沿邊地區跨境產業合作：問題、路徑及對策

向曉梅 張瑞志 李人可

[摘要] 跨境產業合作是進一步提升沿邊地區開放開發、促進我國區域協調發展的一項重要舉措。本文就沿邊地區跨境產業合作展開機理與機制研究，分析存在的主要問題，從體制機制創新、產業要素高端化、基礎設施配套優化、產業合作層次與水平提升等方面提出對策建議，以期為加快推動我國沿邊地區發展和深化對外開放提供必要參考。

[關鍵詞] 沿邊地區 ? 跨境產業合作 ? 體制機制 ? 路徑

[中圖分類號] F125 ? ?[文獻標識碼] A ? ?[文章編號] ?1004-6623（2019）05-0029-06

[基金項目] 2016年國家社科基金項目“海洋經濟供給側改革的實現路徑研究”（16BJY048）。

[作者簡介] 向曉梅（1964 — ），女，四川宜賓人，廣東省社會科學院產業經濟研究所所長，二級研究員，博士，研究方向：海洋經濟、產業經濟; 張瑞志、李人可，廣東省社會科學院。

引 言

改革開放以來，我國從設立經濟特區到沿海地區開放再到內地和沿邊地區開放，形成了層次豐富、形式多樣的全方位開放格局（王海峰，2011）。在沿邊地區開放層面，我國通過提升沿邊地區城市開放力度、加強邊境貿易往來和設立邊境經濟合作區等多種政策，不斷推進沿邊地區擴大開放。但受多重因素制約，沿邊的區位優勢和潛力還沒有完全發揮出來，與沿海地區相比，沿邊地區開放的效果不夠顯著，經濟發展仍較為落后（曲鳳杰，2011）。在沿海開放全面深化、內地開放持續加快的同時，進一步提升沿邊地區開放水平，不僅關系到沿邊9個省區的經濟持續發展，而且關系到整個國家的區域協調發展，是一項刻不容緩的戰略任務。作為沿邊地區開發開放的重要形式，跨境產業合作無疑將成為破解沿邊地區開放難題的重要抓手，以及推動沿邊地區經濟社會發展的重要支撐，本文將重點對其研究，以期為加快推動我國沿邊地區發展和深化對外開放提供必要參考。

一、沿邊地區跨境產業合作的機理分析

跨境產業合作是區域產業合作的一種特殊形式，其本質是微笑曲線內部化下的產業鏈構建。跨境產業合作在形式上表現為通過勞動、資本、信息等要素的跨境流動，實現資源的重新整合，形成產業的共鏈與互補，在資源優化配置中實現跨境各方利益的最大化。

1. 跨境產業合作的基礎：要素互通

跨境產業合作的實質是通過生產要素的區際流動，形成生產要素合理分工的格局，實現跨境各方生產要素效益的最大化。因此，跨境產業合作的基礎是跨境各方的要素互通。區域產業合作的理論與實踐已表明，生產要素的區際流動與互通是實現地域分工與協作的前提，而生產要素的地域分工與協作能夠實現生產要素的合理配置，提高各個生產環節的效率，從而在更大范圍內產生一種超越單個區域的強大合力，推動區域經濟協調發展（郭力，2011）。跨境生產要素的互通受交易成本的約束，包括無形的制度成本和有形的運輸成本。

2. 跨境產業合作的動力：產業互補

產業鏈理論表明，產業按生產環節進行區域分工，具有不同資源稟賦比較優勢的區域會選擇不同的生產環節，從而處于產業鏈的不同位置。在跨境產業合作中，地區經濟主體出于利益最大化考慮，總是會選擇與區域比較優勢相聯系的資源和要素投入相關產業發展，從而形成具有區域比較優勢的特色產業。根據區域分工理論，生產在特定區域的集聚往往能夠帶來成本節約和效率提高的集聚效應。因此，跨境產業合作的基礎通常是不同區域產業的互補，跨境各方根據自身比較優勢發展不同產業，也不斷以適宜的做法和架構尋求區域間產業優勢互補，使這些產業處于同一個產業鏈條的不同環節，進而實現共鏈產業的互補發展。

