上海模式在城鎮化建設中的作用

葛玉瑜　王楷模

【摘要】隨著我國城鎮化建設的不斷深入，上海模式在中國城鎮化建設當中的作用凸顯，很多省市地區都將上海模式作為自己學習的榜樣。上海模式給其他地區城鎮化建設帶來很大啟發促進作用的同時，其本身存在一定的局限性需進一步調整。如何更有效地采用上海模式，對我國城鎮發展的特色道路有很大必要性。

【關鍵詞】上海模式 作用 城鎮化建設 研究

【中圖分類號】F292 【文獻標識碼】A

眾所周知，城鎮化對于我國來說是通往現代化的必經之路。統計數據顯示，我國2014年底的城鎮化水平為54.77%，雖然已經略微超越世界城鎮化平均水平的54%，然而與發達國家80%～90%的城鎮化水平而言依舊存在很大的差距。相對滯后的城鎮化水平對于我國經濟發展的速度而言難以滿足人們對于城市文明的需求，這導致城鄉差距的拉大和造成社會結構的短缺。本文就上海模式對于我國城鎮化建設的作用進行研究，對我國上海市的兩大模式即政府驅動發展模式以及創新驅動發展模式進行研究，更深層次的探究其對于我國城鎮化建設當中的作用。

上海模式概念界定

相對來講，上海模式是一個較為模糊的概念，在不同的領域有不同的上海模式所對應的具體概念。本文對于上海模式主要從城鎮化建設方面來作概括和研究。一方面上海模式是指上海市浦東開發之后，上海地區所采取和呈現的城鎮發展模式。這種發展模式基本上依靠政府驅動。即上海市政府作為其城鎮化建設和發展的主體，對上海浦東的社會資源進行調節和配置，而且通過政府的驅動力量來帶動城鎮化建設和發展，不斷地引進外資、鼓勵民營企業發展。通過上海市政府的強勢權力來對城鎮化建設進行初期的保障和后期的經營完善，使得上海市浦東區城鎮化發展十分迅速和成功。另一方面，上海模式指的是上海張江國家自主創新示范區所采用的創新驅動的模式。通過創新驅動模式來帶動起城鎮化建設的發展，讓上海張江國家自主創新示范區繼北京中關村以及武漢東湖之后，成為第三個國家自主創新示范區，它的成功給我國城鎮化建設帶來很大的啟示。所以本文的上海模式指的是政府驅動和創新驅動的發展模式的總稱。

政府驅動的上海模式能夠讓城鎮化建設在政府的直接管控下發展的較為順利和平坦，卻也存在一定的潛在隱患和不足之處。其主要表現在以下三個方面：

一是上海模式因為由政府來進行直接的參與和指導，導致官商勾結和政企合一的現象出現，潛在巨大的道德風險。二是由于政府進行資源調配的控制，易存在決策風險。政府對于工業資源調配的在意程度遠遠超越了服務業等其他產業，時間一長會導致城鎮的現代服務業發展遲緩。三是政府在進行城鎮化建設的過程當中往往會對相關的企業進行區別對待，對重點的企業和產業格外照顧，而忽略一些規模較小的企業和產業。這些大型的企業和產業由于資源較為集中，就會形成一定程度的割裂從而壓制了規模較小企業和產業的發展，最終容易導致“拼盤”型產業結構的出現，這也和上海政府驅動模式的強力推動發展密切相關。

相對來說創新驅動的發展模式的優勢很明顯。改革開放初期，我國的城鎮化的發展得益于我國廉價的勞動力以及較低的土地成本。依靠“人口紅利”和“土地紅利”現在都開始難以為繼，過去憑借的要素驅動顯然已經不能夠繼續推動我國城鎮化發展了，而且還會給城鎮化進程帶來負面的影響。上海模式的創新驅動給城鎮化的繼續推進帶來活力，圓滿實現了從外延式的注重數量轉變成了內涵式的注重品質的發展。創新驅動要求推動城市的產業進行升級，實現新型城鎮化和新型工業化的同步發展，將城鎮化和工業信息化成功的融合。

