農村退耕還林PPP項目發展過程中的干擾因素分析

陳通

[摘要]PPP模式在基礎設施建設以及公共服務領域的應用日益廣泛，國內外對PPP模式也有一些相關研究。現就農村退耕還林工程現狀進行分析，構建PPP合作模式，指出我國農村退耕還林PPP項目目前存在的問題，并給出了PPP模式在農村退耕還林中應用的幾點對策。

[關鍵詞]PPP模式;退耕還林;現狀;對策

[中圖分類號]F307.2[文獻標識碼]A

1 背景

實施退耕還林，是我國生態文明建設的重大舉措，也是黨中央、國務院從可持續發展戰略出發作出的重大戰略決策。2015年國務院提出要擴大政府和社會資本合作，以激發市場活力，轉變政府職能，創造經濟新增長點。鼓勵在環境保護、農業、林業等領域采取政府與社會資本相合作的模式，利用廣泛的社會資源。通過對現有研究的分析發現，目前對PPP項目的研究更多是以所有公共事業為大背景，而針對某一具體事業如農村退耕還林工程研究較少。因此本文就農村退耕還林PPP項目進行了研究分析。

2 農村退耕還林工程現狀分析

退耕還林是為了維護生態環境，有計劃地將存在水土流失隱患的耕地進行停耕，按照因地制宜原則，恢復自然植被的過程，主要包括坡耕地退耕還林和宜林荒山荒地造林兩方面的內容。目前國家對退耕還林設有專項資金，對核定無誤的退耕面積，按還林1500元/667m2，還草1000元/667m2的補助標準。實施退耕還林工程以來，國家多措并舉不僅保證了退耕還林工程的穩步推進，也對其質量有了明確要求。提出在生態建設與修復中，以自然恢復為主，與人工修復相結合。堅持把綠色發展、循環發展、低碳發展作為基本途徑來指導全國的生態文明建設工作。

3 PPP構建

PPP（Public-Private-Partnerships），又稱PPP模式，表現為政府部門與社會資本的合作，這種合作模式正廣泛應用到各種基礎設施建設中。圖1為退耕還林工程PPP模式構建示意圖。主要包括政府、造林合作社、金融機構、租賃公司四大主體，以政府和造林合作社的合作為主，各自承擔相應責任，形成委托代理關系。同時政府鼓勵金融機構為合作社提供金融服務，租賃公司為合作社提供工程所需設備。

4 農村退耕還林工程中的現實問題

4.1 對退耕還林工程的重大意義認識不足

受限于多數農村合作社成員受教育程度較低，思想觀念也不開闊，退耕還林工程的重大意義沒有得到大家的重視。另外，一些偏遠地區的政府部門工作人員能力參差不齊，對退耕還林工程的宣傳工作做不到位。大部分農民對退耕還林工程的認識停留在國家受益，用較少的補貼減少了他們的耕地，故而積極性不高，自然也會影響到工程的施工質量。

4.2 專項資金不足，缺乏專業技術人才支持

退耕還林工程需要大量的資金做支撐，但由于落后地區政府財政收入困難，所以在退耕還林方面就容易出現資金短缺問題，聘請專業技術人員更是難上加難。農村專業技術人才缺乏的現狀與還林工程保質保量的要求也存在矛盾。此外，部分地區目前仍是盲目的擴大規模，對種植區域、樹種等缺少科學規劃，存在布局不合理，植被存活率低等問題。

4.3 退耕還林后管理滯后，無后續產業支撐

貧困地區造林合作社有時對于已經退耕還林地看護不科學。雖然參與了當地政府組織的植樹造林培訓，但以扶貧為目的的培訓，往往存在效率低下的問題。此外由于沒有延伸產業鏈，僅有的退耕還林補貼，使退耕還林工程看護人員動力不足，加大了質量風險，耕地的減少也加大了農民的經濟困難。

5 PPP模式在農村退耕還林工程中的應用對策

5.1 完善法律法規，出臺優惠政策

首先要從法律層面規范PPP項目。當前國家也遇到了PPP項目執行中途夭折的情況，比如新疆政府付費類PPP項目的叫停以及全國范圍內的大清理等。因此，在法制建設方面應該給與PPP模式的正常運營做好保障。此外，制定一些傾斜于退耕還林工程上的優惠政策，開發替代產業，解決農民退耕的后顧之憂，比如制定相應的林木采伐政策、發展林下產業等。

5.2 促進政府部門職能轉變，提升自身能力

政府部門與合作社要職責明確，各司其職。放權合作社負責項目的具體實施，政府部門做好審核監督工作。此外要強化“契約精神”，即政府和合作社PPP項目的確定通過合同的形式確定，明確責任，做好公示工作，不得隨意解除變更合同。社會資本追逐利潤最大化的本性可能會損害公眾的利益，因此在PPP項目的構建中要提高政府部門的監管能力，完善工作流程。同時政府部門要轉變職能，做好服務引導工作，并保證持續性，避免朝令夕改。相關工作人員也要增強自身在項目招投標、合同制定等方面的業務能力。

5.3 加強金融創新，激發社會資本活力

PPP項目的實施既要發揮政府和造林合作社的主要作用，也要引入銀行、租賃公司等社會資本，拓寬融資渠道，發揮農村信用社、村鎮商業銀行以及社會融資租賃公司的作用。考慮到我國北方地區處于寒溫帶的現實情況，林木的成長周期較長，因此適當延長退耕還林補助年限很有必要。此外，我們還可以選擇沙棘、核桃林等經濟樹種，建立“企業-合作社-農戶”模式，即企業負責指導和回收，合作社起中介作用，組織農民進行栽種和看護林地，引進社會資本，提高種植看護費用，增加農村退耕還林工程附加值，以保證退耕還林工程的效果。

6 小結

退耕還林的根本目標就是解決生態問題。本文認為PPP模式與農村退耕還林工程相結合是必要的和可行的，我們要以可持續發展的觀念來推進退耕還林，引進新模式來吸引社會資本的參與，完善好相關法律法規和優惠政策，提高政府部門服務能力，加快政府職能轉變，加強金融創新，融通社會資金，充分調動各要素活力，以便更好的實現生態效益、社會效益和經濟效益。

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