中國(guó)特色農(nóng)業(yè)支持保護(hù)之路
——70年中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的軌跡與實(shí)踐（上）

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新中國(guó)成立70年來，農(nóng)村制度發(fā)生了根本性變遷，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度是其中一個(gè)重要組成部分。從新中國(guó)成立之初，興修水利、發(fā)展農(nóng)用工業(yè)、恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，到20世紀(jì)80年代中期放開農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷，建立大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，豐富了城鄉(xiāng)居民的米袋子和菜籃子，直至形成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼、生態(tài)補(bǔ)償?shù)人拇笳呖蚣芤约敖⒄叻杀Ｕ蠙C(jī)制，全面改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，我國(guó)走出了一條具有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)之路。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，黨中央提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的目標(biāo)，農(nóng)業(yè)面臨的任務(wù)十分艱巨，機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。回顧我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度演變過程，總結(jié)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)WTO 改革新形勢(shì)，不斷完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加大農(nóng)業(yè)對(duì)外開放，加快我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要意義。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的建立與演變過程

農(nóng)業(yè)是高度依賴土、水、氣候等自然資源的產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)品生產(chǎn)周期長(zhǎng)，自然風(fēng)險(xiǎn)高，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大。農(nóng)業(yè)又是國(guó)家安身立命之本，糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品涉及國(guó)計(jì)民生，因而各國(guó)政府都對(duì)農(nóng)業(yè)采取了支持保護(hù)政策，農(nóng)業(yè)支出成為國(guó)家財(cái)政支出的一項(xiàng)重要內(nèi)容。世界貿(mào)易組織也將農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持、市場(chǎng)準(zhǔn)入（進(jìn)口配額）、出口補(bǔ)貼、動(dòng)植物檢疫等四方面措施作為農(nóng)業(yè)協(xié)議的四大政策支柱。

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)。從新中國(guó)成立至20世紀(jì)80年代初，農(nóng)業(yè)為支持工業(yè)發(fā)展付出了巨大的代價(jià)。改革開放以來，黨中央在調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)和工業(yè)關(guān)系，推進(jìn)農(nóng)村改革，放開市場(chǎng)，解放農(nóng)村生產(chǎn)力。20世紀(jì)90年代后期，隨著國(guó)家總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，黨中央注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加大了農(nóng)業(yè)的投入力度，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村延伸，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件得到明顯改善。2003年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，此后，黨中央連續(xù)出臺(tái)了16個(gè)1號(hào)文件，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列扶持農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)劃，中央財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)域和范圍迅速擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策不斷豐富和完善，形成了較為完整的政策體系和制度框架，有利地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮。縱觀我國(guó)70年農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的歷程，大致可分為以下四個(gè)階段。

（一）1950-1978年：興修農(nóng)田水利、發(fā)展農(nóng)用工業(yè)

新中國(guó)成立之初，我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱，江河堤防常年失修，水患災(zāi)害頻繁，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低，糧食棉花大量進(jìn)口。周恩來同志指出“農(nóng)業(yè)的恢復(fù)是一切部門恢復(fù)的基礎(chǔ)，沒有飯吃，其他一切就都沒有辦法。”恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，必須興修水利。國(guó)家在財(cái)力非常有限的情況下，把興修水利作為中央政府投資的三個(gè)主要方向之一，撥出大筆資金用于水利建設(shè)。根治淮河，建設(shè)官?gòu)d水庫、密云水庫，修建荊江分洪等水利工程，擴(kuò)大灌溉面積、減少水災(zāi)面積。除了中央財(cái)政投資水利建設(shè)外，國(guó)家還動(dòng)員農(nóng)民群眾進(jìn)行大規(guī)模水利工程建設(shè)。到1978年，全國(guó)已建成大型水庫311座，中型水庫2205座，小型水庫8.4萬多座，總庫容量4000多億立方米；排灌動(dòng)力由1952年的7.2萬千瓦發(fā)展到4700多萬千瓦,灌溉面積由 2.7億畝發(fā)展到 6.7億畝，農(nóng)村小水電裝機(jī)容量由1952年的0.8千瓦增加到1978年的228千瓦,并形成了一批橋涵閘等小型農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力明顯提高。盡管當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的份額較低，但由于政策得當(dāng)，有效地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