3. 跨境產業合作的支撐：平臺共建

跨境產業園區或產業合作區，是在邊界間要素自由流動的前提下建立起來的跨越邊界的經濟活動空間，其作為更開放的產業集聚形式，能夠實現跨境地區資源共享并克服各種外部負效應，帶動周邊產業的發展，有效推動形成跨境產業集群。因此，跨境產業園區或產業合作區是跨境產業合作的重要平臺和載體，在園區內通過形成多點支撐、協同發展的格局，使沿邊地區分散的各國企業轉變成以關聯產業鏈為紐帶的產業集群，充分發揮產業集群的規模效應。

4. 跨境產業合作的目標：互利共贏

跨境產業合作是兩個或多個不同國家的經濟主體為獲得各自利益而自愿進行的，以產業生產要素和產成品在區域間流動為實質的互利性、協作性資源配置和交換活動。跨境產業合作的發展過程，是自發走向自覺的過程，主要通過要素注入、技術溢出、產業關聯、結構優化和產業升級等效應來實現區域經濟利益最大化。跨境產業合作的目標是實現互利共贏。互利共贏是跨境產業合作的穩態均衡。跨境產業合作主體之間的協同研發、共同市場開拓等都是實現互利共贏的有效手段。

5. 跨境產業合作的保障：機制共商

跨境產業合作涉及不同的國家和地區，每個國家和地區都有各自的機制設計與制度體系，因此不同制度的兼容與融合是跨境產業合作順利開展的保障。從本質上講，跨境產業合作是通過一系列的制度設計和建設，消除跨境地區產業合作在貿易、投資等領域的制度障礙，從而充分發揮跨境地區的潛力和比較優勢（梁雙陸，2008），形成互利合作的產業格局。要消除沿邊地區不同政體之間的制度障礙，合作共商的機制設計至關重要。合理的機制設計能夠提升沿邊地區的開放水平，有效降低跨境邊界的屏蔽效應，促進跨境產業合作的順利進行與持續開展。

二、沿邊地區跨境產業合作的

現有基礎與存在問題

我國致力于構建人類命運共同體，堅持與鄰為善、以鄰為伴，堅持睦鄰、安鄰、富鄰的周邊外交方針，為沿邊地區跨境產業合作提供了相對和平穩定的外部發展環境。黨中央高度重視沿邊地區開放和發展，為跨境產業合作營造了良好內部環境。同時，“一帶一路”倡議的實施為沿邊地區的開發開放提供了難得的歷史機遇。

（一）沿邊地區跨境產業合作的現有基礎

1. 沿邊地區經濟合作成效顯著，重點地區開發開放不斷深化

自西部大開發、振興東北老工業基地等國家戰略實施以來，沿邊地區經濟社會發展成就顯著。2017年末沿邊9省、自治區的GDP總計124905億元，是2000年時的7倍;全社會固定資產投資104593.3億元，占全國的16.3%;進出口總額達到17498.5億元，占全國的6.3%。在進出口貿易結構方面，近年來我國出口到周邊國家的高附加值產品比例越來越高，進口則以能源、資源為主（丁陽等，2015），實現了沿邊地區與周邊大部分國家的優勢互補與要素、產品互通，在一定程度上滿足了沿邊區域內外的經濟發展需求。

以沿邊重點地區為載體的跨境產業合作空間格局已初步形成，為沿邊地區產業跨境合作提供了重要的平臺支撐。以跨境經濟合作區為例，霍爾果斯中哈跨境經濟合作區實行“一線放開、二線監管”的管理模式，成為上海合作組織框架下國家間經貿往來的示范區。綏芬河—波格拉尼奇內跨境經濟合作區成為我國“一帶一路”與俄羅斯“歐亞經濟聯盟”互動對接、東北振興戰略與俄遠東大開發戰略互動對接的重要合作平臺。中俄、中哈、中越、中蒙等國家間多個跨境經濟合作區建設快速推進，成為中國與周邊國家開放共享發展的重要載體。

