創新生態補償制度的著力點

王宏利 周鵬

[摘要] 生態補償制度是生態文明建設的重要制度保障，但在生態補償實踐中還存在生態補償法律基礎薄弱、自然資源產權制度不明晰、生態補償方式單一、補償標準偏低及不規范等問題，應通過強化生態補償政策供給、推動自然資源產權結構化、建立生態資源報告統計機制、推動生態補償多元化進程、建立和完善生態補償標準動態調整機制、強化統籌協調力度等針對性措施予以完善，并建立長效機制。

[關鍵詞] 生態補償制度 ? 供給側結構性改革

[中圖分類號] ?F205 ? ?[文獻標識碼] ?A ? ?[文章編號] 1004-6623（2019）05-0078-04

[基金項目]國家重點研發計劃：“生態資產、生態補償及生態文明科技貢獻核算理論、技術體系與應用規范”所屬課題“生態補償融資機制與政策研究”子課題“生態補償資金需求預測”（2016YFC0503406）。

[作者簡介] 王宏利（1974 — ），吉林白山人，中國財政科學研究院研究員，博士，研究方向：財政理論與政策;周鵬，甘肅金昌人，中國財政科學研究院，研究方向：稅收理論與政策。

一、引 言

生態補償制度作為生態文明體制的“四梁八柱”之一，是生態文明建設的重要制度保障。經過20多年的探索與實踐，我國生態補償在政策法規的制定實施和資金投入方面已經取得了長足進展。國家對生態補償的重視程度不斷加深。據不完全統計，1997年以來國務院各有關部門發布與生態補償相關的政策文件（含部門規章）近150種，基本覆蓋了涉及生態補償的各領域。財政資金對生態補償的投入力度也不斷加大，具有生態補償屬性的自然生態保護財政支出額，從2008年的33.54億元增長至2018年的616.6億元，增長近18倍，然而隨著實踐的深入，生態補償制度建設存在的問題越來越需要引起高度重視。

黨的十九大報告指出，未來要“建立市場化、多元化生態補償機制”，為我國生態補償的發展指明了方向。因此，破除生態補償制度建設的各種障礙，補齊短板，建立生態補償制度長效機制，發揮生態補償的重要作用，仍是生態文明建設需要重點研究的課題。

二、生態補償實踐中存在的主要問題

（一）生態補償法律基礎薄弱

一是生態補償定位不清晰。生態補償涉及經濟、生態、法學等多重領域，然而目前生態補償定位仍不明晰，影響了立法工作進展。二是生態補償法律條文碎片化。中共十八大以來生態補償不斷擴圍，補償方式也日益多元化。然而，生態補償相關規定卻仍只是散見于各級資源單行法，如《礦產資源法》及其實施條例中的“礦產資源補償費”，《漁業法》中的“漁業資源增值保護費”等，缺乏系統性和針對性，資金長期游離于預算外，未能發揮其應有效用。三是生態補償的法律主體不明確。“十一五”規劃指出生態補償的基本原則，即“誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則”。但在實踐中，生態補償的相關方眾多，利益關系錯綜復雜，包括各級政府、居民、企業等，法律主體不明確，造成生態補償的主客體爭議不斷。

（二）自然資源產權制度不明晰

由于產權的長期虛化和模糊，各類資源產權實際異化為私人占有、部門占有。所謂“公權不公、私權不私”，導致的后果是自然資源過度開發，資源配置效率不高，并在一定程度上加大了貧富差距，也使得生態補償無法得到有效落實。

（三）生態補償方式單一

生態補償分為政府補償、市場補償。政府補償包括資金補償、政策補償、智力補償、實物補償等，市場補償包括直接補償、間接補償（表1）。目前我國生態補償以政府補償為主，市場補償為輔，政府補償又主要依賴財政轉移支付（主要是專項轉移支付），補償方式較為單一。財政轉移支付靈活性和效率相對市場補償弱，在目前經濟形勢下，還存在增長空間有限的問題。從補償效果看，單純依賴財政轉移支付導致輸血式補償居多，造血式補償較少，不利于補償長效機制的建立，生態補償效果仍有待提高。

