美國(guó)貿(mào)易政策的歷史演變及啟示

余淼杰，鄭純?nèi)?，黃淏銓

(北京大學(xué) 國(guó)家發(fā)展研究院/中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100871)

自2007年底金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入持續(xù)的低迷期，國(guó)內(nèi)外各種經(jīng)濟(jì)沖突不斷，近年來(lái)貿(mào)易保護(hù)主義表現(xiàn)得更加明顯。2009年開(kāi)始，為了刺激國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，美國(guó)眾議院以244票贊成、188票反對(duì)通過(guò)了奧巴馬提出的8 190億美元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，明確提出了“購(gòu)買(mǎi)美國(guó)國(guó)貨”(Buy American)條款。在對(duì)外貿(mào)易制度法規(guī)上，美國(guó)推出了《匯率改革促進(jìn)公平貿(mào)易法案》，進(jìn)一步從提倡“自由貿(mào)易”向強(qiáng)調(diào)“公平貿(mào)易”轉(zhuǎn)變。各類(lèi)技術(shù)性貿(mào)易壁壘、勞工法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的修訂也都在為貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭鋪路。特朗普上臺(tái)以來(lái)，更是先后啟動(dòng)了退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)、重談北美自貿(mào)協(xié)定(NAFTA)，對(duì)鋼鋁產(chǎn)品進(jìn)口開(kāi)展“232調(diào)查”，對(duì)中國(guó)開(kāi)展“301調(diào)查”等貿(mào)易議題和政策，使得貿(mào)易保護(hù)主義達(dá)到一個(gè)高潮。2018年3月，特朗普正式簽署針對(duì)中國(guó)“經(jīng)濟(jì)侵略行為”的總統(tǒng)備忘錄，并對(duì)價(jià)值600億美元的中國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品征收關(guān)稅，中美貿(mào)易摩擦正式開(kāi)始。因此，在中美貿(mào)易沖突日益激烈的今天，正確認(rèn)識(shí)美國(guó)貿(mào)易政策的走向與選擇，梳理其發(fā)展的歷史軌跡與演化邏輯，成為剖析當(dāng)今中美貿(mào)易發(fā)展形勢(shì)不可缺少的一環(huán)。

貿(mào)易政策是美國(guó)外交政策中最持久的內(nèi)容之一。從獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始，到金融危機(jī)以來(lái)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展和起伏，中間伴隨著貿(mào)易政策的多次調(diào)整。貿(mào)易政策的選擇反映了美國(guó)國(guó)內(nèi)不同群體經(jīng)濟(jì)利益的訴求，也體現(xiàn)了美國(guó)外交戰(zhàn)略和國(guó)家利益的變化。歷史上美國(guó)的貿(mào)易政策有3類(lèi)主要目的：征收進(jìn)口關(guān)稅以增加政府財(cái)政收入；限制進(jìn)口以保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)；通過(guò)互惠條約降低貿(mào)易壁壘，增加出口。根據(jù)這3類(lèi)目的，可以將美國(guó)歷史上的貿(mào)易政策分為3個(gè)階段：第一階段，從獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始到南北內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期(1776～1865年)。財(cái)政收入是這一時(shí)期貿(mào)易政策的主要目的。第二階段是從內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束到大蕭條之前(1865～1929年)，主要通過(guò)進(jìn)口關(guān)稅限制進(jìn)口，保護(hù)國(guó)內(nèi)廠商的發(fā)展。第三階段是從二戰(zhàn)結(jié)束到金融危機(jī)之前(1933～2007年)。這一階段的主要目的是降低關(guān)稅和非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，擴(kuò)大本國(guó)的出口[1](1)本文對(duì)貿(mào)易政策歷史階段的劃分參考Clashing over commerce: a history of U.S. trade policy一文的部分觀點(diǎn)。。這3個(gè)階段的不同貿(mào)易政策反映了美國(guó)工業(yè)發(fā)展的歷史軌跡。

從理論上來(lái)說(shuō)，政府對(duì)貿(mào)易的干預(yù)有兩種可能的方式：鼓勵(lì)出口(出口補(bǔ)貼)和限制進(jìn)口(進(jìn)口關(guān)稅)。由于財(cái)政成本的約束，出口補(bǔ)貼從未被大規(guī)模使用。而進(jìn)口稅則是美國(guó)歷史上主要的貿(mào)易政策手段。圖1是1790～2015年美國(guó)對(duì)所有進(jìn)口產(chǎn)品以及應(yīng)課稅的產(chǎn)品征收的平均關(guān)稅，與3個(gè)階段的貿(mào)易政策相對(duì)應(yīng)，形成了不同的分布特征。在第一階段，美國(guó)對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品普遍征收較高的關(guān)稅，因而總進(jìn)口產(chǎn)品平均稅率和應(yīng)課稅產(chǎn)品平均關(guān)稅都較高。第二階段的主要目的是保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，因而對(duì)國(guó)內(nèi)不生產(chǎn)的產(chǎn)品免征進(jìn)口關(guān)稅，導(dǎo)致了總平均稅率和應(yīng)課稅產(chǎn)品平均關(guān)稅有較大差別。第三階段開(kāi)始與各國(guó)簽訂各種互惠條約以擴(kuò)大出口，因而維持了較長(zhǎng)時(shí)間的低關(guān)稅水平。盡管如此，這一階段的美國(guó)開(kāi)始使用大量的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)也更加隱蔽和具有針對(duì)性。以下我們分別展開(kāi)討論這3個(gè)階段關(guān)稅政策選擇的歷史原因。