2. 以邊境貿易為紐帶，沿邊地區產業跨境互補格局初步形成

與沿海地區依托海洋通道優勢開拓全球市場相比，沿邊地區掌握“兩種資源”和“兩個市場” ，邊境貿易是推動我國沿邊地區跨境產業合作的紐帶。我國沿邊地區從“以物易物”的小額貿易起步，依托國家邊境口岸開發開放政策不斷擴大貨物貿易規模，依托邊檢貿易口岸建設了國際商貿基地和國際物流基地，發展中高端制造業、資源深加工等多元化跨境產業合作模式。近年來，隨著服務貿易成為邊境貿易新趨勢，貿易服務、科技創新、跨境電商等服務貿易細分領域成為跨境產業新型合作領域，與貨物貿易形成“雙輪驅動”格局，促使跨境產業合作不斷推進，加快向縱深發展。

我國沿邊地區產業互補的格局已經初步形成，邊境貿易作為重要紐帶為跨境產業合作提供了內在驅動力。沿邊地區與周邊鄰國資源稟賦及發展階段具有顯著差異，經濟發展的比較優勢和合作互補性強。一方面，周邊鄰國為我國沿邊地區發展能源資源加工產業提供能源資源保障。另一方面，我國通過沿邊地區為周邊國家提供充足的資金、技術和市場支持，同時沿邊地區以跨境產業合作區為載體，大力承接沿海發達地區制造業梯度轉移和國際產能轉移，大力發展加工制造，積極拓展“一帶一路”市場，為周邊鄰國提供豐富的制造業產品。

3. 沿邊地區基礎設施不斷完善，制度保障持續優化

基礎設施層面，在國家“一帶一路”倡議以及沿邊開發開放政策支持下，沿邊地區不斷完善交通基礎設施，沿邊節點城市一改遙遠邊陲區位形象，成為中國對外開放的重要窗口，為沿邊地區構建現代化基礎設施格局奠定了基礎。

制度層面，黨中央、國務院高度關注沿邊地區開發開放發展，并將其上升至國家戰略高度。在此基礎上，廣西、云南、新疆、東北地區等區域出臺相應實施意見，推動各類跨境產業合作項目落地，并形成一批可復制可推廣的經驗，為沿邊地區的開發開放提供了可實施、可操作的制度保障。

（二）沿邊地區跨境產業合作存在的主要問題

1. 高端要素缺乏，制約產業合作創新發展

隨著我國城市群建設的推進，資金、人才、技術等高端要素進一步集聚于核心城市，制約沿邊地區產業創新發展能力。一是人才缺乏。由于沿邊地區大多為末線城市或縣區，不僅吸引不到優秀人才，本地人才的流出對當地而言更是雪上加霜。二是創新平臺少。沿邊地區缺乏高等院校和高水平的科研教育基地，培養人才能力弱，科研水平低下。三是資金缺乏。由于人才、創新平臺的缺乏，創新型企業不傾向于投資沿邊地區，制約了沿邊地區技術創新和承接跨境高新技術項目。

2. 市場供需水平較低，制約產業合作集聚發展

沿邊地區市場規模較小，產業供給水平較低，制約跨境產業集聚發展。沿邊區域邊境貿易的迅猛發展未在當地形成有競爭力的產業集群，產業對區域經濟持續增長的支撐力仍有待提高。從需求側來看，作為沿邊產業合作目標，周邊國家多數處于工業化初期發展階段，市場規模相對較小，消費能力有限，對跨境產業集聚發展的拉動效應有限。從供給側來看，沿邊地區各類開放城市產業仍較為分散，且同質性發展比較嚴重，很難與周邊國家合作形成規模化、有特色的主導產業。

3. 基礎設施配套失衡，制約產業合作擴大發展

我國沿邊地區基礎設施建設雖取得一定成果，但電力、交通、通信和城市建設等方面仍未達到平衡，存在很大的提升空間，在一定程度上限制了對外開放的擴大和產業的發展。而與我國接壤的大多數國家和地區基礎設施建設也不足以支撐雙邊進一步的經貿合作往來。以西部沿邊地區為例，大部分基礎設施處于供給不足狀態。在交通方面，沿邊地區沒有形成完善的網絡系統，公路、鐵路不夠密集，公路等級低、路況差，與口岸對接不通暢，嚴重制約了沿邊地區的跨境貿易往來和產業合作。

