懷化市鶴城區城鎮化建設對基本農田的影響及保護措施探究

羅利

摘 要 城鎮化建設過程中，對耕地資源的侵占不可避免，在加上粗放的土地管理模式、“攤大餅”式發展、追求工業經濟忽視農業發展等因素，造成基本農田遭受破壞，面臨面積、質量占補不平衡等問題，基本農田保護工作開展困難。基于此，以懷化市鶴城區為例，對鶴城區2009—2019年城市建設、耕地面積、基本農田保護、農村留守人口等情況進行調查，探討中小城市城鎮化建設過程中對基本農田的破壞及保護的影響，提出有效的農田保護建議，為城市建設與基本農田保護提供參考。

關鍵詞 城鎮化建設;基本農田保護;湖南省懷化市

中圖分類號：F323.21 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.20.086

國務院頒布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》指出，要把中小城市發展作為優化城鎮規模的主要方向。伴隨城鎮化建設推進，建設用地與耕地之間勢必會產生空間爭奪，造成耕地面積減少，耕地質量下降，影響糧食生產。因此，堅守耕地紅線，保護糧食安全是國家的首要任務。

湖南省懷化市鶴城區歷年的統計公報數據顯示，2009年鶴城區城區人口35.67萬人，城鎮化率為36.2%，2018年急劇上升到62.18萬人，城鎮化率為42.41%，低于全國平均水平17.17個百分點[1];2009年鶴城區農作物播種面積為2.46萬公頃，2018年農作物播種面積下降到1.78萬公頃。2009—2018年，懷化市鶴城區房地產新開工房屋施工面積總計2 169.48萬平方米。由此可見，城市擴張時道路、居住等建設用地需要會對耕地造成很大程度的破壞，其中基本農田受到的侵占首當其沖。

耕地是人類賴以生存和發展的物質基礎，而基本農田保護是保障耕地面積的重中之重，中華人民共和國自然資源部《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》提出，2020年全國耕地保有量不低于1.2億公頃，永久基本農田保護面積不低于1億公頃。

1 城鎮化建設對基本農田的影響

1.1 建設用地需求導致基本農田總面積減少

城鎮化建設與基本農田存在用地空間上的沖突，進入21世紀以來，我國城市化進入快速發展新階段。據《中國城市發展報告》預測，到2050年，中國城市化率將達到77%以上。目前，湖南省城鎮化率為56.02%，在14個地州市中，城鎮化率低于50%的有7個，主要分布在湘北和湘西[2]。湖南省在城鎮化推進工作上還有很大的發展空間，隨著城鎮化建設的不斷推進，為保持總耕地面積的穩定，國土部門及農業部門大多采取異地劃補的方式在偏遠地區開墾耕地以保持平衡。然而，在實際的建設用地審批時，由于對基本農田保護工作的不重視，往往通過各種規避渠道非法侵占基本農田，即使有異地劃補，對于后備耕地資源不足的地區，劃補的農田面積也達不到侵占面積，使得基本農田總面積逐年減少。

1.2 優質資源被占用導致基本農田總質量下降

城市擴張時占用的大多是城市周邊的耕地，而這些耕地經過長年累月的耕作，土壤質量較好，被占用后劃補的田地質量改造需要耗費大量人力、財力、時間，若投入不足，短期內難以恢復相應質量的優質基本農田。特別是湘西、湘北地區，開墾補充的耕地多數在丘陵地帶，有些新開墾區集中在海拔800 m以上，耕作層薄，土壤肥力低，部分耕地無法保障灌溉，長此以往，基本農田整體質量明顯下降，影響糧食安全生產。

1.3 人口城鎮化加快導致基本農田出現拋荒撂荒現象

城鎮化為農民擇業提供了多元化的選擇，吸引了大量勞動力離開農村進城務工，導致農村基本農田出現拋荒撂荒現象。尤其是在城市周邊地區，受農業增收困難、就業機會增多等多因素影響，年輕農民更愿意選擇到城市工作，不利于基本農田保護工作的開展。

1.4 工業“三廢”導致基本農田污染加劇

中小城市開發過程中，為促進經濟發展引進的部分大型工業園區、工廠排放的工業“三廢”未經處理，直接排放于農田，造成了大量農田被污染。就懷化市鶴城區調查來看，該區約有27.5%的農田灌溉水、31.5%的耕地以及14.7%的農田均受到不同程度的污染[3]。

2 城鎮化建設過程中基本農田保護的對策

在城鎮化建設進程中，如何加強基本農田的保護，尋求經濟、糧產平衡發展意義重大。

2.1 有序規劃城鎮建設，保持基本農田數量穩定

城鎮化包括土地城鎮化與人口城鎮化，隨著我國城鎮化發展，土地城鎮化與人口城鎮化相比發展較快，有數據顯示，2001—2002年全國城鎮化用地面積擴大83.4%，但城鎮化人口僅增長45.12%[4]，因此，城鎮化建設要有合理的規劃，避免“攤大餅”式的發展趨勢。在有限的用地指標內，應加強土地供應計劃管理，加強用地報批控制，把好用地申報關，優化用地結構，努力盤活存量土地，加大對閑置土地的處置力度，控制房地產開發用地。對于多丘陵地帶，要加快耕地后備資源的開墾速度，適當放寬耕地后備資源限制條件，以便開墾出更多的后備耕地。

2.2 保護優質資源，提高基本農田整體質量

1）將城市周邊易被占用的優質耕地及已建成的高標準農田劃為永久基本農田。2）加強高標準農田建設，加強中低產田土的改良，提高耕地資源利用率，推廣耕地保養及培肥技術，引導農民改變焚燒秸稈的不良習慣，推廣秸稈還田技術。3）重視對補充耕地的評定、驗收，嚴把劃補補耕地質量審查關，對于基本農田劃補平衡后的質量建設，國家有明確規定，應從土地出讓金中安排一定比例的資金用于耕地質量的建設與管理。

2.3 扶持農業生產項目，遏制農村拋荒棄耕現象

1）鼓勵和支持農民專業技術合作社發展，安排專項資金扶持農業生產項目，推廣新技術、新品種，將基本農田保護工作與農民收入增長掛鉤，吸引外出務工人員回鄉創業。2）加快土地流轉，鼓勵大戶種植，實現規模化經營。3）以市場為導向，提高農產品商品率，滿足市場對農產品多樣化的需求，重視產品質量，搞活流通，提高農產品生產效益，遏制拋荒現象。

2.4 控制污染物流入，保護基本農田生態環境

1）控制化肥、農藥、薄膜等農業投入污染，推廣有機肥料、生物制劑的使用，在源頭上凈化基本農田生態環境。2）防止工業“三廢”污染，污染嚴重的工業區在立項時要遠離農田。3）防止居民生活廢物的污染，妥善處理居民生活廢物，防止生活廢物直接進入耕地耕作層，減少農田污染。

參考文獻：

[1] 中華人民共和國2018年國民經濟和社會發展統計公報[R].國家統計局，2019.

[2] 呂靈華.關于加快推進湖南新型城鎮化進程的思考[J].全國商情，2015（15）：55-57.

[3] 劉江峰，彭慧燕，陳忠.懷化市鶴城區耕地質量管理現狀與建議[J].湖南農業科學，2011（12）：34-37.

[4] 劉一銘.劃定永久基本農田城鎮化告別“攤大餅”[J].協商論壇，2014（11）：46-48.

（責任編輯：趙中正）