山西糧食安全規律研究

文/山西省糧食經濟學會糧食安全規律研究課題組

1949年新中國成立以來，山西各級黨委、政府高度重視糧食生產和糧食流通，經過上千萬農民朋友長期的艱辛勞動和數萬名糧食職工的勤奮工作，糧食工作取得了輝煌成就，逐步解決了山西人民的吃飯問題，把飯碗端在自己手里，確保了全省糧食安全，為山西的經濟發展和社會穩定提供了堅實的物資基礎，也為保障全國的糧食安全作出了貢獻。

山西糧食部門對中華人民共和國成立70周年的最好紀念，就是回顧70年的糧食工作歷程，總結積累寶貴經驗與教訓，探索出一些符合山西省情和糧情實際的糧食安全規律，做好各項糧食工作，確保新時代山西的糧食安全，為山西的經濟社會發展，全面建設小康社會，實現兩個一百年目標，實現中華民族偉大復興的中國夢作出更大的貢獻。

一、生產、流通與消費三者相互作用、相互制約，以生產為基礎，以流通為保障，以消費為目的辯證統一的規律

按照馬克思的再生產理論，生產是起點，是前提，是基礎，生產決定流通和消費，生產創造出消費；流通是過程，消費是目的，是終點。流通和消費反作用于生產，在一定條件下阻礙或促進生產。這個原理對糧食再生產全過程也非常適用。山西的糧食安全工作也是這樣做的。山西的省情和糧情突出特點是：農業生產條件脆弱，糧食品種結構嚴重失衡，產粗吃細，小麥缺口較大，大米和食油基本靠外省調入，玉米及雜糧有余，主要靠外銷。雖然國務院把山西劃為糧食產銷平衡區，但從山西幾十年來糧食消費的實際情況看，山西口糧消費自給率僅48%，大部分年份都是糧食調入省，是個糧食消費區，解決山西人的吃飯問題是頭等大事。正是在這樣的客觀條件下，省委省政府一直高度重視農業生產，出臺了一系列促進糧食生產的政策措施，加大對農業的投入，保證糧田面積，大搞農田水利基本建設，興修水利工程，重視農業機械和農業科技，尤其是撤社復鄉，調減農業稅，實行農村家庭聯產承包責任制和糧食直補等政策等，極大地調動了農民生產糧食的積極性，使山西的糧食生產能力逐步提高。1949年全省解放時的糧食產量是51.8億斤，當時的人口是1280.8萬人，人均404斤。到1970年糧食產量第一次突破了100億斤大關，十一屆三中全會后的1979年又突破160億斤，1996年突破了200億斤大關，達到215億斤 。到2004年糧食購銷市場化改革時達到了212億斤。盡管由于氣候等多種原因，糧食產量也出現一些反復，但之后多年一直穩定在200億斤以上，從2012年到2018年，每年產量都在250億斤至270億斤左右，尤其是2018年達到了276億斤，相當于新中國成立初期的5倍多。由于糧食產量增加，糧食流通和消費就有了充足的前提，盡管人口增加了2500萬，2018年人均糧食736斤，也相當于新中國成立初期的近2倍。

在重視糧食生產的同時，山西各級也高度重視糧食流通工作。山西主要糧食品種小麥、大米、食油均不能完全自給，存在較大缺口，而玉米及雜糧有余的特點，決定了山西在全國是糧食生產小省，糧食流通大省，省際間糧食流通量很大，靠糧食流通確保糧食安全的任務很重。因此，幾十年來，各級政府格外重視糧食流通工作，多次機構改革一直保留糧食行政管理機構、隊伍和陣地，從糧食收購、運輸、儲存、加工到銷售各個環節也都提供了政策和資金支持，使山西的糧食流通基礎設施大大改善，流通能力不斷提高。尤其在購銷調加存的糧食流通各環節中，特別重視抓好糧食購銷。從1978年到2018年改革開放40年間全省糧食部門就收購了大約2611億斤糧食，為農民實現了2600多億元收入；銷售糧食3192億斤，保證了軍需民食，保證了糧食市場供應和價格穩定。