發(fā)展農(nóng)用工業(yè)是這一時(shí)期國(guó)家支持農(nóng)業(yè)的另一項(xiàng)重要舉措。1959年第一拖拉機(jī)廠在洛陽建成，成為156個(gè)現(xiàn)代化大型骨干企業(yè)之一。在1961-1965年國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，國(guó)家在大力壓縮基本建設(shè)投資規(guī)模的同時(shí)，盡可能地增加對(duì)農(nóng)用工業(yè)的投資，促進(jìn)了以化肥和農(nóng)用機(jī)械制造為主的農(nóng)用工業(yè)的起步發(fā)展。到1978年，全國(guó)累計(jì)新增拖拉機(jī)制造生產(chǎn)能力11.5萬臺(tái)，大中型拖拉機(jī)擁有量從1958年的1307臺(tái)增加到55.7萬臺(tái)。全國(guó)化肥產(chǎn)量從1949年的0.6萬噸增加到1978的884萬噸。

我國(guó)開展工業(yè)建設(shè)之初，人口向城市和工礦企業(yè)集中，由國(guó)家供應(yīng)商品糧的人口增加較快。1952年，城鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)達(dá)到7163萬人，比1949年增長(zhǎng)了24.2%，主要城市糧食銷售量比1952年增長(zhǎng)了1.28倍。1953年，需要由國(guó)家供應(yīng)的糧食銷售量比上年增加31%，出現(xiàn)了糧食生產(chǎn)能力落后于因工礦企業(yè)建設(shè)形成的消費(fèi)需求增長(zhǎng)的尖銳矛盾。當(dāng)年10月，黨中央作出了關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購(gòu)與計(jì)劃供應(yīng)的決定，即在農(nóng)村實(shí)行征購(gòu)，在城市實(shí)行配給，嚴(yán)禁私商自由經(jīng)營(yíng)；11月實(shí)行了油料統(tǒng)購(gòu)和食用油統(tǒng)銷。1954年，對(duì)棉花實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，對(duì)豬、牛、羊、蛋等主要副食品和麻、糖、茶主要工業(yè)原料等實(shí)行派購(gòu)政策。這是在特定情況下,為保持市場(chǎng)穩(wěn)定作出的選擇。1958年后，中央政府采取提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格、基本穩(wěn)定供應(yīng)農(nóng)村的工業(yè)品零售價(jià)格等措施，逐步縮小工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品交換剪刀差。與1950年相比，1978年農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格提高了107.3%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的銷售價(jià)格僅提高了0.1%。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷體制下形成的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差成為農(nóng)民向國(guó)家、向工業(yè)貢獻(xiàn)力量的重要渠道。

（二）1979-1998年：農(nóng)產(chǎn)品從“統(tǒng)”到“放”

中國(guó)改革始于農(nóng)村。農(nóng)村改革主要是土地制度和經(jīng)營(yíng)制度改革，廢除人民公社，實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，初步構(gòu)筑了適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村新經(jīng)濟(jì)體制框架。農(nóng)業(yè)的改革重點(diǎn)在農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷體制，1978-1998年是我國(guó)糧食流通體制和農(nóng)副產(chǎn)品購(gòu)銷體制改革的重要時(shí)期，也是國(guó)家集中資金建設(shè)糧棉生產(chǎn)基地、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要時(shí)期。

