基于資源配置視角的高校預(yù)算績(jī)效管理探討

肖惠群

摘 要：資源分配直接影響著高校學(xué)科建設(shè)的成效。提升高校學(xué)科建設(shè)專項(xiàng)資金的使用效率是高?？?jī)效預(yù)算的出發(fā)點(diǎn)，但實(shí)行過程中存在信息溝通不暢、形式意義大于實(shí)際意義、評(píng)價(jià)結(jié)果利用不充分等問題，本文針對(duì)這些問題，提出了完善信息共享、加強(qiáng)體制建設(shè)和積極推動(dòng)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等措施，以期績(jī)效預(yù)算在資源配置中的發(fā)揮更大作用。

關(guān)鍵詞：高校;績(jī)效管理;學(xué)科建設(shè);資源配置

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，資源配置按方式不同可分為自然經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)的年代，生產(chǎn)出來的產(chǎn)品僅可供自己的生活需要，資源的配置主要是依靠個(gè)人的基本消費(fèi)需要來決定。隨著生產(chǎn)力提高、商品所有權(quán)的明晰、供需關(guān)系的多樣化，人們通過競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中的價(jià)格漲落來進(jìn)行資源的配置和利用。但是包括高校在內(nèi)的公共部門所提供的是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不像私人物品那樣可以通過市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，再加之投資巨大、經(jīng)濟(jì)效率低，還具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，所以預(yù)算分配就成為公共部門的資金分配的主流。預(yù)算是數(shù)字化了的計(jì)劃，用數(shù)字來表示預(yù)算的結(jié)果，組織運(yùn)營(yíng)需要通過預(yù)算來協(xié)調(diào)和控制。預(yù)算效益、效果、效率成為公眾關(guān)注的熱點(diǎn)。

一、學(xué)科建設(shè)專項(xiàng)績(jī)效管理的研究背景

國(guó)家發(fā)展之間的競(jìng)爭(zhēng)歸根到底是教育和科技的博弈，高等教育承載著科學(xué)研究和人才培養(yǎng)的重任。高校的發(fā)展離不開專項(xiàng)資金的投入，無論是在擴(kuò)招的初期為硬件設(shè)施而投入的基本建設(shè)資金，還是后期的內(nèi)涵建設(shè)中所投入的學(xué)科建設(shè)資金。無論哪個(gè)時(shí)期都存在資金供需緊張的情況。高校從高等教育的精英化到大眾化的轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了校園建設(shè)資金的困擾;高校內(nèi)涵建設(shè)對(duì)資金需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于連年持續(xù)增長(zhǎng)的教育投入。內(nèi)涵建設(shè)和學(xué)科建設(shè)并非一日之功，需要時(shí)間和資金的投入，所以高校如何合理分配有限的資金、提高資金的使用效率、實(shí)現(xiàn)收支平衡是亟待解決的問題。

除了資金的供求問題，高校面臨的風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增大。隨著高校資金的不斷增加，高校的財(cái)務(wù)管理面臨更大的挑戰(zhàn)，面臨的局面也越來越復(fù)雜，面臨的風(fēng)險(xiǎn)也呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。高校所面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要是由來自于資金和經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，而預(yù)算是建立在高校的戰(zhàn)略定位、綜合考慮內(nèi)外部環(huán)境的基礎(chǔ)之上，對(duì)所有的財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)資源進(jìn)行綜合調(diào)配，所以它可以有效地避免和防范由于擴(kuò)招而進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的償債風(fēng)險(xiǎn)。所以，以預(yù)算為抓手可以引導(dǎo)資金流動(dòng)的方向，從而有效地避免因資金斷裂所引發(fā)的困境，提高現(xiàn)金的運(yùn)營(yíng)效率和效益，推動(dòng)高校健康、可持續(xù)發(fā)展。

隨著新公共管理理論的誕生、居民對(duì)財(cái)政預(yù)算的關(guān)注度上升、政府的管理水平提升，以及高校出于自身發(fā)展管理的需求等諸多因素，高?？?jī)效預(yù)算也越來越受到社會(huì)各方面的關(guān)注。本文就現(xiàn)階段高校績(jī)效預(yù)算中存在的問題及解決路徑提出一些意見，以期為預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐工作提供一些參考與借鑒。

二、高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

1.缺乏互通互聯(lián)的信息系統(tǒng)

我國(guó)高校現(xiàn)在普遍采用的組織結(jié)構(gòu)就是直線型組織結(jié)構(gòu)。直線型組織結(jié)構(gòu)是一種最簡(jiǎn)約的組織形式。以高校為例來解釋它的特點(diǎn)就是，高校的人事、財(cái)務(wù)、后勤、科研、教學(xué)等各級(jí)部門從上到下實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，每個(gè)部門接受一個(gè)分管校長(zhǎng)的管理，各個(gè)分管校長(zhǎng)對(duì)所屬單位的一切問題負(fù)責(zé)。