圖1 美國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品平均關(guān)稅和應(yīng)課稅產(chǎn)品平均關(guān)稅變化(2)數(shù)據(jù)來(lái)源：美國(guó)統(tǒng)計(jì)局(1790～1970)；美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)(1970～2015)[1]

一、第一階段：以財(cái)政收入為目的

美國(guó)貿(mào)易政策發(fā)展歷史的第一階段是指從聯(lián)邦政府建立到南北內(nèi)戰(zhàn)之前，這一時(shí)期貿(mào)易政策的主要目的是獲得財(cái)政收入，但已經(jīng)出現(xiàn)了關(guān)于是否征收限制性關(guān)稅以保護(hù)國(guó)內(nèi)廠商的分歧。

在走向獨(dú)立和建國(guó)初期的一系列重要事件中，對(duì)外貿(mào)易政策一直是一個(gè)重要的話(huà)題。這一時(shí)期許多爭(zhēng)端都涉及英國(guó)對(duì)殖民地商業(yè)發(fā)展的限制以及高額稅收的壓榨，盡管這一沖突最終體現(xiàn)在政治權(quán)力和主權(quán)斗爭(zhēng)中。北美殖民地人民最終決定通過(guò)武裝斗爭(zhēng)對(duì)英國(guó)作出回應(yīng)，但也采取了抵制英國(guó)出口品等策略來(lái)對(duì)英國(guó)施加經(jīng)濟(jì)壓力。獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，美國(guó)發(fā)現(xiàn)在大英帝國(guó)之外發(fā)展貿(mào)易非常困難。首先，一個(gè)弱勢(shì)的中央政府使得國(guó)內(nèi)外問(wèn)題更加嚴(yán)重：根據(jù)“聯(lián)邦條款”的規(guī)定，國(guó)會(huì)無(wú)法制定統(tǒng)一的貿(mào)易政策或征收進(jìn)口關(guān)稅以增加財(cái)政收入。其次，為了保護(hù)本州產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以及獲得部分財(cái)政收入，各州政府經(jīng)常制定自己的貿(mào)易規(guī)則，包括對(duì)鄰州施加關(guān)稅或限制。這些貿(mào)易政策難題迫使1787年召開(kāi)制憲會(huì)議，重新劃分聯(lián)邦政府的權(quán)力。

制憲會(huì)議成功賦予了聯(lián)邦政府制定對(duì)外貿(mào)易政策的權(quán)力，國(guó)會(huì)開(kāi)始對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征稅并規(guī)范對(duì)外貿(mào)易。這一時(shí)期已經(jīng)有部分國(guó)會(huì)議員認(rèn)為有必要保護(hù)制造業(yè)免受外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的影響，但主流仍是為國(guó)家增加財(cái)政收入。1790～1860年，進(jìn)口關(guān)稅為聯(lián)邦政府創(chuàng)造了大概90%的財(cái)政收入[1]。這時(shí)期最具爭(zhēng)議性的貿(mào)易問(wèn)題涉及與英國(guó)的商業(yè)關(guān)系，尤其是在1793年，美國(guó)航運(yùn)業(yè)卷入了英法戰(zhàn)爭(zhēng)之中。 此時(shí)英法兩國(guó)是歐洲最強(qiáng)盛的國(guó)家，法國(guó)控制了歐洲大陸，英國(guó)控制了海洋，雙方矛盾激烈。夾在中間的美國(guó)政府圍繞應(yīng)該如何面對(duì)這一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)層也產(chǎn)生了激烈分歧。 一方面，以華盛頓和亞當(dāng)斯為代表的領(lǐng)導(dǎo)層一直奉行商業(yè)和平政策，但以杰斐遜和麥迪遜為代表的共和黨政府卻與國(guó)外陷入了長(zhǎng)期的商業(yè)沖突中：1807年，英國(guó)的貿(mào)易受到歐洲大陸抵制，因而開(kāi)始禁止美國(guó)和歐洲大陸貿(mào)易。杰斐遜總統(tǒng)被迫簽署禁運(yùn)令，禁止美國(guó)船只出口貨物到海外。這使得美國(guó)出口額在一年間從10 800萬(wàn)美元下降到2 200萬(wàn)美元[1]。這些爭(zhēng)端最終導(dǎo)致了1812年的第二次獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)，這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)極大地重塑了美國(guó)經(jīng)濟(jì)并很快產(chǎn)生了保護(hù)性關(guān)稅的呼聲。

第二次獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束標(biāo)志著美國(guó)貿(mào)易政策新時(shí)代的開(kāi)始。這一時(shí)期的貿(mào)易政策辯論轉(zhuǎn)向了除了增加政府收入之外，是否應(yīng)該利用進(jìn)口關(guān)稅來(lái)保護(hù)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者免受外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)。這一分歧體現(xiàn)了不同利益集團(tuán)對(duì)貿(mào)易政策的不同態(tài)度：北方工業(yè)廠商希望將關(guān)稅提高以保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而南部只希望將關(guān)稅用于支撐政府財(cái)政收入，因?yàn)槟喜恐饕寝r(nóng)業(yè)，幾乎沒(méi)有任何需要保護(hù)的工業(yè)，提高關(guān)稅只會(huì)增加其進(jìn)口成本。在這一時(shí)期，國(guó)會(huì)中贊成高關(guān)稅保護(hù)主義的人迅速將應(yīng)課稅的商品平均進(jìn)口關(guān)稅推高到美國(guó)歷史上最高水平，1830年達(dá)到62%。這一做法引起了南部各州的強(qiáng)烈反對(duì)，并將美國(guó)推到了自獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)最嚴(yán)重的政治危機(jī)邊緣，如1828年南卡羅來(lái)納州宣布無(wú)視聯(lián)邦政府的關(guān)稅條例并威脅獨(dú)立。經(jīng)過(guò)磋商妥協(xié)，1833年，美國(guó)政府決定下調(diào)關(guān)稅。從1830年的最高點(diǎn)62%的關(guān)稅開(kāi)始，到1859年，美國(guó)平均進(jìn)口關(guān)稅下降到20%以下。這一低關(guān)稅維持了將近30年。