1953年實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度，農(nóng)民在出售農(nóng)產(chǎn)品時(shí)一直處于不利地位。1977年，鄧小平同志在聽取國(guó)家計(jì)委關(guān)于經(jīng)濟(jì)計(jì)劃問題匯報(bào)時(shí)的講話中指出:“從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，要注意農(nóng)村問題，隨著工業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，要逐步縮小剪刀差，使農(nóng)民生活好一些。”國(guó)家物價(jià)總局測(cè)算的大體結(jié)果是，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低于價(jià)值20%～30%，工業(yè)品價(jià)格高于價(jià)值10%～20%。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的剪刀差總額約200多億元，相當(dāng)于當(dāng)年國(guó)家財(cái)政收入的28%。這種以比較低的價(jià)格幫助國(guó)家獲取大部分農(nóng)業(yè)剩余為國(guó)家工業(yè)發(fā)展提供提供所需資金的做法顯然已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)時(shí)的農(nóng)村改革和解放農(nóng)村生產(chǎn)力。

1979年9月，黨的十一屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，總結(jié)了過去29年我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展走過的曲折道路，制定了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的二十五項(xiàng)政策和措施。其中，提出了根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況和等價(jià)交換的原則，對(duì)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的比價(jià)進(jìn)行必要的調(diào)整，調(diào)減糧食征購(gòu)指標(biāo)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。國(guó)家開始大幅度提高糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)格和超購(gòu)加價(jià)幅度，調(diào)減糧食征購(gòu)基數(shù)，開展糧食議購(gòu)議銷，恢復(fù)糧食集市貿(mào)易，較大幅度提高糧食、棉花、油料、生豬等18種農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，平均提高幅度達(dá)到24.8%。1985年取消統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)，將糧食棉花改為合同定購(gòu)，并對(duì)國(guó)家合同定購(gòu)的糧食、棉花實(shí)行化肥、柴油、預(yù)購(gòu)定金的“三掛鉤”政策。這標(biāo)志著實(shí)行了32年的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度開始逐步退出歷史舞臺(tái)。農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷政策的改革極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)較快。但是，由于糧食品種、質(zhì)量不適應(yīng)市場(chǎng)需求，以及產(chǎn)銷區(qū)調(diào)銷不暢，90年代初期，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民“賣糧難”和糧價(jià)頻繁波動(dòng)現(xiàn)象交替出現(xiàn)。為保護(hù)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，1990年，國(guó)家建立了專項(xiàng)糧食儲(chǔ)備制度，隨后建立了棉油等其他農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備制度，根據(jù)市場(chǎng)供應(yīng)進(jìn)行適時(shí)調(diào)控。1993年，建立收購(gòu)保護(hù)價(jià)制度和糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度，并改進(jìn)糧棉“三掛鉤”兌現(xiàn)辦法，即將扶持糧棉生產(chǎn)的化肥、柴油按平議價(jià)差付給農(nóng)民。1991-1996年間，國(guó)家先后3次提高糧食收購(gòu)價(jià)格。1996年，我國(guó)糧食產(chǎn)量首次突破一萬億斤大關(guān)，在糧食供給形勢(shì)明顯好轉(zhuǎn)的情況下，國(guó)務(wù)院決定，按保護(hù)價(jià)敞開收購(gòu)農(nóng)民余糧，切實(shí)保證農(nóng)民增產(chǎn)增收，保護(hù)糧農(nóng)的生產(chǎn)積極性。

國(guó)家集中資金支持糧棉主產(chǎn)區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。1983年開始，國(guó)家安排中央預(yù)算內(nèi)資金建設(shè)商品糧（棉）生產(chǎn)基地縣，投入力度逐年增加；1985年，中央財(cái)政建立了“發(fā)展糧食生產(chǎn)專項(xiàng)基金”和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金。經(jīng)過“六五”至“九五”4個(gè)五年計(jì)劃，到2000年，全國(guó)已建成832個(gè)商品糧基地縣、20個(gè)地市級(jí)的國(guó)家儲(chǔ)備糧基地和200多個(gè)棉花油料基地縣。除了中央預(yù)算內(nèi)投資和財(cái)政資金支持農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)外，國(guó)家還安排信貸資金支持糧棉主產(chǎn)區(qū)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)和農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1993年10月，中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，國(guó)家連續(xù)5年每年安排65億元專項(xiàng)貼息貸款扶持500個(gè)糧食大縣和150個(gè)棉花大縣發(fā)展經(jīng)濟(jì)；安排10億元專項(xiàng)貸款建立一批各具特色的高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)示范區(qū)，逐步改變糧棉大縣、工業(yè)小縣、財(cái)政窮縣的落后面貌。當(dāng)年一批得到國(guó)家扶持的、處于雛形的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，若干年后已成長(zhǎng)為國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)龍頭企業(yè)，成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的骨干企業(yè)和納稅大戶。