糧食消費是糧食生產和流通的終點和目標，也是衡量糧食生產和流通的根本標準。山西雖然是個生產小省、人口小省，但每年的糧食消費量并不少。在20世紀80年代到90年代，每年的糧食消費量大都穩定在200億斤左右。從2013年到2018年全省年糧食消費量都在270億斤左右，2014年最高達到277.4億斤，其中小麥消費量每年都 在100到110億 斤，而2013年達到111.34億斤。稻谷年消費量在20億斤至23億斤。食用油年消費量在15億斤左右。而口糧供需缺口很大，僅每年的小麥缺口都在60億斤至80億斤左右，大米缺口23億斤左右，食油缺口14億斤左右。這就給糧食生產和流通，包括儲藏、加工和物流等都提出了數量和質量等方面新的更高的要求。山西著眼糧食口糧的消費，十分重視水質、土壤、氣候等生態環境的保護，重視農業的綠色生產，重視小麥的生產和品質的改良，實現小麥高質量發展，重視與其他糧食主產省市的產銷銜接，重視糧食供給側結構性改革，重視科學儲糧和生態儲糧等，較好地保障了山西的口糧消費安全，實現了糧食簡單再生產和擴大再生產，使糧食生產和流通進入了良性循環。

實踐證明，糧食再生產的全過程和各環節都不可忽視，只有糧食生產、糧食流通和糧食消費同時抓，山西的糧食安全才能得到較好保證。

二、藏糧于地、藏糧于庫與藏糧于科技的三者相互統一，以地為主，以庫應急，以科技為支撐的規律

糧食不是工業產品，不能依靠機器大批量生產，必須依靠土地生產，而土地不可能全部用來生產糧食，糧食與其他經濟作物必須有一個合理的比例關系。因此，為了保證糧食安全，首先必須保證耕地面積，尤其是糧食播種面積，守住一定的耕地紅線和底線。新中國成立以來，山西一直重視保護耕地，保護糧食播種面積。1949年全省耕地6235萬畝，1952年增加到6935萬畝，“一五”計劃末的1957年耕地6813萬畝，1965年6230萬畝。改革開放前的1977年耕地5881萬畝，1990年減少到5539萬畝，1997年又恢復到1957年的水平，達到6834萬畝。之后由于工業發展，城鎮化發展，房地產業發展等，耕地面積減少是自然規律，但山西各級注意保護耕地。第十個五年計劃的開局年2001年為6435萬畝，后連續五年明顯減少。第十一個五年計劃期間，耕地基本上穩定在6000萬畝左右。“十一五”“十二五”耕地大體都在6000萬畝左右，2019年是6103萬畝。改革開放以來，山西的耕地面積大體保持在5800萬畝到6000萬畝之間。與此同時，確保糧食播種面積。1949年糧食播種面積6145萬畝，1957年6280萬畝，1977年5459萬畝，“十五”末的2002年糧食播種面積4550萬畝。從2011年到2019年，糧食播種面積大體保持在4500萬畝以上。因此，從山西幾十年糧食生產與消費的實際情況看，我們認為，耕地只要穩定在6000萬畝左右，糧食播種面積不低于4000萬畝左右，糧食產量不低于200億斤，山西的糧食安全就有一個較好的糧源基礎。

糧食屬于季節性生產，常年消費產品，從生產到消費有一個時間過程，也有一個中間環節。同時，為了預防戰爭、地震、旱災、洪澇災害以及公共衛生突發事件等，做到有備無患，就必須有糧食儲備，存糧于庫。1955年國家開始建立專門的備荒儲備，稱為“甲字糧”，后又建立了“506”糧。1990年，為解決農民“賣糧難”的問題，山西建立了糧食專項儲備制度。1993年山西地市級儲備開始建立，糧庫基礎設施建設不斷擴大，糧食儲備規模也不斷擴大。新中國成立初期，全省所有庫存僅2.4億斤左右，所有倉容量僅1.6億斤。經過幾十年的糧食倉儲建設，逐漸形成了中央儲備、省市儲備和縣級儲備的完備的糧食儲備體系。到2018年全省倉容達到了160多億斤，宏觀調控的能力大大提高。在1993年的糧食漲價風波和2003年的“非典”公共衛生事件中，糧食市場之所以能夠穩定下來，一個重要原因就是國家和省市各級倉庫有糧，可謂手中有糧，心中不慌。因此，保持充足的糧食庫存，對于應對各種突發事件和糧價波動，穩定人心和社會的作用決不能忽視，對藏糧于庫的重要性絕不能低估。