4. 體制機制不暢，制約產業合作深化發展

受到國別和行政體制機制差異的限制，部分生產資料不能自由流動，很大程度上制約了跨境產業合作的開展。此外，政府間尚未建立起推動跨境產業合作的溝通協調機制，導致合作區的功能定位、建設進度、產業發展等方面難以協調。

三、沿邊地區跨境產業合作路徑選擇

（一）沿邊地區跨境共鏈產業的對接

1. 開展垂直分工與水平分工混合的跨境鏈際合作

我國沿邊地區與周邊國家之間明顯存在著產業鏈和價值鏈結構層次差異，是構建跨境產業分工體系的基礎。在沿邊地區開展產業的跨境鏈際合作，一方面可根據雙邊市場空間大小和需求差異，開展針對不同產成品間的跨境水平分工。另一方面，根據雙方要素稟賦差異，就產業鏈的不同生產環節和工序以及價值鏈的不同附加值開展跨境垂直分工。水平分工與垂直分工不是完全獨立的兩套分工體系，二者相混合能夠產生對接更為緊密牢固的產業鏈。應鼓勵雙方進行上中下游產業和產品聯合投資，在沿邊地區形成企業間原料、設計、生產、銷售等環節分工明確的關系網和產業鏈節點，促進跨境共鏈合作。

2. 全面整合沿邊地區產業資源，以項目對接帶動產業合作

沿邊地區跨境產業合作的重點是實現產業要素的充分流動及資源的全面整合。應重點從能源、農業、化工、旅游等產業著手，依托“一帶一路”合作倡議推動沿邊地區產業深度對接，形成東盟、東北亞、中亞三大跨境次區域的產業對接集中區，提升跨境經濟合作區、口岸城市以及重點開放開發試驗區的載體和輻射作用。實行更加開放的沿邊地區跨境貿易政策，擴大我國沿邊地區跨境次區域的沿線貿易。加強沿邊地區農業合作力度，深化良種培育、農業設備和技術等方面的相互交流和引進。深化沿邊地區現代服務業合作，完善跨境服務合作機制，豐富沿邊地區跨境物流線路，共同開發跨境旅游精品線路和產品。加強沿邊地區跨境投資項目規劃，完善對接項目的采集、分析、篩選與動態儲備制度，以項目帶動產業合作。在深化沿邊地區雙邊合作的基礎上，推動國家間開展多邊合作，建立更為緊密和諧的沿邊跨境產業合作關系。

（二）沿邊地區跨境產業共同市場的開拓

1. 在互利共贏中共同開拓國內市場

目前我國內需市場潛力巨大，是當今國內經濟發展的重要支撐。從消費需求來看，隨著居民生活水平的提高，居民消費將從滿足基本生活需求，逐步進入到追求提升生活品質和精神文化等消費資料的階段，從而帶動消費結構的升級和消費層次的提高，形成新的內需增長點。從投資需求看，我國的工業化和城鎮化還未完全實現，基礎設施建設、公共服務和產業轉型升級等方面的投資需求旺盛。而目前我國在消費和投資領域存在一定程度的供需失調和配置扭曲，抑制了內需潛能的釋放。沿邊地區跨境產業合作應充分結合沿邊地區的資源、地緣、政策等優勢，形成新的區域和產業競爭力，通過沿邊地區的跨境合作，在互利共贏中進一步開拓廣闊的國內市場。

2. 在合作雙贏中共同開拓國際市場

當前我國正以“一帶一路”為抓手，構建“六廊、六路、多國、多港” 的合作格局，內陸沿邊地區的基礎設施條件將不斷得到改善。跨越邊境的國際通道網絡的建立，不僅能把沿邊地區與周邊國家連接起來，還能不斷向外擴展與東亞、中亞、南亞和歐洲的聯系，國際市場范圍將不斷擴大。與沿邊國家共同開拓國際市場是一種互惠雙贏的選擇。我國沿邊地區與周邊國家應基于生產要素地域分工與協作的跨境產業合作，打造國際化產業集群，加強地區之間的經濟聯系和依賴度，推動國際貿易的開展。同時，沿邊地區也可以通過跨境產業聯盟、跨境策略聯盟等方式，合力進軍更廣范圍的國際市場（劉爽，2016）。