1993年，全國(guó)人大頒布了《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)業(yè)法》），以法律的形式明確了各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，并開始進(jìn)行執(zhí)法檢查。1998年，根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展階段和即將加入WTO 的新形勢(shì)，全國(guó)人大對(duì)1993年頒布的《農(nóng)業(yè)法》進(jìn)行了修訂，“農(nóng)業(yè)投入與支持保護(hù)”獨(dú)立成章，在第37條規(guī)定“國(guó)家建立和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系，采取財(cái)政投入、稅收優(yōu)惠、金融支持等措施，從資金投入、科研與技術(shù)推廣、教育培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)、市場(chǎng)信息、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢疫、社會(huì)化服務(wù)以及災(zāi)害救助等方面扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民的收入水平”，在第38條明確了農(nóng)業(yè)資金的使用范圍：加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)；保護(hù)糧食綜合生產(chǎn)能力，保障國(guó)家糧食安全；健全動(dòng)植物檢疫、防疫體系，加強(qiáng)動(dòng)物疫病和植物病、蟲、雜草、鼠害防治；建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)檢測(cè)監(jiān)督體系、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)及信息服務(wù)體系；支持農(nóng)業(yè)科研教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和農(nóng)民培訓(xùn)；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)；扶持貧困地區(qū)發(fā)展；保障農(nóng)民收入水平等九個(gè)方面，并在第33條、第35條、第46條分別對(duì)部分糧食品種實(shí)行保護(hù)價(jià)制度和保護(hù)價(jià)定價(jià)原則、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金用途、建立完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度等作出了明確規(guī)定。修訂后的《農(nóng)業(yè)法》于2002年經(jīng)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議通過，自2003年3月實(shí)施。但是，由于當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)力有限，中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)政策相對(duì)單一，覆蓋面較窄，僅限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投入、糧食棉花價(jià)格保護(hù)和支持農(nóng)用工業(yè)發(fā)展三個(gè)方面，地方財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入相對(duì)不足。

（三）1999-2013年：對(duì)農(nóng)民從“取”到“予”

1998年初，亞洲暴發(fā)金融危機(jī)。黨的十五屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，提出面對(duì)亞洲金融危機(jī)的沖擊和經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn),進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民購(gòu)買力，有利于擴(kuò)大內(nèi)需，保持整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的良好勢(shì)頭。切實(shí)解決好農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄抗御自然災(zāi)害能力不強(qiáng)等問題，全面推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。這一時(shí)期，正值國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)連續(xù)豐收，農(nóng)產(chǎn)品供求進(jìn)入了總量平衡、豐年有余歷史性新階段。隨之出現(xiàn)了市場(chǎng)糧價(jià)低迷，庫存激增，進(jìn)而糧食產(chǎn)量下滑，農(nóng)民收入增速趨緩，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡的新情況。面對(duì)新形勢(shì)新問題，2003年的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，確立了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展方略，提出了農(nóng)村工作多予、少取、放活的方針，這是黨中央在“三農(nóng)”工作指導(dǎo)思想上的重大轉(zhuǎn)變，開創(chuàng)了“三農(nóng)”工作新局面。2004-2013年，黨中央連續(xù)出臺(tái)了10個(gè)1號(hào)文件，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策措施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，涵蓋糧食、棉花、油料、糖料、生豬、牛羊肉、奶業(yè)等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，田間基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)機(jī)械化等生產(chǎn)支撐條件，牧區(qū)發(fā)展、遠(yuǎn)洋漁業(yè)、農(nóng)業(yè)環(huán)境治理、生態(tài)建設(shè)等各個(gè)方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入了“政策黃金期”。這一階段，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策主要覆蓋以下三個(gè)方面。