科技是生產力，也是糧食生產力。山西在改革開放后重視存糧于地和存糧于庫的同時，一直非常重視農業科技水平的提高，不斷增加科技投入，重視農業科學研究，把提高科技水平貫穿到糧食生產和流通的全過程，大大拓寬了糧食生產和流通的空間，增加了糧食生產潛力，使得糧食生產總量和單產以及糧食品質都大大提高。可以說，隨著工業的發展，在耕地不斷減少的情況下，糧食持續增產，單產的提高，除了不斷改革的效應持續見效外，糧食科技進步起到了關鍵作用。

藏糧于地是基礎，藏糧于庫是應急，藏糧于科技貫穿在生產與流通全過程，是解決糧食問題的法寶之一，只有三者有機統一才能確保山西的糧食安全。

三、發揮市場調節作用和政府宏觀調控作用，以市場調節為基礎，以宏觀調控為保障，兩者相互彌補、相互促進的辯證統一規律

糧食是普通商品與特殊商品的統一，一方面與普通商品一樣，另一方面，由于其自然屬性的不可替代性，又是一種特殊商品。新中國成立初期一直到改革開放前，糧食生產和流通基本上實行的是統購統銷的計劃經濟體制，完全由政府管理和調控。通過政府的計劃經濟管理，保障了在糧食緊缺狀態下的軍需民食。但是，由于計劃經濟體制的弊端，使得農民從事糧食生產的積極性不高，糧食產量提高幅度不大。全省1950年糧食產量60億斤，到1978年才達到134.8億斤，30年間僅翻了一翻，糧食憑票供應十分緊張。1978年全省人口2446.5萬人，人均糧食567斤，山西人的吃飯問題一直沒有解決好。改革開放后，家庭聯產承包責任制的實行，極大地調動了農民生產糧食的積極性，糧食產量大幅提高。糧食逐步實行有計劃的商品經濟，以計劃經濟為主，市場調節為輔，再到后來實行的市場經濟，靠市場價值規律調節糧食生產和流通。實踐證明，市場的力量巨大無比，必須充分發揮市場的調節作用，依靠市場配置糧食資源，這一點不容任何懷疑。但是，市場價值規律是自發發揮作用的，市場的作用不是萬能的，通過價格調整市場的生產和銷售往往是事后調節的，產生很大的盲目性，對糧食生產來講，很容易出現“多了多了”和“少了少了”的現象。所以，在充分發揮市場價值規律作用的同時，必須加強政府對糧食市場的調控作用，把“看得見”的手與“看不見”的手結合起來，揚長避短，互相彌補。從改革開放以來，尤其是2004年糧食購銷市場化改革以來，山西各級政府始終沒有忽視糧食宏觀調控的作用，用行政和經濟手段確保耕地面積，特別是糧食播種面積加大對農業、農村和農民工作的投入，實施優質糧食工程，逐步擴大糧食和物資儲備規模，加強與糧食主產省市的產銷銜接，加強糧食應急體系建設，加強糧食倉儲企業的信息化建設，發展現代糧食物流，推進糧食產業經濟發展等。更重要的是從2012年以來積極探索，認真落實糧食省市長負責制，加大考核力度，使山西的糧食生產和糧食流通工作邁上了一個新臺階。實踐證明，發揮市場和政府的作用，把看得見的手和看不見的兩只手有機地結合起來，既要有效的市場，也要有為的政府，就使糧食安全保障工作有了雙保險，掌握了山西糧食安全的主動權。

