中央生態環境保護督察制度回顧與展望

羅三保 ＊，杜 斌，孫鵬程

（1.山西省環境規劃院，山西太原 030002；2.清華大學環境學院，北京 100084；3.山西省生態環境廳，山西太原 030002）

引言

中央生態環境保護督察是黨中央、國務院推進生態文明建設和生態環境保護工作的重大制度創新。2019 年6 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《中央生態環境保護督察工作規定》（以下簡稱《規定》），首次以正式規章的形式明確了我國生態環境保護督察的制度框架、程序規范、權限責任等[1]。中央生態環境保護督察堅持以習近平生態文明思想為根本遵循，以解決突出生態環境問題、改善生態環境質量、推動經濟高質量發展為重點，其力度之大、影響之廣、效果之好，前所未有。

中央生態環境保護督察經歷了從無到有、從試點探索到全面鋪開的過程。自2015 年底啟動對河北省的督察試點以來，歷時2 年分4 批實現了首輪對全國31 個省（區、市）的督察全覆蓋，同時還分2 批完成了對全國20 個?。▍^、市）“回頭看”和專項督察。第一輪督察及“回頭看”共推動解決群眾身邊的生態環境問題約15 萬個，向地方移交責任追究問題509 個，問責干部4218 人，有力地壓實了各地生態環境保護工作責任。2019 年7 月，第二輪第一批對上海、福建、海南、重慶、甘肅、青海等6 個?。ㄊ校┖椭袊宓V集團、中國化工集團2 家中央企業的生態環境保護督察全面開展。各省（區、市）也參照中央生態環境保護督察有關做法，開展了對所轄地市的省級生態環境保護督察，并取得一定成效[2]。

1 中央生態環境保護督察制度發展歷程與基本特征

1.1 中央生態環境保護督察發展歷程

中央生態環境保護督察制度的出臺，有著深厚的實踐基礎和緊迫的現實需求。一方面，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設和生態環境保護工作，將生態文明建設納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，謀劃開展了一系列根本性、長遠性、開創性工作。但從總體上看，當前我國生態環境保護仍滯后于經濟社會發展，環境污染依然嚴重，環境壓力居高不下[3]，亟需通過生態環境保護督察等強有力的手段來推動解決問題。另一方面，“各級黨委和政府對本地區生態文明建設負總責”逐步形成共識，壓實黨政主要領導的主體責任勢在必行。生態環境保護督察充分吸收從嚴治黨背景下全面加強黨內監督的成功經驗，在機構人員、工作程序和責任處理上借鑒《中國共產黨巡視工作條例》中對中央巡視組的有關規定，緊盯推動監督環保主體責任落實，形成了具有環保特色的生態環境保護督察模式。生態環境保護督察制度發展歷程大致經歷了督企為主、督政督企并舉、黨政同責等三個階段[4]。

一是“督企為主”階段（2014 年之前）。從2002 年開始，各級環保部門成立了環境監察部門等專門機構負責對排污企業的環境監管執法與監督檢查?？紤]到環境問題的跨區域性，2002—2008 年，相繼設立了華東、華南、西北、西南、東北、華北等六大督查中心，重點檢查督促污染企業遵守環保政策法規、改正環境違法行為。按照行政區劃層層設置的各級環境監察機構，與按照地理區劃設置的六大區域督查中心共同構成了我國以“督企為主”為核心環境監管執法體系。

二是“督政督企并舉”階段（2014—2015 年）。2014 年底，原環境保護部印發《綜合督查工作暫行辦法》《環境保護部約談暫行辦法》等文件，在全國開展了以“督政督企并舉，以督政為主”的環境保護綜合督查，使環境監督執法從單純的監督企業，轉向監督企業和監督政府并重，注重督促推動地方政府切實履行環保職責，改善區域環境質量。環境保護綜合督查對象包括政府、相關職能部門和排污單位；綜合督查內容包括政府履職情況、政策實施情況、企業守法情況等，其目的不局限于解決單一的環境問題，而是推動政府在決策中更為重視環境保護工作。

三是“黨政同責”階段（2015 年至今）。2015 年4 月，中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》明確提出“各級黨委和政府對本地區生態文明建設負總責”。2015 年8 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《環境保護督察方案（試行）》，首次將地方黨委與政府的環境保護責任作為重點監督范圍，強調環境保護工作“黨政同責”“一崗雙責”[5]。河北省中央生態環境保護督察試點啟動，隨即督察工作在全國范圍內全面鋪開。2018 年5 月召開的全國生態環境保護大會和6 月出臺的中共中央、國務院《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》均對環境保護督察制度以及“黨政同責”“一崗雙責”提出了明確要求。另外，中央生態環境保護督察機構漸趨完善，2017 年以來，組建了固定的中央生態環境保護督察辦公室，設在生態環境部，負責中央生態環境保護督察領導小組日常事務和組織協調工作。六大區域督查中心也由事業單位轉為生態環境部派出行政機構，并更名為區域“督察局”，配合開展中央生態環境保護督察相關工作，標志著我國生態環境保護督察機制進一步完善。