1.大規(guī)模改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。1998年，雖然糧食連續(xù)豐收，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力有了很大提升，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施依然落后，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不匹配：農(nóng)田水利設(shè)施老化失修，全國(guó)仍有2000萬農(nóng)村人口用不上電，農(nóng)村用電量?jī)H2042萬千瓦，100多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近4萬個(gè)行政村不通公路，農(nóng)村交通及通訊設(shè)施嚴(yán)重滯后。因此，在實(shí)施拉動(dòng)內(nèi)需政策中，水利工程、農(nóng)村電網(wǎng)改造、農(nóng)村公路改造等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施成為國(guó)債項(xiàng)目的重中之中。2005年，黨的十六屆五中全會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，2006年中央1號(hào)文件進(jìn)一步明確了加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)任務(wù)。國(guó)家支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的范圍逐漸擴(kuò)大至水、電、氣、路以及農(nóng)村危房改造等項(xiàng)。“十五”時(shí)期，中央財(cái)政直接用于“三農(nóng)”的投入達(dá)到11300多億元，比“九五”時(shí)期增長(zhǎng)了1.14倍。其中，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資和國(guó)債資金3725億元，比“九五”時(shí)期增長(zhǎng)了1.22倍；中央財(cái)政農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金416億元，比“九五”時(shí)期增長(zhǎng)92%。

2.全面落實(shí)黨中央制定的“多予少取”方針。一是全面取消農(nóng)業(yè)稅。2000年安徽省率先開展農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革試點(diǎn)，2002年試點(diǎn)擴(kuò)大至全國(guó)20省區(qū)。2003年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見》。2004年，取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，當(dāng)年農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)48億元。到2005年底，28個(gè)省（市、自治區(qū)）全部免征農(nóng)業(yè)稅。2006年，全面取消農(nóng)業(yè)稅，標(biāo)志著在我國(guó)實(shí)行了長(zhǎng)達(dá)2600年的這個(gè)古老稅種從此退出歷史舞臺(tái)。當(dāng)年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付782億元。為了確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈，中央財(cái)政積極調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)改革的支持力度，2000-2010年的10年間，中央財(cái)政累計(jì)安排農(nóng)村稅費(fèi)改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金5700多億元。二是實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策。2004-2005年，國(guó)家先后出臺(tái)了稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，2008年后，最低收購(gòu)價(jià)格逐年提高，并建立了玉米、大豆、棉花、油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策。三是對(duì)農(nóng)民實(shí)行生產(chǎn)補(bǔ)貼。先后建立了糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等補(bǔ)貼制度，2014年“四項(xiàng)補(bǔ)貼”規(guī)模達(dá)到1668億元。四是農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)由試點(diǎn)到覆蓋全國(guó)。至此，國(guó)家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持政策已基本覆蓋了大宗農(nóng)產(chǎn)品。

3.實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償政策。長(zhǎng)江水災(zāi)引發(fā)了人們對(duì)生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的思考，黨中央、國(guó)務(wù)院作出封山育林，退耕還林（草）、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)的部署，對(duì)不同地區(qū)實(shí)施了天然林保護(hù)和退耕還林（草）工程，生態(tài)建設(shè)資金得到突破性增長(zhǎng)。此后，相繼實(shí)施了天然草原恢復(fù)和建設(shè)、京津風(fēng)沙源治理、退牧還草、巖溶地區(qū)石漠化治理等項(xiàng)目，并建立了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償在生態(tài)建設(shè)保護(hù)中發(fā)揮了重要作用。

在一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策支持下，糧食產(chǎn)量達(dá)到12000億斤，農(nóng)民收入快速增加，2010年以來，農(nóng)民收入增速連續(xù)超過城鎮(zhèn)居民收入增速，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的快速發(fā)展給國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)支撐，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展的壓艙石。