四、國際、國內糧食供求形勢與山西省、市局部糧食安全形勢相互影響、相互制約的辯證統一規律

國際糧食形勢直接影響國內的糧食安全。近年來，盡管全球谷物市場供給寬松的趨勢有望延緩，但當今世界的糧食安全仍然面臨很多困難，至今還有37個國家需要外部糧食援助，超過1億人受到糧食嚴重不安全的威脅。因此，聯合國聯農組織提出了到2030年消滅饑餓的發展目標。正確把握國際糧食形勢，是考慮國內、考慮山西糧食安全的重要背景和前提。近14億人口的中國，吃飯問題是第一件大事，無論從理論還是從實踐上看，中國的糧食安全只能立足于國內，糧食安全有錢也買不來。把飯碗端在自己手里，解決了本身的吃飯問題就是減輕了世界糧食安全的壓力，就是對世界糧食安全的重大貢獻。從國內來講，糧食安全有國家層面的全局安全，有地方層面的局部安全。全局糧食安全決定局部糧食安全，局部糧食安全直接影響全局糧食安全。全局糧食安全是基礎，是關鍵。全局糧食安全有了保障，局部糧食安全就不會有大問題。而各省市局部糧食安全工作都做到位了，就會為國家全局糧食安全提供有力支撐。反之，國家糧食安全就會遇到很大困難。山西幾十年來一直正確處理全局與局部的關系，自覺服從和服務于國家糧食安全大局，堅定不移地執行黨中央國務院一系列糧食工作方針政策和重大戰略部署，堅定不移地落實國家糧食部門的重大決策和工作部署，地方糧食儲備制度建立較早，人均規模居前，解決農民“賣糧難”、應對市場波動，保供穩價方面措施得力，推進糧食流通體制改革堅決，不打折扣。特別是創造性地貫徹落實糧食省長負責制，積極探索出一整套糧食省長負責制落實和考核的制度體系，在全國推廣借鑒。尤其是自覺擔當糧食安全責任，實行了糧食省市長負責制，把糧食安全的各項目標任務分解到各市縣政府及有關部門，確定耕地及糧食播種面積的最低紅線，加大“三農”投入，不斷擴大省市儲備糧規模，增加糧食風險基金，大力推進農業供給側結構性改革，發展糧食產業經濟，發揮山西雜糧特色，全力打造“山西小米”公共區域品牌等，在糧食口糧自給率較低的條件下，保證了糧食供求總量的平衡，保障了山西糧食安全。

實踐證明，把握國際糧食形勢，著眼國內糧食大局，立足于本省市局部糧食安全，把全局與局部緊密結合起來，分級負責，把各級政府應該做的工作做好、做實，把應盡的責任盡到，充分利用國際和國內兩個資源，發揮中央和地方兩個積極性，上下一致，齊心協力做好糧食安全工作，是一條重要的經驗。

五、深化改革與開放市場相互促進、相互制約的辯證統一規律

改革是解決山西糧食問題也是解決中國糧食問題的根本出路，這是不容置疑的事實。1949年到1978年，盡管山西糧食產量有很大增長，但由于體制的問題，農民種糧積極性不高，糧食產量多年處在徘徊不前的狀態，糧食的供求關系始終處在供給短缺狀態。1978年后黨在農村進行了生產關系的大改革，在糧食生產上實行了家庭聯產承包責任制，極大地調動了農民糧食生產積極性，還是那么多人，那么多地，糧食產量卻大幅提高。同時，按照國務院和省政府的部署，在糧食流通領域不間斷地深化改革，特別是糧食行政管理體制改革、糧食購銷體制改革、國有糧食企業改革、糧食購銷市場化改革等，進一步激發了糧食市場主體的活力，為山西糧食流通的發展注入了動力。可以說，沒有改革，農民進行糧食生產的積極性就不會調動起來，國有糧食企業的包袱就無法減輕，糧食市場的主體就不會多元化，山西的糧食問題就不會有新的出路。

糧食市場繁榮必須靠糧食市場開放。從1953年開始到1985年一直實行統購統銷，農村集貿市場不允許開放，一度對私商糧販圍追堵截，嚴厲打擊，糧食交易冷冷清清，糧食市場一潭死水。1985年取消了統購統銷，實行合同定購與議購議銷，并多次大幅度提高了定購價格。隨著山西逐步放開小雜糧、玉米和小麥，實行購銷市場化后，大批的糧食零售市場、農貿市場、市縣級糧食批發市場，省級糧食批發市場、糧食交易中心以及網上交易電子商務等糧食市場應運而生，最繁榮時全省各級糧食批發市場達到120多個，城鄉集市貿易上萬家。糧食流通搞活了，糧食市場也繁榮了，較好地調節了全省糧食供求矛盾，保證了糧食供求平衡。如果糧食市場不放開，沒有糧食充分的自由交易，糧食供求矛盾很難解決，糧食安全也就很難得到保證。