1.2 基本特征與內涵

中央生態環境保護督察作為支撐打好污染防治攻堅戰的“尖兵”“利劍”，有著嚴格的工作程序、工作機制和工作方法，《規定》明確了督察領導小組及督察辦公室、督察組、生態環境部以及被督察對象的工作職責、工作權限和有關紀律要求。為體現生態環境保護督察工作的權威性和專業性，督察實行組長負責制，一次一授權，組長由省部級領導同志擔任，副組長由生態環境部現職部領導擔任，成員以生態環境部各督察局人員為主體。在督察形式上包括例行督察、專項督察和“回頭看”等三種。在督察程序上一般包括督察準備、督察進駐、督察報告、督察反饋、移交移送、整改落實和立卷歸檔等環節。中央生態環境保護督察與以往運動式的“環保風暴”明顯不同，有著鮮明特征和豐富內涵。

一是突出政治站位，壓實責任。中央生態環境保護督察既是“工作體檢”也是“政治體檢”，其強化責任擔當，以高度的政治自覺、思想自覺、行動自覺來推動生態環境保護督察工作落實。同時，其以嚴謹方法厘清責任，通過聽取工作匯報、個別談話、走訪問詢、下沉督察等形式查準查實問題；以嚴肅追責壓實責任，以嚴肅問責促進各級領導干部履職盡責。

二是堅持問題導向，強化震懾。發現問題是中央生態環境保護督察工作生命線，解決問題是中央生態環境保護督察工作的落腳點。構建“發現問題—分析問題—解決問題”閉環管控體系，做到準備環節起底問題，進駐環節突破問題，反饋環節直指問題，整改環節解決問題。堅持把問題查深查透，確保生態環境保護督察結果經得起歷史和實踐檢驗。

三是突出邊督邊改，取信于民。堅持邊督邊改、立行立改，按照“邊督察、邊移交、邊整改、邊督辦”要求，將發現問題和解決問題無縫對接，做到件件有著落，事事有回音。抓實抓好環境信訪案件辦理查處，強化公眾監督參與，以公開促整改。堅持以人民為中心，把群眾滿意作為中央生態環境保護督察的根本標準，增強人民群眾獲得感。

2 首輪中央生態環境保護督察發現問題的分布特征與原因剖析

中央生態環境保護督察是對被督察地方生態環境保護情況的全面體檢和綜合診斷[6]，為準確把握當前我國生態環境保護工作的重點、難點提供了“活”情況，為提前謀劃我國“十四五”生態環境保護重點方向、路徑和策略提供了依據[6]。按照要求，中央生態環境保護督察反饋意見報告一般20%談成績、70%講問題和10%提建議。據統計，首輪全國31 個?。▍^、市）中央生態環境保護督察反饋意見報告共計約10 萬余字，其中問題部分約7 萬余字。其強化成果應用，敢于直面問題，通過加強對首輪中央生態環境保護督察反饋意見的總結梳理，剖析問題產生原因[7]，切實把督察成效體現到推進經濟社會高質量發展的實踐中去。

2.1 首輪督察發現問題的分布特征

為全面準確把握首輪中央生態環境保護督察指出問題的區域分布特征分析，根據督察工作重點和督察反饋意見報告的具體內容，本文設置7 個一級指標和18 個二級指標來進行統計分析。其中：7 個一級指標用于表征問題所屬領域，包括責任落實、大氣環境、水環境、土壤環境、基礎設施、自然保護區、監管執法等；18 個二級指標用于表征存在的具體問題，包括綠色發展理念缺失、不作為慢作為亂作為、考核流于形式、空氣指標不降反升、工業企業治理不力、產業能源結構調整不力、斷面水質超標、飲用水源地保護不力、黑臭水體治理不力、良好湖泊保護不力、畜禽養殖污染、海洋生態環境破壞、危險廢物處理不力、重金屬污染嚴重、污水處理能力滯后、垃圾處理能力滯后、違法違規開發建設、執法偏松偏軟等。

通過對全國31 個省（區、市）首輪中央生態環境保護督察發現問題進行統計分析匯總，按照18 類問題涉及省份的數量排序，可以發現如下區域分布特征：①全國31 個省份均存在不同程度的不作為慢作為亂作為問題，均存在污水處理、垃圾處理等基礎設施建設能力不足問題。②除北京、上海之外的其余29 個省份均存在自然保護區違法違規開發建設問題。③全國一半以上的省份存在斷面水質超標、工業企業治理不力、畜禽養殖污染、空氣指標不降反升、綠色發展理念缺失問題。④全國接近一半的省份存在產業能源結構調整不力、考核流于形式、良好湖泊保護不力、危險廢物處理不力等問題。⑤遼寧、山東、浙江、福建、江蘇、上海、廣東、廣西、海南等9 個沿海省份存在海洋生態環境破壞問題。⑥吉林、山東、福建、江西、上海、湖南、西藏等7 個省份存在監管執法偏松偏軟問題。⑦天津、安徽、江蘇、湖南、廣西、西藏、新疆等7 個省份存在飲用水源地保護不力問題。⑧吉林、北京、天津、安徽、廣東、廣西等6 個省份存在黑臭水體治理不力問題。⑨湖南、云南、貴州、廣西、甘肅等5 個西南、華南區域省份存在重金屬治理不力問題。