（四）2014年至今：調(diào)整完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)方式

黨的十八大以來，中央提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，出臺(tái)了加快推進(jìn)生態(tài)文明體制建設(shè)等一系列文件，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策面臨調(diào)整和完善。一是建立完善與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革。2014年后，先后實(shí)施大豆、棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)，實(shí)行“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”；完善稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，適度調(diào)整最低收購(gòu)價(jià)水平；取消了實(shí)行8年之久的玉米臨儲(chǔ)政策，建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛的勢(shì)頭得以遏制，消化了東北玉米庫存。二是建立以綠色發(fā)展為導(dǎo)向農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，提出到2020年，基本建成以綠色生態(tài)為導(dǎo)向、促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系和激勵(lì)約束機(jī)制。財(cái)政補(bǔ)貼資金由生產(chǎn)性導(dǎo)向轉(zhuǎn)為生產(chǎn)與生態(tài)兼顧的可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向。三是開展農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理，2016年開始輪作休耕，對(duì)東北黑土地實(shí)施保護(hù)，對(duì)湖南、江西重金屬污染區(qū)、河北地下水漏斗區(qū)的治理和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整給予資金補(bǔ)償。四是加大生態(tài)修復(fù)與保護(hù)。啟動(dòng)新一輪退耕還林工程，巖溶地區(qū)石漠化治理（二期），對(duì)天然林實(shí)行全面停伐。

二、建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)投入增長(zhǎng)機(jī)制

（一）高度重視“三農(nóng)”工作，形成制度保障

70年來，黨中央、國(guó)務(wù)院始終高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，出臺(tái)了若干文件對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作作出部署。黨的十一屆三中全會(huì)以來，出臺(tái)了50多個(gè)關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的重要文件，強(qiáng)調(diào)加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持，增加農(nóng)業(yè)投入。1979年黨的十一屆四中全會(huì)提出了“五年內(nèi)，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的投資在整個(gè)基本建設(shè)投資中所占的比重，要逐步提高到18%左右；農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)和支援社隊(duì)的支出在國(guó)家總支出中所占的比重，要逐步提高到8%左右。國(guó)家的農(nóng)業(yè)投資必須重點(diǎn)用于建設(shè)一批商業(yè)糧、經(jīng)濟(jì)作物、畜牧業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)基地”。1982-1986年黨中央連續(xù)發(fā)了5個(gè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村文件，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)性投入，增加農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，激發(fā)農(nóng)村的生產(chǎn)活力。

1991年，黨的十三屆八中全會(huì)審議通過的《中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》提出，國(guó)家要逐步增加農(nóng)業(yè)投入。“八五”期間，國(guó)家計(jì)劃內(nèi)、預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資和農(nóng)用工業(yè)投資都要逐年增加，財(cái)政支農(nóng)資金也要穩(wěn)步增長(zhǎng)。縣級(jí)機(jī)動(dòng)財(cái)力應(yīng)主要用于農(nóng)業(yè)。加快大江大河大湖綜合治理，廣泛開展農(nóng)田水利基本建設(shè)，建立水利專項(xiàng)建設(shè)基金，多方開辟水利建設(shè)資金來源。

1998年10月，黨的十五屆三中全會(huì)提出，建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義新農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村跨世紀(jì)發(fā)展的目標(biāo)，必須堅(jiān)持始終把農(nóng)業(yè)放在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首位，調(diào)整國(guó)民收入分配格局，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)立法和執(zhí)法檢查，支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)。

2002年，黨的十六大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”之后，解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。2003年國(guó)務(wù)院決定，增加各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，增加對(duì)基本農(nóng)田水利的投資,大力發(fā)展節(jié)水灌溉,提高抗旱排澇和高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的能力。加快商品糧基地建設(shè)，擴(kuò)大良種補(bǔ)貼范圍,努力提高糧食單產(chǎn)和質(zhì)量。國(guó)債資金要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的支持,繼續(xù)開展鄉(xiāng)村道路、節(jié)水灌溉等“六小工程”建設(shè),改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件,促進(jìn)農(nóng)民增收。