二、第二階段：限制性關(guān)稅

美國(guó)貿(mào)易政策發(fā)展歷史的第一階段，指從內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束到大蕭條時(shí)期。這一時(shí)期共和黨掌握了極大的政治權(quán)力，他們使用高關(guān)稅以限制進(jìn)口，保護(hù)國(guó)內(nèi)廠商發(fā)展的主張得以實(shí)施。

在南北內(nèi)戰(zhàn)前，維持了將近30年的低關(guān)稅主要依賴(lài)于民主黨在國(guó)家政治中的主導(dǎo)地位。 這種低關(guān)稅一方面極大地促進(jìn)了貿(mào)易，使得聯(lián)邦政府的收入得到了有效提高：1840年聯(lián)邦政府的財(cái)政收入是2 000萬(wàn)美元，到1856年，財(cái)政收入已達(dá)8 000萬(wàn)美元[1]。另一方面，這也使得南北方的沖突更加激烈：低稅率傷害了北方工業(yè)廠商和工人的利益，來(lái)自英國(guó)的產(chǎn)品傾銷(xiāo)使得北方工業(yè)發(fā)展艱巨。到1860年代初期，共和黨在國(guó)內(nèi)選舉獲得極大勝利，隨后在國(guó)內(nèi)主張高關(guān)稅刺激工業(yè)增長(zhǎng)的呼聲日益激烈。

南北內(nèi)戰(zhàn)是美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上一個(gè)巨大的沖擊，戰(zhàn)后美國(guó)貿(mào)易政策開(kāi)始發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。北方共和黨掌握了極大的政治權(quán)力，開(kāi)始使用高關(guān)稅以限制進(jìn)口，保護(hù)國(guó)內(nèi)廠商發(fā)展。從1859年開(kāi)始，平均進(jìn)口關(guān)稅從20%提高到50%，并且持續(xù)了幾十年。盡管如此，這一時(shí)期的進(jìn)口關(guān)稅已經(jīng)不是政府財(cái)政收入的主要來(lái)源了，因?yàn)閺?913年開(kāi)始，政府征收收入稅，關(guān)稅只占財(cái)政收入很小的比重。此外由于部分產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)并沒(méi)有生產(chǎn)(如咖啡、茶葉等部分消費(fèi)品，錫和橡膠等原材料)，因而不需要關(guān)稅保護(hù)，所以可以看到這一時(shí)期的總平均關(guān)稅和被征稅產(chǎn)品平均關(guān)稅有一個(gè)較大的差距。

20世紀(jì)初又有了一個(gè)重大的發(fā)展：美國(guó)在歷史上第一次實(shí)現(xiàn)人均收入趕超英國(guó)、并且成為工業(yè)品的凈出口國(guó)。1860～1900年，美國(guó)人口翻了一番，鐵路里程從3.1萬(wàn)英里增加到25.8萬(wàn)英里，生鐵出口量增加了16倍，煤炭產(chǎn)量增加了23倍。1870年美國(guó)制成品產(chǎn)量占世界的23%；到1913年，這一比例上升到36%。這一過(guò)程伴隨著英國(guó)制成品份額的下降，從1870年的32%下降到1913年的14%。因此，到20世紀(jì)初，美國(guó)已經(jīng)是領(lǐng)先世界的制造業(yè)生產(chǎn)國(guó)。此外，1910年，美國(guó)的人均收入水平也開(kāi)始超過(guò)英國(guó)，從人均國(guó)民收入來(lái)看，超過(guò)英國(guó)26%，人均GDP超過(guò)38%[1]。經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展以及貿(mào)易形勢(shì)的轉(zhuǎn)變使得許多大型工業(yè)對(duì)通過(guò)互惠協(xié)議感興趣，他們開(kāi)始希望與其他國(guó)家互降關(guān)稅，從而獲得更大的國(guó)外市場(chǎng)。關(guān)于美國(guó)經(jīng)濟(jì)在這一時(shí)期迅猛發(fā)展的原因，歷史上存在許多爭(zhēng)議，核心分歧在于：保護(hù)性關(guān)稅政策是否是美國(guó)轉(zhuǎn)變成為工業(yè)國(guó)家的原因？如果不是的話(huà)，應(yīng)如何評(píng)價(jià)這一時(shí)期的高關(guān)稅？