督察發現問題的分布特征具體情況見表1，通過以上統計分析，可從宏觀上、全局上對當前我國生態環境保護工作的重點難點工作有較為準確地認識。

表1 首輪中央環境保護督察發現問題分布特征

2.2 原因剖析

首輪中央生態環境保護督察反饋意見指出的問題，范圍非常廣泛，既有思想認識層面的，也有具體工作層面的；既有長期積累形成的，也有近期陸續發生的；既有共性問題，也有個性問題[8]，其產生原因大致有以下三方面：

一是中央生態環境保護督察模式發生重大轉變是發現問題的關鍵。中央生態環境保護督察以黨中央、國務院的名義，自上而下對地方黨委、政府履行生態環境保護職責情況進行督察，對各地領導干部形成強大的政治壓力和行為強制，迫使其真正重視生態環境保護工作，其力度大大超越了以往各種環保檢查、核查、監察等環境行政監管手段，導致以前沒有重視的問題被充分暴露。猛藥去沉疴，亂世用重典，以問責促履責，生態環境保護督察主要目的不是查辦具體案件，而是督促地方黨委、政府履行環境保護主體責任，推動建立完善生態環境保護長效機制[9]。

二是我國生態文明建設處于“三期疊加”爬坡過坎階段。從時間上看，我國生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決突出生態環境問題的窗口期?？傮w來說，我國生態文明建設和生態環境保護面臨不少困難和挑戰，新老環境問題交織，過去長期存在的生態環境問題雖得到有效遏制，但仍未能完全消除，過去較為分散和不突出的生態環境問題又陸續地凸顯出來。污染防治攻堅戰是決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰之一，大氣、水和土壤污染防治是個復雜持久的系統工程，總體呈螺旋式上升，目前已經到了“啃硬骨頭”的關鍵階段，生態環境質量提升改善的邊際成本明顯上升[10]。

三是我國區域經濟基礎和資源稟賦差異導致生態環保推進力度分化。從空間上看，由于我國幅員遼闊，地大物博，各地區經濟社會發展水平、自然資源稟賦存在顯著空間分異，區域性、布局性、結構性環境風險凸顯，各領域、各要素存在問題和治理程度存在很大差異。因此生態環境保護督察過程中，既要統一標準、統一規范，強化權威性和嚴肅性，全國“一把尺子量到底”；又要因地制宜，分類施策，體現靈活性和精準性，對不同區域、不同層級行政單元采取有針對性的督察方法[11]，探索實施差別化、個性化、精細化的生態環境保護督察模式。

3 展望

中央生態環境保護督察要不斷貫徹新理念、提出新方法、總結新經驗、取得新成效，要堅定不移地把督察這個行之有效的工作機制建設好、運用好，確保督察結果經得起歷史和實踐檢驗，推動生態環境保護督察工作向縱深發展。第二輪中央生態環境保護督察與首輪相比具有如下特點：

一是督察對象更加廣泛。首次將“承擔重要生態環境保護職責的國務院有關部門”和“從事的生產經營活動對生態環境影響較大的有關中央企業”作為單獨督察對象，擴展深化了督察內涵，有利于進一步壓實相關部門環?！耙粛忞p責”和企業污染防治主體責任。

二是督察內容更加務實。督察進駐期間，專門發文嚴格禁止各地為應付督察，采取“一律關停”“先停再說”等“休克式”監管、“一刀切”做法；更要避免層層加碼、級級提速。建立激勵機制和容錯糾錯機制，秉持容糾并舉、盡職免責的原則[12]。統籌規范各類督查檢查考核工作，堅決反對形式主義和官僚主義，扭轉重留痕輕實績傾向，切實為基層減負。

三是督察體制更加完善?！兑幎ā吩诳偨Y首輪督察中探索形成的50 余個制度、模板和范式的基礎上，對生態環境保護督察工作進一步細化和固化，將2015 年8 月印發的《環境保護督察方案（試行）》從5 個方面2300 多字拓展到6 章5600 多字，為生態環境保護督察工作規范化奠定了扎實基礎。原則上在每屆黨的中央委員會任期內，實現對地方、部門和企業的例行督察全覆蓋，并根據需要實施“回頭看”，視情況組織開展專項督察。因此要抓緊制定出臺五年督察規劃，明確提出未來五年督察工作的“路線圖”“任務書”，提出年度督察工作目標、原則、方針和任務。