《農(nóng)業(yè)法》的出臺(tái)為農(nóng)業(yè)投入提供了法律保障。1993年，全國(guó)人大頒布了《農(nóng)業(yè)法》，以法律形式約束各級(jí)政府財(cái)政支農(nóng)支出。《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定“國(guó)家財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度”，2003年修訂后《農(nóng)業(yè)法》對(duì)地方政府也作出了明確規(guī)定，即“ 中央和縣級(jí)以上地方財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度”（第38條）。此外，《農(nóng)業(yè)法》明確了國(guó)家對(duì)糧食等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行保護(hù)價(jià)收購(gòu)制度，并設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金。這成為國(guó)家對(duì)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行宏觀調(diào)控以及日后在世界貿(mào)易組織談判中保護(hù)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)的重要法律依據(jù)。

（二）調(diào)整國(guó)民收入分配格局，加大對(duì)農(nóng)業(yè)投入力度

改革開放以來，隨著農(nóng)村各項(xiàng)改革的推進(jìn)，中央財(cái)政加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的支持，支農(nóng)資金快速增長(zhǎng)。“六五”期間，財(cái)政支農(nóng)資金累計(jì)660億元，占財(cái)政總支出的8.8%；“七五”時(shí)期，財(cái)政支農(nóng)資金累計(jì)1167億元，比六五時(shí)期增加了67%；“八五”至“十五”時(shí)期，累計(jì)財(cái)政支農(nóng)資金由2272億元增至9580億元，每隔5年增加1倍，“十一五”和“十二五”財(cái)政支農(nóng)資金均比上個(gè)5年計(jì)劃期增長(zhǎng)1.5倍，到2017年財(cái)政支農(nóng)資金約1.9億元，其中農(nóng)、林、水、扶貧等資金達(dá)到1.76億元。財(cái)政支農(nóng)資金的快速增加與國(guó)家財(cái)政收入快速增長(zhǎng)密不可分，2017年財(cái)政收入達(dá)到17.26萬億元，比1999年增加14.7倍，年均增長(zhǎng)16.5%，財(cái)政支農(nóng)資金增長(zhǎng)基本與之同步。財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出比重保持在8%～9%之間，2012年后占比均超過了9.5%。

國(guó)家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資在支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方面始終發(fā)揮著重要作用。早在1949-1952年國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期，用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金占基本建設(shè)資金的13.4%，其中水利投資占9.4%（為農(nóng)業(yè)投資的70%）。第一個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃提出安排農(nóng)林水各部投資32.6億元。在1961-1965年國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，中央政府總結(jié)了大躍進(jìn)時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，調(diào)整部門投資結(jié)構(gòu)，壓縮重工業(yè)基本建設(shè)規(guī)模，增加農(nóng)業(yè)和支農(nóng)工業(yè)投資，農(nóng)業(yè)投資占基本建設(shè)投資的比重上升至17.6%。改革開放初期，國(guó)家安排化肥、農(nóng)藥技術(shù)引進(jìn)和技術(shù)改造項(xiàng)目，增加生產(chǎn)能力，提高產(chǎn)品質(zhì)量，保障農(nóng)用生產(chǎn)資料供應(yīng)，并逐年增加農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資規(guī)模，“八五”時(shí)期農(nóng)林牧漁基本建設(shè)投資達(dá)到257億元，比“七五”時(shí)期增加1.3倍。1998年，應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，國(guó)家增發(fā)國(guó)債1000億元，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為國(guó)債資金的主要投向，資金量約占1/3。此后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資在國(guó)家預(yù)算內(nèi)投資中的一直保持了較高份額。1999年，國(guó)家先后啟動(dòng)了農(nóng)村電網(wǎng)改造和農(nóng)村公路改造等農(nóng)村民生工程，到2003年，國(guó)家對(duì)農(nóng)村電網(wǎng)改造和農(nóng)村公路改造方面投入的資金已超過900億元，隨后又進(jìn)行了二輪電網(wǎng)改造和村村通工程，僅“十二五”期間，農(nóng)村公路新建400萬公里。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善，奠定了未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。