越來(lái)越多歷史學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展源于這一時(shí)期的勞動(dòng)力增長(zhǎng)、資本積累、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和要素生產(chǎn)率提高，但與保護(hù)性關(guān)稅的直接關(guān)系并不大。一方面，實(shí)證研究指出，保護(hù)性關(guān)稅對(duì)勞動(dòng)力再分配的影響相對(duì)較小，對(duì)生產(chǎn)率的提高作用也非常有限[2-3]。反而是不受進(jìn)口稅直接影響的服務(wù)業(yè)在很大程度上促進(jìn)了就業(yè)和生產(chǎn)力的增長(zhǎng)，并使美國(guó)在19世紀(jì)末人均收入超過(guò)英國(guó)方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用[4]。農(nóng)業(yè)的迅猛發(fā)展也為農(nóng)業(yè)裝備和機(jī)械工業(yè)奠定了基礎(chǔ)，而機(jī)械工業(yè)則成了制造業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。美國(guó)還成為了農(nóng)業(yè)機(jī)械的凈出口國(guó)，如收割機(jī)公司約翰迪爾(John Deere)等，為美國(guó)的貿(mào)易貢獻(xiàn)了大量的出口額[1]。因此，保護(hù)性關(guān)稅并不能解釋美國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體增長(zhǎng)和擴(kuò)張。更多經(jīng)濟(jì)學(xué)家將19世紀(jì)的美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和當(dāng)今發(fā)展中國(guó)家對(duì)比，認(rèn)為廣闊而富有活力的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，相對(duì)自由民主的小政府，持續(xù)的高技術(shù)移民流入，與處于國(guó)際技術(shù)前沿的國(guó)家之間緊密的文化聯(lián)系和便捷的技術(shù)創(chuàng)新引入人才是這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的關(guān)鍵[5-6]。

盡管如此，在內(nèi)戰(zhàn)后的30年里，高關(guān)稅的保護(hù)制度似乎在美國(guó)變成了政治安全的決策，更像一種意識(shí)形態(tài)的歷史遺留。這一時(shí)期國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，南北方對(duì)關(guān)稅政策的主張甚至發(fā)生了扭轉(zhuǎn)：北方工業(yè)帶來(lái)了更多生產(chǎn)資本密集型產(chǎn)品，他們希望與國(guó)外市場(chǎng)互降關(guān)稅，以擴(kuò)大國(guó)外市場(chǎng)；而南方更多生產(chǎn)勞動(dòng)力密集型產(chǎn)品或農(nóng)產(chǎn)品，在國(guó)際市場(chǎng)上優(yōu)勢(shì)并不明顯，因而更希望維持高關(guān)稅以保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。這種南北工業(yè)發(fā)展差異導(dǎo)致了地區(qū)議會(huì)在貿(mào)易政策上長(zhǎng)達(dá)一個(gè)世紀(jì)的分歧。Irwin對(duì)比了1828年和1929年美國(guó)各州眾議院關(guān)于關(guān)稅法案的投票結(jié)果，發(fā)現(xiàn)南北方在貿(mào)易政策上的分歧持續(xù)了近一個(gè)世紀(jì)，可見(jiàn)這種分歧背后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展差異和政治地緣差異有深遠(yuǎn)持久的影響[1]。 因此，盡管20世紀(jì)初期的美國(guó)已經(jīng)成為世界領(lǐng)先的工業(yè)強(qiáng)國(guó)，并成為制成品的凈出口國(guó)，但未能改變美國(guó)的貿(mào)易政策。 相反，進(jìn)口關(guān)稅依然很高，貿(mào)易政策的黨派僵局繼續(xù)有增無(wú)減。

這種情況持續(xù)到20世紀(jì)20年代，貿(mào)易政策的重點(diǎn)開(kāi)始從保護(hù)制造業(yè)轉(zhuǎn)向保護(hù)農(nóng)業(yè)。第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，美國(guó)做為中立國(guó)向歐洲出口大量貨物。從1914年至1916年，美國(guó)總出口量接近翻了一番，工業(yè)制成品出口量接近翻了兩番。加上歐洲各國(guó)由于戰(zhàn)爭(zhēng)破壞，經(jīng)濟(jì)蕭條，美國(guó)這一時(shí)期的進(jìn)口量也大量減少。從1914年到1919年，美國(guó)商品貿(mào)易順差從4.71億美元飆升至40多億美元。可以說(shuō)，戰(zhàn)爭(zhēng)為美國(guó)國(guó)內(nèi)工業(yè)發(fā)展提供了一個(gè)比任何關(guān)稅保護(hù)都更有效的機(jī)會(huì)[7]。與之形成對(duì)比的是農(nóng)業(yè)。一戰(zhàn)爆發(fā)之后，隨著國(guó)外對(duì)農(nóng)作物的需求激增，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格在戰(zhàn)爭(zhēng)期間翻了一番，這引發(fā)了一波又一波土地投機(jī)和對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械的大量投資，將農(nóng)業(yè)債務(wù)水平持續(xù)推高。然而，1920年的貨幣緊縮導(dǎo)致商品價(jià)格大幅下跌，負(fù)債累累的農(nóng)民面臨巨大的信貸壓力。1913～1920年間，農(nóng)業(yè)止贖率僅3%，到1921～1925年間，止贖率上升到11%，1926～1929年間，這個(gè)比例更是達(dá)到驚人的18%[8]。相比之下，工業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格波動(dòng)要穩(wěn)定得多。由于工業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)受進(jìn)口關(guān)稅的保護(hù)，國(guó)會(huì)開(kāi)始考慮為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供更多的保護(hù)。