實踐證明，糧食改革是一種開放，改革促進開放；糧食市場開放也是一種改革，開放進一步推動改革，兩者辯證統一，從而形成糧食工作的良性循環。所以，深化改革和市場開放是解決山西糧食安全問題的根本出路和必然途徑。

六、國有企業與民營企業、個體糧商互相補充，共同競爭與合作的辯證統一規律

在計劃經濟階段，基本上是國有糧食企業一統天下，完全發揮購銷主渠道作用。僅1997年底，全省國有糧食收儲和非收儲企業就達到2317個，職工近8萬人。2004年全省糧食流通企業收購量338.5萬噸，其中，國有及國有控股企業就收購335.1萬噸，而其他企業僅僅收購3.4萬噸，占比0.01%。存在的問題是糧食流通市場不繁榮、不活躍，不能滿足城鄉糧食生產者與消費者的多種多樣需求，也容易使國有糧食企業出現官商作風。2004年6月糧食購銷市場放開后，打破了糧食市場主體單一的格局，民營經濟和個體糧商異軍突起。經過多年的發展，已經顯示了民營和個體的強大生命力。當前，民營和個體糧商在糧食生產、收購、銷售、加工等方面的比重遠超國有糧食企業，市場化的規模遠超國有企業。截至2018年，全省糧食流通企業1576家，其中國有及國有控股企業519家，內資非國有企業1059家。2018年全省糧食流通企業收購量676萬噸，其中國有及國有控股企業收購140.5萬噸，內資非國有企業收購535.5萬噸。國有企業占比20.7%，內資非國有企業占比79.3%。2018年全省糧食流通企業銷售量815萬噸，其中國有及國有控股企業銷售182.4萬噸，占比28.8%，內資非國有企業632.6萬噸，占比72.2%。民營和個體糧商的觸角遍布城鄉市場的每個角落，發揮著繁榮糧食市場、保證市場供應的重要作用，彌補了國有糧食企業的許多不足。國有糧食企業主要承擔著地方儲備糧油的管理職能以及在市場波動下承擔政府調控載體的職責。隨著國家調控手段的不斷完善和政策性糧食管理體制的改革，民營和個體糧商在糧食安全中的作用將日益增強。目前，山西對國有糧食企業與非國有糧食企業一視同仁。他們在糧食市場上發揮著各自的優勢，并互相補充、競爭和合作，共同搞活糧食流通，共同承擔維護山西糧食安全的重任。

實踐證明，強調國有糧食企業的主渠道作用，否認民營和個體糧商在搞活糧食流通中的作用，對其限制并進行打壓是錯誤的；反之，因市場主體多元化，大力發展民營和個體糧商，繁榮糧食市場，就否定國有糧食企業在糧食宏觀調控中的重要作用也是危險的。