（三）沿邊地區跨境產業的協同研發

1. 面向跨境產業對接的協同研發

隨著全球新一輪的產業革命和技術變革，我國沿邊地區及其周邊國家都面臨提升科技水平、促進轉型升級、增強國際競爭力的問題。產業技術研發是推動產業發展和新一輪技術變革的原動力，也是促進跨境產業合作的重要手段。沿邊地區應加強與周邊國家的合作研發，尤其是面向跨境產業對接的產業技術協同研發，取長補短，實現產業技術的持續創新。合作各方可以利用各自產業和科研的綜合優勢，通過共創科研對接機制、共建科研平臺載體等方式，在跨境產業合作領域開展全方位的協同研發與互補合作。抓住新一輪科技革命帶來的發展機遇，通過資源整合共同研發關鍵技術，開發生產關鍵性零部件，突破技術封鎖，提升裝備制造業的競爭力，共同開拓“一帶一路”市場。

2. 共同繪制跨境產業協同創新圖譜

當今全球競爭的焦點是創新的鏈際角力，單個企業間的競爭已經融入產業供應鏈、創新鏈之間的博弈。為此需在沿邊地區規劃創新鏈節點，調動毗鄰國家的創新資源在沿邊地區匯聚整合，共同繪制跨境產業協同創新圖譜，推動跨境產業在技術、產品、市場、組織、戰略等方面的創新，實現創新系統的優化和知識的經濟化，實現沿邊地區跨境產業創新能力與產業競爭能力的“雙提升”。

（四）沿邊地區跨境產業合作平臺共建

1. 傾力打造境外產業園區

到周邊國家創建產業園區，可以實現國內各類企業“走出去”，直接利用當地的資源和市場。應支持國內有實力、有條件的優質企業通過新建、并購、股權置換、聯合及境外上市等方式建立境外產業園區，支持民營企業參與沿邊地區跨境產業合作投資項目，培育一批以跨境經營生產為主業的大型企業，打造國際知名品牌，推廣中國發展經驗。支持國內企業到境外設立研發中心和投資企業，提高企業跨境合作層次，豐富境外投資業務。同時，境外產業園區與境內已有的國家級經開區、自貿區等開放平臺聯動發展，有利于降低生產和貿易成本、有效規避合作風險、推動解決貿易和技術壁壘。

2. 合力建設承接產業轉移示范區

沿邊地區可依托現有的各類開放平臺，與周邊國家共建承接產業轉移示范區，有力有序有效承接沿海地區轉移趨勢明顯的產業，推動國內產業分工深化，加快產業轉型升級。一方面可以為沿海地區優化產業結構騰挪空間，有利于先進產業整體向價值鏈高端提升，另一方面可以將沿海地區的過剩產能和相對落后產業融入沿邊地區的主導產業鏈，完善當地產業體系。此外，承接產業轉移示范區可以向周邊國家轉移我國較為成熟的產業，同時吸收和利用周邊國家的優質資源。從周邊國家的經濟和貿易結構上看，大部分地區經濟相對落后，工業化水平低，承接我國產能轉移的空間和潛力較大。但建設承接產業轉移示范區需重視進一步完善支持政策，提高開放程度，優化營商環境和投資環境。

四、推動沿邊地區跨境產業合作的對策建議

從戰略層面高度重視跨境產業合作，從體制機制創新、產業要素高端化、產業合作層次與水平提升、基礎設施配套優化等維度入手，著力解決當前跨境產業合作中存在的主要問題，破解制約跨境產業合作的重要障礙，推動沿邊跨境產業合作向深度、高度、廣度發展。