1929年底美國(guó)道瓊斯指數(shù)大跌，拉開(kāi)了20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條的序幕。農(nóng)業(yè)問(wèn)題顯得更加嚴(yán)重和尖銳。在柯立芝總統(tǒng)否決對(duì)農(nóng)業(yè)的價(jià)格支持立法后，國(guó)會(huì)依然積極尋找合適的方式來(lái)幫助農(nóng)民并緩解農(nóng)場(chǎng)困境，因此開(kāi)始考慮關(guān)稅修訂。 經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的談判，美國(guó)于1930年頒布著名的《斯姆特-霍利關(guān)稅法》(Hawley-Smoot Tariff)，該法案被認(rèn)為是美國(guó)歷史上最具爭(zhēng)議性的貿(mào)易立法之一。該法案實(shí)施后，征收關(guān)稅的產(chǎn)品達(dá)到了進(jìn)口商品總額的13%，此后兩年應(yīng)課稅產(chǎn)品的平均關(guān)稅持續(xù)提高，到1932年高達(dá)59.1%，創(chuàng)下美國(guó)歷史上第二高關(guān)稅記錄(3)資料來(lái)源于美國(guó)關(guān)稅委員會(huì) (1922, 1-2)。。對(duì)此，許多其他國(guó)家對(duì)美國(guó)進(jìn)行了報(bào)復(fù)，也增加了對(duì)美的貿(mào)易壁壘。這直接加劇了1929年底以來(lái)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使得世界貿(mào)易出現(xiàn)前所未有的萎縮。Jacks et al.和McCallum et al.探索了20世紀(jì)30年代貿(mào)易戰(zhàn)的前因后果，認(rèn)為在第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)之前就開(kāi)始形成了規(guī)模較大的地區(qū)貿(mào)易集團(tuán)，平均交易距離急劇下降[9-10]?！端鼓诽?霍利關(guān)稅法》對(duì)美國(guó)貿(mào)易政策產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，這也是國(guó)會(huì)最后一次在整個(gè)關(guān)稅計(jì)劃中設(shè)定關(guān)稅。

三、第三階段：互惠條約與單邊主義并行

美國(guó)貿(mào)易政策發(fā)展歷史的第一階段，是從二戰(zhàn)結(jié)束到金融危機(jī)之前。這一階段美國(guó)開(kāi)始與其他國(guó)家簽訂大量貿(mào)易互惠條約，平均進(jìn)口關(guān)稅得以大幅度降低。但同時(shí)，貿(mào)易保護(hù)主義的形式發(fā)生了變化，開(kāi)始大規(guī)模使用非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，單邊主義盛行。

20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條引發(fā)了一場(chǎng)重大的政治調(diào)整，也帶來(lái)了美國(guó)貿(mào)易政策的歷史性轉(zhuǎn)變。 1934年，為了解決各國(guó)以鄰為壑、互建報(bào)復(fù)性關(guān)稅壁壘的困境，應(yīng)羅斯福政府的要求，國(guó)會(huì)頒布了《互惠貿(mào)易協(xié)定法》(Reciprocal Trade Agreements Act，RTAA)，授權(quán)總統(tǒng)與其他國(guó)家進(jìn)行進(jìn)口關(guān)稅談判。此外，RTAA還改變了貿(mào)易政策制定的過(guò)程，將進(jìn)口關(guān)稅的制定權(quán)下放到執(zhí)行部門(mén)上。這場(chǎng)改革引起了國(guó)內(nèi)各行業(yè)的恐慌，他們擔(dān)心來(lái)自國(guó)外的低價(jià)進(jìn)口產(chǎn)品會(huì)沖擊國(guó)內(nèi)生產(chǎn)。為此，《國(guó)家工業(yè)復(fù)興法》(National Industrial Recovery Act，NIRA) 第3條款專(zhuān)門(mén)賦予總統(tǒng)使用進(jìn)口配額來(lái)制裁“任何可能?chē)?yán)重危及協(xié)議或使法規(guī)失效的進(jìn)口產(chǎn)品”?！掇r(nóng)業(yè)調(diào)整法》(Agricultural Adjustment Act，AAA)更是賦予總統(tǒng)權(quán)力對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行嚴(yán)格的配額限制：一旦進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品對(duì)復(fù)興計(jì)劃造成破壞，總統(tǒng)可以通過(guò)配額約束使進(jìn)口量降到1929～1933年的50%。可見(jiàn)，在大力推動(dòng)關(guān)稅貿(mào)易談判的同時(shí)，美國(guó)已經(jīng)開(kāi)始采用大規(guī)模非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，對(duì)國(guó)內(nèi)特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)。

在第二次世界大戰(zhàn)期間，聯(lián)邦政府開(kāi)始制定更加雄心勃勃的多邊協(xié)議計(jì)劃，以期在戰(zhàn)后迅速減少關(guān)稅壁壘并消除世界各地的歧視性貿(mào)易政策，擴(kuò)大國(guó)際市場(chǎng)。兩大政黨和各行業(yè)協(xié)會(huì)在這一行動(dòng)上意見(jiàn)分歧劇烈，因?yàn)檫@一貿(mào)易協(xié)議涉及到的大量產(chǎn)品仍在《互惠貿(mào)易協(xié)定法》(RTAA)的保護(hù)下。從1930年開(kāi)始，經(jīng)過(guò)多輪談判和爭(zhēng)議，美國(guó)等23個(gè)國(guó)家最終在1947年日內(nèi)瓦簽署了《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》(General Agreement on Tariffs and Trade， GATT)。在一輪談判中，23個(gè)國(guó)家針對(duì)4.5萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目簽署了超過(guò)123項(xiàng)條約，覆蓋了世界貿(mào)易總額的一半以上。1944年美國(guó)應(yīng)課稅產(chǎn)品平均進(jìn)口關(guān)稅為33%，到1950年變?yōu)?3%，僅花了6年的時(shí)間，下降了60%(4)資料來(lái)源于美國(guó)人口統(tǒng)計(jì)局1975(series U-211-12)。。 Irwin計(jì)算了這一時(shí)期平均關(guān)稅下降的來(lái)源，發(fā)現(xiàn)21%的下降歸功于日內(nèi)瓦談判的成果，而40%是由于這一時(shí)期進(jìn)口產(chǎn)品價(jià)格的上升。由于第二次世界大戰(zhàn)的破壞，歐洲和亞洲經(jīng)濟(jì)低迷，進(jìn)口產(chǎn)品價(jià)格上升了56%，而美國(guó)這一時(shí)期的進(jìn)口關(guān)稅以從量稅為主，導(dǎo)致最后計(jì)算出來(lái)的平均進(jìn)口關(guān)稅大幅度降低[11]。盡管如此，GATT的簽訂對(duì)戰(zhàn)后世界貿(mào)易的發(fā)展依然起了巨大的推動(dòng)作用。Goldstein et al.發(fā)現(xiàn)，與非成員國(guó)相比，成員國(guó)之間的雙邊貿(mào)易在簽訂條約后的兩年內(nèi)平均增長(zhǎng)了136%[12]。其他研究也表明，關(guān)貿(mào)總協(xié)定促進(jìn)了戰(zhàn)后世界貿(mào)易的發(fā)展，這有助于推動(dòng)世界各地經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇[13]。盡管如此，美國(guó)并沒(méi)有在該協(xié)定中放棄對(duì)配額約束的使用權(quán)。