按照一定的職能、專業(yè)分工來設(shè)置成各個(gè)職能機(jī)構(gòu)，各級(jí)職能機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)計(jì)劃、人事、財(cái)務(wù)等方面的管理工作，各級(jí)管理人員都有相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)作為助手，從而發(fā)揮職能機(jī)構(gòu)的專業(yè)管理作用。這種組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)在于分工明確、職能部門相對(duì)穩(wěn)定、容易發(fā)揮集團(tuán)的組織效應(yīng);但另一方面，它缺乏信息交流，各部門缺乏全局觀點(diǎn)。因此，大多數(shù)高校財(cái)務(wù)早幾年就已經(jīng)建立了自己的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)信息在校本部和二級(jí)院校之間的互聯(lián)互通。但財(cái)務(wù)信息還未實(shí)現(xiàn)和其他部門實(shí)現(xiàn)信息共享。

2.形式意義大于實(shí)際意義

政府和高校之間的關(guān)系也是一種委托代理的關(guān)系。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)，所有的主體都屬于經(jīng)濟(jì)人，其目的都是追求自身利益最大化，或者是想用最少的錢辦更多的事。兩者之間利益訴求的不同就會(huì)產(chǎn)生代理人損害委托人利益的現(xiàn)象。

從目前公開的相關(guān)文獻(xiàn)和實(shí)際調(diào)查結(jié)果可以看到，大部分高校的財(cái)政專項(xiàng)支出績(jī)效評(píng)價(jià)主要由財(cái)政部門組織開展，由教育部門和高校自身按照財(cái)政部門的總體要求進(jìn)行評(píng)價(jià)，也就是一個(gè)自我評(píng)價(jià)和抽查評(píng)價(jià)相結(jié)合的過程。但現(xiàn)階段大部分省市的高校的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)過于單一，或者是只規(guī)定了一些通用的標(biāo)準(zhǔn)，無法體現(xiàn)高校的一致性，無法正確地衡量高校的績(jī)效和運(yùn)行情況。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)懲機(jī)制相脫節(jié)

財(cái)政部2011年4月發(fā)布的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》的第三十三條關(guān)于預(yù)算結(jié)果應(yīng)用的規(guī)定：財(cái)政部門和預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)整理、歸納、分析、反饋績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，并將其作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。

辦法中就績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題及未達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目明令進(jìn)行整改，對(duì)仍未整改的項(xiàng)目要調(diào)減項(xiàng)目預(yù)算。但在實(shí)際的工作當(dāng)中僅停留在整改，并且對(duì)限期整改的項(xiàng)目并未進(jìn)行后期的驗(yàn)收，所以可以反映出績(jī)效成果的利用并不充分。預(yù)算管理機(jī)制尚未完善，高校項(xiàng)目二次投資終時(shí)沒有將前期績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入項(xiàng)目延續(xù)申請(qǐng)當(dāng)中，項(xiàng)目再申報(bào)時(shí)的財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表中也沒有前期績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的要求。

三、完善高校預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)建議

1.完善信息共享

高校財(cái)務(wù)已經(jīng)建立了自己的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)信息在校本部和二級(jí)院校之間的互聯(lián)互通，但財(cái)務(wù)信息還未實(shí)現(xiàn)和其他部門實(shí)現(xiàn)信息共享，這樣很容易出現(xiàn)重復(fù)投入資金、重復(fù)購(gòu)置設(shè)備等現(xiàn)象，不利于資金統(tǒng)籌安排。由于資金來源的多樣化，如何通盤考慮財(cái)政資金和自有資金，取消各部門各自為政、做好事前的預(yù)算控制顯得尤為重要。這一切離不開信息共享，只有通過信息共享，才能發(fā)揮資金使用效益，緩解高校資金壓力。

另外，要充分發(fā)揮教育部門的信息溝通作用。教育部門屬于信息方面較為有優(yōu)勢(shì)的部門，更了解高校的具體的運(yùn)營(yíng)方式和運(yùn)營(yíng)情況。所以它在績(jī)效評(píng)價(jià)管理的應(yīng)用過程中，可以作為第三方對(duì)高校的績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行評(píng)價(jià)，信息進(jìn)行二次加工提供給財(cái)政部門進(jìn)行預(yù)算撥款。由教育部門搭建一個(gè)信息溝通平臺(tái)，將相關(guān)的結(jié)論和信息公布在平臺(tái)上加以公布，形成信息化管理，以保障預(yù)算管理公平公開。

2.加強(qiáng)管理體制建設(shè)

首先，目前部分高校的預(yù)算管理停留在預(yù)算的申報(bào)和報(bào)表的編制階段，還未充分發(fā)揮預(yù)算的資源分配和引導(dǎo)的功能，預(yù)算管理只有預(yù)算而缺乏管理。績(jī)效評(píng)價(jià)是由財(cái)務(wù)部門完成，這樣便于高校配合財(cái)政部門完成資金使用合規(guī)性和效率性的檢查。但資源的合理配置不僅是效率，而且要看效益，所以將績(jī)效評(píng)價(jià)從財(cái)務(wù)部門中剝離出來，這樣有利于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用、日?；A(chǔ)數(shù)據(jù)的收集和整理、第三方平臺(tái)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的有效對(duì)接。