（一）創新沿邊地區跨境合作體制機制，優化產業合作制度保障

充分發揮沿海各省市對口幫扶沿邊地區的政策優勢，推進結對幫扶、區域間發展飛地經濟等模式，高質量推進產業共建，增強沿邊地區產業“造血能力”。 發揮廣東等改革開放先行區在科技創新、產業基礎、消費能力等方面優勢，力爭在農業、旅游、科研等領域形成合作示范效應。賦予沿邊地區先行先試政策，優先允許沿邊地區在促進貿易投資便利化、外資服務業市場準入等方面先行先試，適當增加沿邊地區產業合作的用地指標。創新跨境金融合作機制，探索開發適用于沿邊地區產業發展和跨境產業合作的各類金融產品。推動跨境合作區體制機制改革，借鑒珠澳跨境工業園、中哈霍爾果斯國際邊境合作中心等成熟合作區的建設經驗，在關檢聯合、跨境信息互通等方面實現突破。爭取國家部委在跨境產業合作園區試點自貿區政策，提升跨境產業園區投資貿易便利化水平和資金跨境流通便利度。

（二）強化人才隊伍建設和資金支持，推動產業合作要素高端化

實施“人才強邊”戰略，制定和完善適用于沿邊地區的人才培養體系，加大各類人才的培養和引進力度，加強沿邊地區高校和科研院所的布局、建設和交流合作。建立沿邊地區工資增長保障機制、績效評價與人才激勵機制、附加津貼制度等政策制度，為支邊人才提供更廣闊的發展空間和良好氛圍。在資金支持方面，充分發揮中央財政與沿邊地區各省市財政資金先導作用，撬動亞投行、絲路基金等開發性金融機構及各類商業金融機構的杠桿效應，推動各類社會資本參與沿邊地區產業跨境合作。研究出臺對參與沿邊地區開發開放的各類主體推行稅收返還等金融優惠政策，研究實施跨境產業合作項目稅收減免政策。

（三）加強基礎設施配套建設，破解跨境產業合作條件約束

以對接“一帶一路”經濟走廊和相鄰城市群為主線，發揮哈爾濱、長春、烏魯木齊、南寧、昆明等沿邊省區中心城市輻射帶動作用，推進各地口岸城市大通關建設，實現沿邊地區人、物、資金和信息的高效流通。加大對外和對內運輸物流網絡的建設，突破區域范圍內陸路交通基礎設施的瓶頸，降低陸路運輸成本。在沿邊重點地區建設航空、航運樞紐，打造跨境多式聯運體系，為跨境產業合作和人員流動提供現代化基礎設施支撐。加強沿邊地區信息化建設，優化通信網絡，加快國際電子口岸和綜合信息平臺建設，打造“跨境信息高速公路”。

（四）加強產業互補與項目帶動，提高跨境產業合作層次與發展水平

沿邊地區跨境產業合作應充分考慮區域間的比較優勢，通過催動產業互補的內生動力，“取長補短”的合作方式，提高跨境產業合作層次與發展水平。在第一產業方面，沿邊地區與周邊區域農產品貿易的商品結構較為集中，農業互補性很強。應充分發揮沿邊地區農業科技示范園載體作用，根據兩地農業自然資源稟賦共性和兩地農業發展時序，在生態農業、有機畜牧、食品精細加工等領域合作建設跨境現代農業合作示范園區，引導企業開展農產品優勢資源開發和原料精深加工（祁苑玲，2014）。在第二產業方面，應充分利用周邊國家能源資源豐富的優勢，以重點項目帶動能源、資源產業的合作，化解我國能源資源緊張的問題（劉文革等，2012），并進一步整合上下游產業鏈，提高工業跨境合作水平。在第三產業方面，擴寬現代服務業雙邊合作渠道，優先發展跨境旅游、物流、電子商務等產業。著重發展跨境旅游業，在傳統觀光購物游的基礎上開發針對不同國家游客的特色旅游產品。建設沿邊地區跨境電商產業園和物流園，發揮跨境電子商務和跨境物流的相互促進作用，延伸現代服務產業鏈，提高沿邊地區服務業發展水平和附加值。

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Abstract： Cross-border industrial cooperation is an important measure to further promote the open development of border areas and promote the regionally coordinated development of China. This paper analyzes the general mechanism and main problem of cross-border industrial cooperation in border areas， puts forward some corresponding policies and suggestions from the aspects of co-chain industries， common market， collaborative research and development， cooperation platform， etc. It provides valuable research opinions for accelerating the development and opening up of border areas in China.

Key words： Border Areas;Cross-border Industrial Cooperation;System and Mechanism;Path

（收稿日期：2019-08-07 ?責任編輯：羅建邦）