1952-2017年財(cái)政農(nóng)林水支出

2008-2017年財(cái)政農(nóng)林水等支出結(jié)構(gòu)

（三）集中資金辦大事，確保農(nóng)業(yè)重點(diǎn)工程

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。興修水利是治國(guó)興邦的百年大計(jì)。70年來，水利建設(shè)一直是國(guó)家投資的重點(diǎn)，在國(guó)家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)中保持穩(wěn)定的份額。黨的十三屆八中全會(huì)提出，國(guó)家投入主要用于治理大江大河大湖的骨干工程、農(nóng)業(yè)重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和商品糧棉基地等建設(shè)。中央和地方都要在“八五”計(jì)劃的基礎(chǔ)上，提高水利基本建設(shè)投資比重，90年代要加快長(zhǎng)江、黃河等大江大河大湖的治理，在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面辦成幾件大事。要興修一批防洪、發(fā)電、蓄水、引水的大型水利骨干工程，抓緊病、險(xiǎn)水庫的加固處理，逐步緩解北方嚴(yán)重缺水問題。1998年以來，國(guó)家集中資金建設(shè)了長(zhǎng)江中下游、黃河下游等大江大河大湖堤防及其他防洪骨干工程、南水北調(diào)等長(zhǎng)期制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水源工程。到2017年底，全國(guó)已建成大型水庫732座，中型水庫3934座，小型水庫94129座，總庫容量98795億立方；村辦水電站裝機(jī)容量接近8000萬千瓦，灌溉面積超過10億畝，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件及抗御自然災(zāi)害的能力得到顯著提升，改變了長(zhǎng)期以來農(nóng)業(yè)靠天吃飯的局面。在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)方面，建設(shè)了一批國(guó)家級(jí)的商品生產(chǎn)基地，保障市場(chǎng)供應(yīng)。從1983年開始，國(guó)家先后四輪投資建設(shè)糧棉油糖生產(chǎn)基地，年度資金規(guī)模從1.15億元增加到“十三五”期間的160億元。2009年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了由國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門編制《全國(guó)新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力建設(shè)規(guī)劃（2009-2020年）》，在全國(guó)13個(gè)主產(chǎn)省（區(qū)）和11個(gè)糧食平衡、調(diào)入省（區(qū)）選擇了800個(gè)產(chǎn)糧大縣（國(guó)有農(nóng)場(chǎng)），建立糧食生產(chǎn)核心區(qū)，整合了中央預(yù)算內(nèi)資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和土地整理資金，總投資達(dá)到3200億元，其中新增資金1000多億元。這是迄今為止中央投資最大的、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，為糧食生產(chǎn)能力邁上6.5億噸臺(tái)階打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，保障了全國(guó)人民的口糧安全。1995年，國(guó)家實(shí)施棉花西移戰(zhàn)略，啟動(dòng)新疆棉花基地建設(shè)，經(jīng)過“九五”至“十一五”3個(gè)五年計(jì)劃投資建設(shè)，新疆棉花基地棉花產(chǎn)量由94萬噸增到457萬噸，占全國(guó)總產(chǎn)量的比重由20%上升至2017年的85%，在穩(wěn)定全國(guó)棉花供應(yīng),增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入中發(fā)揮了重要作用。此外，2000年以來，用于油菜、甘蔗、奶業(yè)、生豬、牛羊肉、遠(yuǎn)洋漁業(yè)以及良種繁育、動(dòng)植物防疫等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支撐體系的中央預(yù)算內(nèi)資金已超過1600多億元。（未完待續(xù)）

全國(guó)800個(gè)產(chǎn)糧大縣（農(nóng)場(chǎng)）分布圖