由于第二次世界大戰(zhàn)的破壞，盡管美國(guó)的平均進(jìn)口關(guān)稅大幅度下降，但大多數(shù)美國(guó)國(guó)內(nèi)企業(yè)并沒(méi)有因?yàn)榈完P(guān)稅而受到外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的威脅。 然而，到了1960年代中期，西歐和日本的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)完成重建，開(kāi)始對(duì)美國(guó)生產(chǎn)商構(gòu)成挑戰(zhàn)。到20世紀(jì)70年代，亞洲其他國(guó)家和地區(qū)，如韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和中國(guó)香港地區(qū)，也開(kāi)始出口勞動(dòng)密集型的制成品。1957年，日本宣布自愿削減其棉紡織品出口之后，其棉紡織品在美國(guó)市場(chǎng)的份額從1958年的63%下降到1960年的26%。但相應(yīng)地，中國(guó)香港的市場(chǎng)份額又從14%提高到28%[14]。這些發(fā)展為美國(guó)制造商帶來(lái)了艱難而漫長(zhǎng)的調(diào)整，并引發(fā)了國(guó)內(nèi)不同政黨和行業(yè)對(duì)貿(mào)易政策的激烈對(duì)抗，盡管這一時(shí)期美國(guó)也依然在進(jìn)行降低關(guān)稅的多邊談判。1973年石油危機(jī)以及布雷頓森林體系瓦解之后，美國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力日益減弱，貿(mào)易保護(hù)主義開(kāi)始抬頭，這一時(shí)期先后通過(guò)了《1974年貿(mào)易改革法》和《1979年貿(mào)易協(xié)定法》，宣布從倡導(dǎo)“自由貿(mào)易”轉(zhuǎn)向“公平貿(mào)易”。盡管如此，20世紀(jì)70年代美國(guó)的制造業(yè)份額依然在持續(xù)擴(kuò)大，制造業(yè)貿(mào)易順差也不斷增加，這一時(shí)期美國(guó)主要出口技術(shù)密集型商品(如飛機(jī)和機(jī)械)并進(jìn)口勞動(dòng)密集型產(chǎn)品(如服裝和鞋類(lèi))。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，形勢(shì)則變得更加嚴(yán)峻。 這十年是美國(guó)貿(mào)易政策史上最困難的時(shí)期之一。這時(shí)期面臨兩個(gè)巨大的宏觀沖擊——1979年至1982年的經(jīng)濟(jì)衰退以及1980年至1985年美元大幅升值。這使得美國(guó)國(guó)內(nèi)制造業(yè)廠商受到劇烈影響。許多人將國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退歸結(jié)于貿(mào)易失衡，因?yàn)檫@一時(shí)期美國(guó)也開(kāi)始出現(xiàn)貿(mào)易逆差。舉例來(lái)說(shuō)，這一時(shí)期制造業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)下降了3.1個(gè)百分點(diǎn)，但如果貿(mào)易平衡的話(huà)，制造業(yè)的份額只會(huì)下降1.7個(gè)百分點(diǎn)。因此，20世紀(jì)80年代制造業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重下降的一半原因可歸因于貿(mào)易逆差[1]。這意味著進(jìn)口限制的政治壓力急劇增加，里根政府開(kāi)始限制許多行業(yè)的進(jìn)口。1975年，受到貿(mào)易約束的產(chǎn)品占總進(jìn)口的8%。到1980年，這個(gè)比例提高到12%。到1984年，又提高到21%[15]。1988年，美國(guó)通過(guò)了《綜合貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)力法》，標(biāo)志著美國(guó)的貿(mào)易政策由“自由貿(mào)易”正式轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮劫Q(mào)易”。該法案賦予了總統(tǒng)動(dòng)用關(guān)稅和非關(guān)稅等各種手段來(lái)反對(duì)“非公平貿(mào)易”的權(quán)力，包括因貿(mào)易逆差問(wèn)題、勞工權(quán)利問(wèn)題、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)等原因向其他國(guó)家發(fā)起報(bào)復(fù)性貿(mào)易制裁。