上海模式對中國城鎮化建設的作用和意義

研究上海模式對我國城鎮化建設的作用和意義需要首先了解當前我國城鎮化建設的現狀和特點。改革開放30多年來，我國的城鎮化建設得到了快速且持續的發展，全國31個省級行政區當中有18個省的城鎮化建設率超過50%，12個省的城鎮化率處于35%與50%之間。上海以88.02%的城鎮化率高居第一①，城鎮化率為86.30%的首都北京緊跟其后，排名第三的天津城鎮化率為78.28%。由于國情的特殊性，我國城鎮化建設呈現出了一些獨有的特點。一是我國城鎮化建設受到制度的影響較大。制度上存在一定的隔離性，這種隔離導致移居到城鎮的農村原居民成為了特殊的群體，他們由于戶籍制度的限制，在與之相關的公共資源的分配、基本教育、保險以及社會福利方面，遭遇不公平待遇。二是我國的城鎮體系發展十分不均衡。一方面是我們經常提到和熟知的城鄉差距，另一方面是城市之間的不均衡。三是城鎮化建設的速度與城鎮規模密切相關，城鎮化建設的行政等級對于城鎮的發展產生很大的影響。上海模式的成功能夠為改變我國城鎮化建設當中的不足之處提供標尺。

城鎮化是當前我國經濟發展的戰略部署之一，“城市短缺”依然是我國面臨的較為嚴重的發展問題，更快地推進城鎮化建設對于我國經濟整體的發展來說無疑是一劑良藥。上海作為我國的一線發達城市之一，其2014年城鎮化率達到89%，全國城市排名第一。研究上海模式對促進城鎮化建設的意義，具體來說有以下幾方面：

一是能夠在一定程度上提高城鎮化建設的速度，為各地區城鎮化建設提供指導方向。上海作為我國的一線城市，在自身發展的同時創造出了一些很有代表性的發展模式，這些模式通過一定的總結和推廣，能夠給全國其他地區的發展模式的選取提供便利。例如蛋白質科學研究（上海）設施，是由國家政府以及上海市政府共同投資，中國科學院上海生命科學研究院負責建設的。2008年5月26日，大飛機公司的總部在上海浦東新區落戶，其總裝基地在浦東機場落戶，研發中心坐落于上海閔行紫竹科學園區，整個生產鏈都在上海，不僅大大帶動了上海高新技術產業的發展，同時也大大帶動了上海本地很多基礎產業的發展。這些項目的成功就是由政府驅動來促成的，針對一些工程規模較大、工期較長以及工程成果對國家和城鎮的發展能夠起到積極促進作用的工程項目，采用政府驅動的上海模式能夠更好地帶動城鎮化建設的進程②。

二是能夠讓更多的地區意識到創新驅動的重要性和無限潛力。上海在改革開放以來最先經歷了重化工業的發展階段，隨著經濟的不斷深入發展，上海重化工業的比重降低，進入先進制造業發展階段，到目前已經進入了第三個發展階段即戰略性新興產業發展階段。為了實現創新驅動發展，上海高度重視發展戰略性新興產業。上海模式中的戰略性新興產業與其先進的制造業齊頭并進。上海不僅在國家的七大戰略性新興產業都有所涉足，而且其中有些產業的發展規模已經達到了全國的先進水平，例如生物醫藥產業以及軟件產業。城鎮化建設不僅需要科技創新，投融資機制的創新也是城鎮化建設健康可持續的保障。③例如，上海松江新城開發和規劃核心示范區的時候遇到了資金需求的矛盾。通過進行投融資的創新和實踐，對財政進行轉移支付或貼息，用優質的土地吸引企業參與開發等創新手段，不僅對城鎮化建設的資金短缺進行解決，而且進一步促進城鎮化建設的發展，讓上海松江新城成功地駛入了可持續發展、多元投入以及自我平衡的軌道。