七、糧食安全內涵從以量為主逐漸過度到質、量并重，以質為先的規律

任何事物都是質與量的辯證統一，質與量相互依存，沒有質就談不到量，沒有一定的量也就談不到質，糧食安全也是如此。隨著糧食經濟形勢的日趨好轉，山西糧食安全的內涵也逐步從以量為主過渡到質量并重，再到以質為主的階段。這是糧食由短缺到富裕的內在要求和必然規律。在新中國成立以來很長的歷史時期，山西的糧食一直處在短缺的階段，農民靠自己解決，城鎮實行憑票定量供應，城鄉都處于低水平溫飽，甚至吃不飽的狀態。那時說糧食安全實際上就是數量安全。改革開放以來，全省糧食產量大幅提高，糧食供求緊張的關系得到緩解，逐步解決了全省人民吃飽的問題。1993年2月，山西與全國各地一樣取消了糧食供應制度，1994年取消了糧票供應。隨著生產力的發展，山西人民的生活水平不斷提高，糧食消費在整個消費支出中的比例逐步下降，在20世紀90年代后期甚至出現了農民“賣糧難”的問題。到21世紀初尤其是近幾年，人民對糧食的需求出現新潮流，新趨勢。過去只要吃飽就行，現在要求吃得好，吃得有營養，吃得安全放心，吃得健康。糧食質量安全是糧食安全的題中應有之意。因此，在確保解決糧食量的安全的同時，更加注重質的安全。這是新時代消費者對糧食工作的新要求。近年來，山西農業和糧食部門順應人們對美好生活的新要求，在農業生產、糧食流通和消費全過程及各環節中都加大了綠色、生態和有機的投入，各級都建立了糧食質量監管機構，出臺了監管措施，堅持從源頭治理，標本兼治，健全糧食產品質量標準，檢驗檢測，完善執法監管體系，力求從田間到餐桌，實現糧食生產的綠色發展、高質量發展，確保山西人民舌尖上的安全。糧食部門從20世紀90年代就開展了“一符四無”“一符六無”等活動，開展示范站庫建設、現代化糧庫建設，減少倉儲環節糧食的流失，維護糧食質量；從1998年起開始采用儲糧新技術的運用；從2013年開始進行綠色充氮氣調儲糧技術改造；從本世紀初還開展了放心糧油進農村、進社區活動；2008年到2010年，又組織開展了大規模的放心糧油工程建設；從2012年開始實施“糧安工程”；從2018年開始組織實施“優質糧食工程”，制定了全省優質糧食工程三年實施方案，開展了“山西好糧油”行動，逐步開始實施優質優價政策等。這些措施在各個環節上都著力提升山西糧食的質量品質，保證糧油食品的質量安全，使山西人吃得舒心、放心、開心。沒有數量就沒有質量，同樣，沒有質量不能食用，也就等于沒有數量。因此，維護糧食質量安全與保障糧食數量安全擺到同等重要位置，堅持量質并重，以質為先，是新時代糧食安全內涵的提升，是糧食工作者思想認識上的一次飛躍，理應成為各級政府和有關部門以及全社會的共識。

山西糧食安全規律是一個相互作用的規律體系。上述山西糧食安全的七個主要規律是在山西的省情和糧情等條件基礎上產生和發揮作用的。七個規律之間互相影響，也互相制約，組成一個糧食安全規律體系，共同推進山西的糧食安全工作。在七個規律之間，第一個生產與流通、消費同時抓的規律，是山西糧食擴大再生產、確保糧食安全的基本規律，其他規律都是這個規律派生出來的，并受這個規律支配。第二個藏糧于地、藏糧于庫、藏糧于科技的辯證統一規律，是搞好糧食儲備，應對各種風險的一個重要規律。第三個發揮市場作用與政府調控作用相結合的規律是搞好糧食流通的一個核心規律，貫穿于山西糧食安全工作的全過程和各個方面。第四個國際、國內糧食供求形勢與山西省、市局部糧食安全形勢相互影響、相互制約的辯證統一規律，是全局和外部制約山西糧食安全工作的一個規律，是考慮山西糧食安全工作的一個重要前提。第五個深化改革與開放市場相互促進、相互制約的辯證統一規律，是糧食經濟從計劃走向市場，從封閉走向開放，從單一走向產業，實現歷史性轉變的一個重要規律，對其他規律也有一定的推動作用。第六個國有企業與民營企業、個體糧商互相補充、共同競爭與合作的辯證統一規律，是搞活糧食流通，繁榮糧食市場的一個重要規律。第七個質、量并重，以質為先的規律是一個主導型的規律，是其他規律作用的終極目標和標準，它決定著全省糧食安全工作的總體趨向和檔次水平。上述七個客觀規律是在山西的省情和糧情基礎上產生的，分別在一個或幾個環節（領域）發生作用，并隨著省情與糧情的變化，隨著經濟社會的發展而發生變化，在不同階段呈現出不同的特點，其作用是必然的、客觀的。新中國成立以來70年糧食工作的歷史已經并將繼續證明，什么時間按照糧食安全規律辦事，什么時間糧食生產形勢就好，糧食流通就順暢，市場就活躍、繁榮，糧食安全就有保障。因此，各級政府及有關部門只有在新時代糧食工作的宏觀決策中，在推進糧食工作的具體實踐中，注意不斷探索、認識和把握這些規律，才能牢牢掌握山西糧食安全工作的主動權，避免少走彎路，少犯錯誤，使山西的糧食安全工作更加可靠，更有保障。