（四）生態補償標準偏低及不規范

生態補償標準是生態補償機制建設的核心問題，某種程度上直接決定了生態補償效果的強弱。目前生態補償標準主要存在兩個問題：一是補償標準偏低，不能夠充分調動相關主體的積極性。以2018年廣西公益林補償為例，歸屬集體和個人所有的公益林補償標準是每年每畝補償15元，但林地若出租，每畝收益可到50元/年，部分地區甚至更高。生態補償標準偏低是補償方式單一的必然結果，多樣化的生態補償方式有助于維持較高的補償標準水平，國外在這一方面已有較為豐富的經驗，我國還應多做探索。二是生態補償標準測算方法多樣化，各方法測算結果差異巨大，沒有統一的范式，制約了生態補償制度的推廣和深化。現有生態補償標準測算方法包括市場價值法、意愿調查法、機會成本法、最小數據法、生態足跡法等，各生態補償標準測算方法出發點不一，致使測算結果差異大且不易比較，難以指導實踐，阻礙了生態補償制度在全國范圍內的推廣與應用。

三、完善生態補償制度建設的對策建議

（一）加強生態補償政策供給

一是進一步完善頂層設計。目前我國在各具體領域生態補償的頂層設計仍有待破局，以流域生態補償為例，在全國性流域、跨省（界）流域生態補償機制建設方面并未出臺頂層設計的相關文件，導致各省流域生態補償往往局限于自身行政區劃，跨省（界）流域生態補償可行性和持久性存疑，應進一步結合各類生態資源的特性，完善具體領域的立法等工作。

二是加速推進生態補償專門立法，統籌原有分散的生態補償相關法律法規，根據現有研究成果與實踐，以爭取各方利益的最大公約數為目標，將各單行法中的相關法律條文系統化，推進制定生態補償條例。對理論中仍存在的爭議，結合后期實踐進一步在條例中予以修正和補充。

三是進一步完善實施細則等配套政策。當前流域、礦產資源等領域已出臺生態補償的具體實施細則，但荒漠、海洋等領域仍未出臺，致使部分領域生態補償可操作性不強。因此要進一步完善生態補償的技術方法、定量標準、監督問責機制等實施細則，強化生態補償法律供給，切實推進生態補償法律制度建設。

[8] 財政部. 關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見[EB/OL].2018-02-13. http：//yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201802/t20180224_2817575.html.

[9] 國務院發展改革委員會.建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃[EB/OL].2019-01-11. http：//www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201901/W020190111310018741402.pdf.

[10] 汪勁.論生態補償的概念——以《生態補償條例》草案的立法解釋為背景[J].中國地質大學學報（社會科學版），2014，14（01）.

[11]陳曦.中國自然資源資產收益分配研究[J].中央財經大學學報，2019（05）：109-120.

[12] 易涵.用制度經濟學的方法來解決中國水資源問題——著名經濟學家盛洪專訪[J].水利發展研究，2004（01）：4-7.

[13] 中國綠色時報. 兩會聲音：公益林生態補償標準實行動態調整[EB/OL].2014-04-24. http：//www.forestry.gov.cn/main/72/content-1084485.html.

[14] 劉尚希.理順央地財政關系[N].光明日報，2016-09 -08.

Abstract： The ecological compensation system is an important institutional guarantee for the construction of ecological civilization. However， China still has some problems in the practice of ecological compensation such as weak legal basis of ecological compensation， the unclear natural property rights system， the single mode of ecological compensation， and the low standard of compensation. It is necessary to strengthen the legal supply of ecological compensation， promote the structuralization of natural resources property rights， establish a statistical mechanism for reporting ecological resources， promote the diversification process of ecological compensation， establish and improve the dynamic adjustment mechanism of ecological compensation labels， strengthen the coordination and coordination of the ecological compensation system and other policies.

Key words： Ecological Compensation; Supply Side Structural Reform

（收稿日期：2019-08-27 ?責任編輯：羅建邦）