此外，美國(guó)還大量運(yùn)用自愿出口限制、反補(bǔ)貼、反傾銷(xiāo)等非關(guān)稅措施來(lái)保護(hù)本國(guó)企業(yè)。1982年，由于進(jìn)口鋼鐵的市場(chǎng)份額從1979年的15%上升到22%，美國(guó)鋼鐵公司向11個(gè)國(guó)家的41種鋼鐵產(chǎn)品提交了155份反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼關(guān)稅申請(qǐng)[16]。1981年開(kāi)啟的第三輪《多種纖維協(xié)定》 (Multifiber Arrangement，MFA)更是涵蓋了來(lái)自31個(gè)國(guó)家的650種紡織品和服裝出口，將來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的紡織品和服裝出口增長(zhǎng)率從6%壓低到2%[17]。自WTO成立以來(lái)，美國(guó)在1995～2013年間向WTO發(fā)起的反傾銷(xiāo)訴訟高達(dá)323起，涉及金額也最大(5)WTO官方數(shù)據(jù)來(lái)源于https://www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/adp_e. html。。因此，盡管我們看到這一時(shí)期美國(guó)的平均關(guān)稅一直維持在較低水平(圖1)，但是美國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)的保護(hù)以更隱蔽、更富有針對(duì)性的方式在進(jìn)行中。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，美國(guó)的貿(mào)易政策依然保持著矛盾性。一方面，美國(guó)致力于降低貿(mào)易壁壘并積極融入世界，包括1992年簽署的北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)，1995年完成烏拉圭回合談判并創(chuàng)立了世界貿(mào)易組織(WTO)，以及2000年建立與中國(guó)的永久正常貿(mào)易關(guān)系(PNTR)。這些舉措伴隨著發(fā)展中國(guó)家的市場(chǎng)開(kāi)放改革，最終促使世界貿(mào)易大幅增加。然而另一方面，這些政策行動(dòng)引發(fā)了越來(lái)越多的政治爭(zhēng)議，并削弱了兩黨在自由貿(mào)易方面的共識(shí)，也使得國(guó)內(nèi)政治和經(jīng)濟(jì)極化日益加重：20世紀(jì)90年代末以來(lái)，美國(guó)實(shí)際工資停滯不前，而收入不平等的現(xiàn)象卻穩(wěn)步上升，美國(guó)人民開(kāi)始質(zhì)疑全球化和技術(shù)變革的好處。 這種現(xiàn)象一直持續(xù)到2008年金融危機(jī)。由于美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇速度緩慢，這種經(jīng)濟(jì)不安全感加深了部分選民對(duì)于貿(mào)易的反感，并引發(fā)了本文開(kāi)頭提到的“購(gòu)買(mǎi)美國(guó)國(guó)貨”(Buy American)條款、匯率改革與公平貿(mào)易法案等貿(mào)易保護(hù)主義條款和退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)、重談北美自貿(mào)協(xié)定(NAFTA)、對(duì)鋼鋁產(chǎn)品進(jìn)口開(kāi)展“232調(diào)查”以及對(duì)中國(guó)開(kāi)展“301調(diào)查”等貿(mào)易爭(zhēng)端。 盡管如此，2017年初的蓋洛普民意調(diào)查顯示，有 72%的人將貿(mào)易視為機(jī)遇，只有23%將其視為威脅(6)資料來(lái)源于蓋洛普官網(wǎng), https://news.gallup.com/poll/204044/record-high-foreign-trade%20-opportunity.aspx。。這個(gè)結(jié)果并不代表民意對(duì)貿(mào)易協(xié)定本身的支持。但是總體上看，美國(guó)人在對(duì)外貿(mào)易政策上仍然存在著巨大的分歧。

四、結(jié)論和啟示

貿(mào)易政策在美國(guó)一直是政治爭(zhēng)議的一大主題。不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)利益群體，通過(guò)政黨和民選代表進(jìn)行持久的對(duì)抗，或者支持?jǐn)U大進(jìn)口，或者支持抑制進(jìn)口。通過(guò)梳理美國(guó)歷史上3個(gè)時(shí)期的貿(mào)易政策，我們可以總結(jié)出以下幾個(gè)特征：

第一，歷史上，美國(guó)曾長(zhǎng)期實(shí)行過(guò)貿(mào)易保護(hù)主義，至少在第二次世界大戰(zhàn)之前，美國(guó)從未實(shí)行過(guò)真正意義上的“自由貿(mào)易”。

在貿(mào)易政策的第一階段(聯(lián)邦政府建立到南北戰(zhàn)爭(zhēng)之前)，美國(guó)幾乎對(duì)所有進(jìn)口產(chǎn)品征收高額關(guān)稅，用于支撐聯(lián)邦政府的財(cái)政收入。南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，進(jìn)口產(chǎn)品平均關(guān)稅和應(yīng)課稅產(chǎn)品平均關(guān)稅出現(xiàn)了較大的分離。這是由于這一時(shí)期高額進(jìn)口關(guān)稅的主要目的是保護(hù)國(guó)內(nèi)工業(yè)免受?chē)?guó)外低價(jià)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)，而國(guó)內(nèi)并不生產(chǎn)的產(chǎn)品則并不需要實(shí)行關(guān)稅保護(hù)，對(duì)這類(lèi)產(chǎn)品免征進(jìn)口關(guān)稅也有利于國(guó)內(nèi)產(chǎn)商降低其生產(chǎn)成本。從被征稅的進(jìn)口產(chǎn)品平均稅率來(lái)看，這一時(shí)期的進(jìn)口關(guān)稅仍在很高的水平。