三是上海模式對于城鎮化建設所涉及到的關系的處理十分到位。一方面，城鎮化建設需處理好市場運作與政府推動的關系。④城鎮化建設是一項需要政府各方面的資源配置以及全面推動的工程。隨著經濟的不斷快速發展，社會主義市場經濟體制日趨完善，經濟活動按照市場規律來進行，城鎮化建設也不例外。市場經營的理念告訴我們，要想確保城鎮化建設的健康有序，就必須按照市場化手段來管控城鎮化建設。這樣就會產生一個矛盾點，即時間的有限性要求城鎮化建設供應土地的時間足夠快，而市場原則需要將供應土地有限化，以更好地實現土地價值最大化。

上海模式中對于此類問題采取了以下控制措施：首先對土地價格合理的定位和嚴格的控制。⑤防止泡沫出現，上海政府將地價規定嚴格且恰當的范圍，將城鎮化建設的地價門檻放低，開發商和發展商的開發實力的門檻放高。與此同時，通過政策和措施，避免地塊的轉讓和炒作。⑥其次，將開發公司的規范化運作控制好。各級開發建設公司嚴格的按照政府明確規定的目標任務進行建設開發，明確各級建設的職責，并且對于各級建設的關系要維護好，互相尊重且不能越權。

另一方面，城鎮化建設需處理好開發與改造的關系。首先，要重視對自然生態以及面貌的保護。⑦以上海新天地的開發和改造為例，建設團隊結合未來經營場所的需要和相應的功能，對新天地的舊住宅進行有條理的改動，突出了石門庫建筑，具有悠久歷史的石門庫弄堂不僅重見天日，而且通過對其修舊的改造和開發注重歷史感，使用原有的磚和瓦進行建設和修復，保留了建筑原有的特色。對于總規劃的設計需要建立在對實地的認真考察基礎之上。對于城鎮化建設當中要涉及到的自然景觀以及歷史等要做重點標注，注意對其的利用以及保護。其次，要結合現代的高科技手段對城鎮建設開發和改造的時候提供技術幫助，組織專業的工作人員進行設計和研究，盡可能的在保護的基礎之上賦予其現代設施的功能。最后，城鎮化建設的過程當中對于改造要更新理念，要在改造的同時注意與地區的文化背景和建筑風格相一致，應該注重與周圍環境的和諧，出現過度的沖撞和反差就會導致景觀的不和諧以及建筑風格的不一致。

基于上海模式城鎮化建設的策略建議

對于上海模式的總結和探究，結合我國當前城鎮化建設當中存在的一些不足之處有以下幾個策略建議，以供我國城鎮化建設參考。

一是城鎮化建設要注重規劃的龍頭地位。城鎮化建設的過程中規劃具有重要的先導作用以及戰略引領作用。從1978年至今，上海先后一共編制了兩個城市總體規劃，為上海的城鎮化建設和發展確立了一個長遠的框架和藍圖。一個好的規劃能夠給地區的城鎮化建設提供一個較為全面的前瞻優勢，將建設發展的大局設計的更加科學有效，也有利于及時地調整和修改。應該對該地區的城鎮化建設進行未來二三十年的發展預測，對未來的方向和趨勢進行科學探索。總體規劃要符合城市未來的發展定位，要與城市本身的優勢和基礎、歷史和現狀結合起來綜合考慮，而且必須和國家對該地區城鎮化建設的期望所一致，符合國家發展的要求，聯系國家城鎮化建設和發展的大局勢進行規劃和定位，對城鎮化建設的基礎進行全面的考量。各地區應該對自身的結構布局清晰，更好地促進城鄉一體化。如果考慮不周全，就會導致顛覆性錯誤的出現，所以充分地利用公眾的力量，汲取社會的意見和建議，匯聚民智。讓民眾對于周邊的城鎮化建設擁有更多的發言權，最終將促進規劃的內容更貼近民眾、貼近現實。

