶的角色，很大程度上避免了村民與政府之間的直接對立與沖突，進而有利于兩者之間的良性互動，并將各方力量擰在一起，共同致力于鄉村振興事業[12]。

“新鄉賢”參與農村社區治理的模式尚處于探索階段，但為了對農村社區多元共治機制進行進一步的探究，本研究對太倉“新鄉賢”治理模式進行了個案研究。通過對太倉城廂鎮東林村和萬豐村的實地調研以及對其村干部、“新鄉賢”和村民訪談資料的整理分析，初步建構出了太倉“新鄉賢”治理模式的架構，同時也發現了該模式目前存在的局限及其成因。為了讓該模式在農村社區治理中發揮更積極的作用，保障其治理模式的長效性，本研究建議可以從以下三個方面入手：

一是優化“新鄉賢”人才隊伍，完善“新鄉賢”組織制度建設。在太倉“新鄉賢”治理模式中，“新鄉賢”具有有閑性、同質性、老齡化等特征，嚴重影響組織服務效率、范圍、對象。推動農村社區多元共治，人才是根本。“新鄉賢”組織需要通過制定正確、合理、有效的人才策略來吸引各類愿意為鄉鄰、故土做貢獻的優秀人才，進而優化組織年齡結構，豐富組織人才庫。然而確保組織平穩持久運行、農村社區治理有效的關鍵是健全的組織規章制度。組織的各類規章制度，包括確定“新鄉賢”組織的宗旨、工作范圍和程序，公布“新鄉賢”考核條例，制定“新鄉賢”工作的獎懲制度等。

二是改變推廣方式，重視政策行銷，引導干部群眾正確理解。政府過去多以政令宣導的方式著重單向對公民的告知與提醒，然而在消費者社會的建立、以顧客需求為導向的新公共管理改革思潮下，企業管理常用的行銷學觀念近年來逐步受到公共部門所重視采用。政策行銷就是以消費者的角度來思考，著重政府與人民之間的雙向溝通。“新鄉賢”治理的實施目的、方式、條件等都需要政府通過一系列的活動對群眾進行政策行銷，得到全方位的反饋，進而使政策朝更符合鄉情的方向改進。因此，在政策行銷的互動過程中，雙方都能夠更深入理解“新鄉賢”治理，并且得到有效的溝通。

三是在以黨組織為核心的提前下，國家立法確保“新鄉賢”組織的治理主體地位，基層政府放權賦能，促成多元共治格局的形成。在太倉“新鄉賢”治理模式中，“新鄉賢”組織被定位為農村社區治理的輔助角色，因而并沒有對其放權賦能，進而導致其功能局限。而在多元共治機制中，“新鄉賢”組織應該作為一個獨立的治理主體與村兩委相輔相成、合作共治。這就需要國家積極營造出適合“新鄉賢”治理發展的法律環境，通過立法確立“新鄉賢”組織的法定地位和功能，促使基層政府放權賦能，也是為“新鄉賢”施展其才能創造適宜的條件。