二戰(zhàn)結(jié)束后的美國(guó)貿(mào)易政策比較富有爭(zhēng)議性。從進(jìn)口平均關(guān)稅來(lái)看，二戰(zhàn)后的美國(guó)維持了幾十年的低關(guān)稅水平，無(wú)論是應(yīng)征稅產(chǎn)品還是總進(jìn)口產(chǎn)品平均關(guān)稅。此外這一時(shí)期的美國(guó)還大力推動(dòng)了關(guān)稅貿(mào)易總協(xié)定(GATT)和北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)等貿(mào)易條款，體現(xiàn)了美國(guó)在推動(dòng)全球化發(fā)展、擴(kuò)大國(guó)際市場(chǎng)方面的誠(chéng)意和決心。但是此時(shí)的貿(mào)易保護(hù)方式已經(jīng)發(fā)生了變化，僅看進(jìn)口產(chǎn)品平均關(guān)稅是不夠的。從20世紀(jì)70年代起，美國(guó)先后對(duì)日韓和歐盟發(fā)起了大規(guī)模的反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼調(diào)查，可見(jiàn)非關(guān)稅貿(mào)易壁壘才是這一時(shí)期更有針對(duì)性、更具隱蔽性的貿(mào)易保護(hù)措施。針對(duì)發(fā)展中國(guó)家巨額的勞動(dòng)密集型產(chǎn)品出口，美國(guó)更是以知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境法規(guī)和勞動(dòng)權(quán)益等方式進(jìn)行各種調(diào)查和制裁。

從另一個(gè)角度看，歷史上美國(guó)的平均進(jìn)口關(guān)稅長(zhǎng)期高于同時(shí)期的英法兩國(guó)，如圖2所示。唯一的例外是在大蕭條后，美國(guó)率先開(kāi)始呼吁各國(guó)降低平均關(guān)稅，并于之后的十幾年保持了低于英法兩國(guó)的平均關(guān)稅。但是如我們上文所提到的，這一時(shí)期的美國(guó)已經(jīng)開(kāi)始針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、紡織品進(jìn)行配額限制、反傾銷(xiāo)調(diào)查等非關(guān)稅貿(mào)易壁壘的保護(hù)。因此，總體上來(lái)看，美國(guó)在歷史上是一個(gè)較常使用貿(mào)易保護(hù)措施的國(guó)家。

第二，歷史上美國(guó)不同利益群體之間的沖突是常態(tài)，但特定群體的利益訴求在一段時(shí)期內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定，只有重大歷史事件才有會(huì)引起貿(mào)易政策的巨大變革。

我們將美國(guó)貿(mào)易政策的發(fā)展劃分為3個(gè)不同的時(shí)期。盡管每一時(shí)期都存在不同利益群體的經(jīng)濟(jì)沖突，其貿(mào)易政策主張甚至在方向上相反，但大體上看，美國(guó)的貿(mào)易政策在特定歷史階段內(nèi)保持相對(duì)穩(wěn)定。

這一方面是歸因于美國(guó)的政治制度設(shè)計(jì)。在三權(quán)分立的體系下，每一項(xiàng)重大的政策變革都要通過(guò)國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和最高法院的層層談判。每個(gè)國(guó)會(huì)議員都是由各州較小的選區(qū)選舉產(chǎn)生，代表了該區(qū)選民的經(jīng)濟(jì)訴求，因而容易將貿(mào)易問(wèn)題當(dāng)做地區(qū)問(wèn)題去考量。在不同地區(qū)、不同行業(yè)甚至不同階層群體沖突激烈的情況下，國(guó)會(huì)往往很難對(duì)重大貿(mào)易政策達(dá)成共識(shí)并作出調(diào)整。另一方面，不同群體的利益訴求根植于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這往往也是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。歷史上美國(guó)南北方在貿(mào)易政策上的選擇長(zhǎng)期存在分歧：南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，北方工業(yè)區(qū)希望提高進(jìn)口關(guān)稅保護(hù)國(guó)內(nèi)工業(yè)，而南方農(nóng)場(chǎng)主希望降低關(guān)稅以降低進(jìn)口成本。這種沖突持續(xù)了近百年，形成美國(guó)特色鮮明的地緣政治分布，表現(xiàn)為共和黨和民主黨在關(guān)稅政策上的分歧。而隨著工業(yè)化的發(fā)展，這種分歧慢慢發(fā)生了扭轉(zhuǎn)：北方以資本密集型產(chǎn)業(yè)為主，在國(guó)際市場(chǎng)上有足夠競(jìng)爭(zhēng)力，主張降低關(guān)稅以擴(kuò)大出口；而南方以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主， 更希望獲得高關(guān)稅保護(hù)。由于這種產(chǎn)業(yè)上的轉(zhuǎn)變一般需要較長(zhǎng)時(shí)間。因此，美國(guó)南北方及兩大政黨在貿(mào)易政策方面一直存在沖突，但仍然是比較穩(wěn)定的。

圖2 美國(guó)、英國(guó)和法國(guó)關(guān)稅歷史對(duì)比(1830～2000年)[18-20]

五、結(jié)語(yǔ)

在這3個(gè)時(shí)期里，我們可以看到南北戰(zhàn)爭(zhēng)和大蕭條分別成為貿(mào)易政策的分水嶺。這兩次沖擊都改變了兩黨在國(guó)會(huì)的相對(duì)勢(shì)力，使得其各自的貿(mào)易主張得以實(shí)施。自2007年底金融危機(jī)以來(lái)，美國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)狀況和國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序都發(fā)生了深刻的變革，貿(mào)易保護(hù)主義也更表現(xiàn)得日益明顯。因此，不排除這場(chǎng)危機(jī)會(huì)成為下一個(gè)轉(zhuǎn)變貿(mào)易政策方向的分水嶺。