二是城鎮化建設要在進行基礎建設的同時，努力加強商業化。眾所周知，基礎設施的建設是城鎮化建設的重點內容，而這些基礎設施的建設需要大量資金的投入，這些大量的花費無疑是建設當中的難題之一。⑧如果只靠政府的投資作為唯一的資金來源，那么城鎮基礎設施的建設肯定不會達到滿意的效果。向當地的居民等征收雜費不但無法從根本上解決問題，還會引來更大的問題。如果有當地政府出面向銀行貸款，則會讓政府本身擔負大量的債務。解決這一問題的最好辦法是應該讓企業來進行投資，即將投資的主體由政府轉為企業，使投資的性質由行政性轉為商業性。城鎮化建設的各類基礎設施全部由企業來進行籌資建設。當基礎設施建成之后，可由企業外租、出售或者通過自身經營來獲取投資的收益。這樣一來，城鎮化建設的過程當中不僅有了充足的建設基礎設施的資金來源，而且還能夠在很大程度上帶動當地的經濟發展。這樣投資主體的范圍就大大擴展了，上到國家、集體，下到企業或者個人都可以進行投資。實行商業化的投資，城鎮化建設的投資者就可以享受城鎮化建設滯后的收益。將市場機制巧妙地引入到我國城鎮化建設當中來，讓多元化投資來帶動投資體制的發展和創新，帶領我國城鎮化建設步入到良性循環的發展軌道當中。

三是我國城鎮化建設應在土地的應用方面注重多元化。我國的城鎮化建設通常都是以單一的行政性征用土地的資源配置方式為主，如果土地的應用采取多元化方式，將土地的利用從粗放向集約進行轉變的話，不僅能夠大幅度地降低城鎮化建設的門檻，而且能夠促進城鎮人口的集中，有利于對農村土地權益的維護。一方面可提供集約利用土地的方式，來對異地開發非耕地資源進行鼓勵和支持，對老舊的城區進行改造和開發，對小城鎮的建設用地進行盤查和統計，當地政府可以通過提升分散用地的成本，同時采用較為優惠的信貸政策以及稅收政策來吸引更多的鄉鎮企業集中到城鎮化建設的工業區當中。⑨另一方面，土地供給方式力求多樣化。目前，上海在土地方面按照存量補地價的方式，支持現物業權利人或其聯合體，依據規劃重新取得建設用地使用權，而且堅持對土地有償使用以及科學規劃進行嚴格的控制，而且繼續延續使用城中村改造以及舊區改造土地政策，對于城市更新中存量補地價的土地出讓收入，在計提后返還區縣專項用于城市更新工作。同時，對于進入城鎮落戶的農村居民，應該保留他們的土地承包權利，并且鼓勵他們將其土地使用權利進行轉讓，將他們農村住房的面積按照一定的轉化比例進行轉換。建設城鎮商品房或者合并一些自然村，將分散的居民進行集中規劃，退宅還田，這一舉措可以以縣為單位或者以鎮為單位進行，且小范圍的實施更便于控制和推行。

（作者單位：銅川市公安局印臺分局，西北政法大學政治與公共管理學院）

【注釋】

①“中國省級行政區城鎮化率排名：上海88.02%排第一”，中國經濟網，2014年4月21日。

②“新型城鎮化引擎點燃綜合試點方案62城鎮試點”，《上海證券報》，2015年2月9日。

③“中國全面深化農村改革的四大底線詳解”，人民網，2014年1月22日。

④“上海援助澤普小城鎮化建設”，天山網，2012年7月26日。

⑤“上海啟動‘綜合管廊建設，推進‘十三五新型城鎮化”，東廣新聞臺，2015年12月3日。

⑥“國開行500億元支持上海郊區城鎮化建設”，21CN財經綜合，2009年12月16日。

⑦“上海：83項城鎮化建設工程投資逾千億元”，中國搜索智慧城市，2015年3月24日。

⑧“2015智慧城市暨中國新型城鎮化高峰論壇在京舉辦”，網易房產，2015年12月2日。

⑨“中國加快推進行新型城鎮化建設，以擴大內需提振經濟”，國際在線，2015年10月12日。

責編 /張曉