其次，現(xiàn)階段的績(jī)效評(píng)價(jià)是在財(cái)政部門主導(dǎo)下進(jìn)行的。財(cái)政部門作為規(guī)則的制定者，又是游戲的參與者，在績(jī)效管理體系中發(fā)揮著重要的作用。但雙重身份違背了獨(dú)立性原則，加上對(duì)高校的內(nèi)部信息并不很清楚，就像委托人和被委托人之間存在的信息不對(duì)稱問題一樣。教育部門既是管理部門，又是一下預(yù)算的控制主體，它掌握著財(cái)政撥款的權(quán)利，又對(duì)高校的教育情況有所了解，處于信息優(yōu)勢(shì)地位。所以現(xiàn)行情況下，由教育部門實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)也是不失為一個(gè)有效的途徑。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

首先，要將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果積極對(duì)外公開。評(píng)價(jià)結(jié)果有效利用就要建立對(duì)比機(jī)制，無論是從橫向還是縱向。在縱向上對(duì)項(xiàng)目要進(jìn)行持續(xù)評(píng)價(jià)，通過連續(xù)的觀察，對(duì)項(xiàng)目改進(jìn)情況和成果有清晰的認(rèn)識(shí)。在縱向?qū)Ρ鹊幕A(chǔ)之上，對(duì)于同類的項(xiàng)目中效率低、效益差的未達(dá)標(biāo)項(xiàng)目實(shí)施清退政策。這樣才能辨別項(xiàng)目之間的優(yōu)劣，并將評(píng)價(jià)結(jié)果以某種形式向社會(huì)公布，以促進(jìn)財(cái)政部門和預(yù)算單位完善管理。

張琦（2013）曾提出社會(huì)公眾、信息中介與政府部門形成的政府財(cái)務(wù)信息市場(chǎng)，已初步發(fā)揮出影響信息供給的調(diào)節(jié)功能。由基層單位對(duì)本年的績(jī)效情況通過財(cái)務(wù)報(bào)表的形式做個(gè)總結(jié)，并反映給上級(jí)主管部門，由政府部門對(duì)外發(fā)布信息;接下來是媒體等信息中介，對(duì)政府部門發(fā)布的信息進(jìn)行分析和總結(jié)，并反饋給社會(huì)公眾;社會(huì)公眾對(duì)上述的信息進(jìn)行反饋，從而督促政府改進(jìn)管理，它說明了信息公開在一定程度上可以促進(jìn)建立高效的政府。

其次，加強(qiáng)信息主體對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的利用。財(cái)政部門要建立評(píng)價(jià)結(jié)果和預(yù)算撥款相關(guān)聯(lián)的機(jī)制，做到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，讓高?；貧w到建設(shè)國(guó)家一流大學(xué)的國(guó)家戰(zhàn)略軌道上來，真正提高政府部門的管理水平。很多高校僅僅將學(xué)校的資金收支情況記錄下來，并未在相關(guān)預(yù)算編制中充分應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果，致使預(yù)算控制未起到應(yīng)有的作用。要想發(fā)揮預(yù)算的控制作用，就要加強(qiáng)結(jié)果與目標(biāo)之間的聯(lián)系，進(jìn)而提升學(xué)科建設(shè)專項(xiàng)資金的使用效益，這有利于高校的自我管理，有利于高校的教學(xué)科研活動(dòng)與地方經(jīng)濟(jì)有機(jī)融合，增強(qiáng)高校服務(wù)社會(huì)的職能，也有利于二級(jí)院系增強(qiáng)支出責(zé)任。

四、結(jié)語

績(jī)效管理本質(zhì)上都是人們對(duì)投出的資金與所期待的回報(bào)之間是否均衡一種自我考量，如果居民對(duì)付出的成本與期待的回報(bào)不匹配時(shí)就會(huì)收回投資。只是政府作為居民的受托人，跟居民這個(gè)委托人之間存在管理和被管理的關(guān)系，政府處于信息優(yōu)勢(shì)地位，居民無法也很難甄別政府提供的財(cái)務(wù)信息。

所以，我國(guó)的預(yù)算從最開始的注重支出合規(guī)性和合法性的預(yù)算，到如今強(qiáng)調(diào)支出的責(zé)任和效率的績(jī)效預(yù)算，經(jīng)過了幾十年的摸索和實(shí)踐，已經(jīng)取得了一定的成就。預(yù)算“取之于民、用之于民”，促使高校等行政部門在提高資源的使用效率上快馬揚(yáng)鞭、奮力向前，這樣才能建立一流學(xué)科、一流大學(xué)，培養(yǎng)一流人才。

參考文獻(xiàn)

1.張琦，張娟，呂敏康.預(yù)算制度變遷、網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境與政府財(cái)務(wù)信息傳導(dǎo)機(jī)制――基于商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”公開的案例研究.會(huì)計(jì)研究，2013（12）.

2.陳俊，丁力.預(yù)算績(jī)效管理：?jiǎn)栴}與對(duì)策.財(cái)會(huì)月刊，2018（23）.

3.張泉泉.我國(guó)地方高校學(xué)科建設(shè)財(cái)政專項(xiàng)支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，2016.（責(zé)任編輯：王文龍）