走向可持續(xù)城市生態(tài)系統(tǒng)管理的國土空間規(guī)劃方法與實(shí)踐
——以煙臺市為例

王 靜，李澤慧，宋子秋，方 瑩，劉晶晶，翟天林

（1.武漢大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430079；2.煙臺市自然資源與規(guī)劃局土地利用規(guī)劃站，山東 煙臺 264003）

1 引言

國土空間是人類生產(chǎn)、生活和社會經(jīng)濟(jì)活動以及生態(tài)文明建設(shè)的重要空間載體?？臻g規(guī)劃設(shè)定空間發(fā)展框架和原則, 以引導(dǎo)空間開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施布局[1]，具有戰(zhàn)略性、綜合性和地域性，是可持續(xù)發(fā)展不可缺少的公共管理工具。20世紀(jì)80年代歐盟首先提出空間規(guī)劃概念，各個國家在空間規(guī)劃理念、規(guī)劃實(shí)踐、空間區(qū)域劃分等方面取得重要成果[1-2]。為適應(yīng)新形勢的發(fā)展，各國規(guī)劃法規(guī)、規(guī)劃體系不斷完善，空間規(guī)劃理念更關(guān)注社會經(jīng)濟(jì)行為過程整合，重視區(qū)域協(xié)調(diào)跨區(qū)域合作和城市互動，提高競爭力的同時關(guān)注可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)自然資源[3-5]。中國的國土空間規(guī)劃經(jīng)歷了由工業(yè)文明背景下注重土地空間使用到生態(tài)文明背景下全域空間資源管控的轉(zhuǎn)變, 由自然空間無限擴(kuò)張到空間約束倒逼發(fā)展的轉(zhuǎn)變。在新區(qū)域主義理論等的指導(dǎo)下，眾多學(xué)者針對不同類型空間規(guī)劃進(jìn)行深入探索，并在國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建、頂層設(shè)計(jì)、編制方法、規(guī)劃銜接、規(guī)劃實(shí)踐方面開展了卓有成效的研究[6-9]，如嘉興的“反規(guī)劃”國土空間規(guī)劃理念，寧波的“空間本底—空間識別—空間診斷—空間重構(gòu)”規(guī)劃思路[10]。規(guī)劃實(shí)踐中長沙市、鷹潭市“三區(qū)五線”[8]、“市域兩線+城區(qū)四線”[9]等管控體系的構(gòu)建體現(xiàn)出土地利用規(guī)劃在國土空間管制的約束作用。國土空間規(guī)劃理念和方法從傳統(tǒng)的“規(guī)模預(yù)測—框定指標(biāo)—空間布局”[11-12]，逐漸發(fā)展為城市增長邊界劃定和“反規(guī)劃”逆向思維等規(guī)劃方法[13-14]，推動了中國空間規(guī)劃編制方法研究的深入。艾里奧特和邁克哈格早在100多年前提出自然與綠地系統(tǒng)優(yōu)先的思想[15]，吳良鏞先生認(rèn)為規(guī)劃需保護(hù)好留空的非建設(shè)用地[16]，俞孔堅(jiān)的“反規(guī)劃”概念強(qiáng)調(diào)規(guī)劃要優(yōu)先控制不建設(shè)區(qū)域，以必須保護(hù)和管制的生態(tài)空間構(gòu)成城市發(fā)展的“底”[12]。“反規(guī)劃”逆向思維規(guī)劃方法與現(xiàn)有規(guī)劃方法相結(jié)合，為國土空間規(guī)劃走向可持續(xù)生態(tài)系統(tǒng)綜合管理提供支撐。同時，大數(shù)據(jù)逐漸應(yīng)用于國土空間規(guī)劃編制中，為國土空間規(guī)劃提供了新的數(shù)據(jù)和方法支持[17-18]。

目前，中國資源約束趨緊，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡，生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力加大，粗放型城市發(fā)展模式難以為繼，亟待整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護(hù)格局[19]。新時代國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)[19]。國土空間規(guī)劃走向可持續(xù)城市生態(tài)系統(tǒng)管理成為必然。可持續(xù)城市生態(tài)系統(tǒng)管理的重點(diǎn)是以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，優(yōu)化國土空間類型、功能及其結(jié)構(gòu)空間配置，調(diào)控人類活動影響，提升城市生態(tài)系統(tǒng)功能，復(fù)合社會經(jīng)濟(jì)與生態(tài)保護(hù)效能，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)集聚和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。可持續(xù)城市生態(tài)系統(tǒng)管理對國土空間規(guī)劃編制方法提出更高要求。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，煙臺市國土空間開發(fā)重構(gòu)加快，其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)矛盾日益突出。本文在已有研究的基礎(chǔ)上，探索走向可持續(xù)城市生態(tài)系統(tǒng)管理的國土空間規(guī)劃定位與編制方法；面向保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和人類活動調(diào)控，構(gòu)建“底線約束—區(qū)域協(xié)同—多目標(biāo)優(yōu)化—空間管制—功能提升”的城市國土空間規(guī)劃編制技術(shù)架構(gòu)；以煙臺市為應(yīng)用實(shí)踐，為市級國土空間規(guī)劃的編制提供新的思路與方法，為相關(guān)地區(qū)政府部門決策提供信息支持和服務(wù)。

2 研究區(qū)域與數(shù)據(jù)來源

2.1 研究區(qū)概況

煙臺市地處環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈、山東半島東部（36°16′N～38°23′N、119°34′E～121°57′E），毗鄰青島市、威海市，下轄4區(qū)7（縣級）市1縣，屬于暖溫帶大陸性季風(fēng)氣候。地形以低山丘陵為主，林業(yè)用地面積與森林覆蓋率均位于山東省首位。煙臺市擁有大小230個海島和7個天然海灣，海岸線長909 km；人均水資源占有量為 487 m3，低于人均1000 m3的國際缺水警戒線，屬嚴(yán)重缺水地區(qū)。據(jù)煙臺市2018年統(tǒng)計(jì)年鑒，2017年地區(qū)生產(chǎn)總值7338.95億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為6.5∶50.1∶43.4。第二產(chǎn)業(yè)仍是重要經(jīng)濟(jì)支柱，第三產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)增加值差距縮小。

2.2 數(shù)據(jù)來源

（1）遙感和高程數(shù)據(jù)：運(yùn)用Landsat 8遙感影像獲取NDVI數(shù)據(jù)；從http: //www.gscloud.cn/中獲取ASTER GDEMV2，分辨率為30 m。（2）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：人口、GDP、固定資產(chǎn)投資、水資源量、大氣污染、地表水和地下水污染數(shù)據(jù)等源于《煙臺市統(tǒng)計(jì)年鑒》等相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。（3）土地利用與生態(tài)保護(hù)相關(guān)數(shù)據(jù)：土地利用變更調(diào)查、基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)用地分等、規(guī)劃禁止建設(shè)區(qū)與地質(zhì)遺跡等數(shù)據(jù)源于煙臺市自然資源與規(guī)劃局；生態(tài)保護(hù)紅線成果來源于煙臺市環(huán)保局；地質(zhì)災(zāi)害數(shù)據(jù)和地下水資源數(shù)據(jù)來源于2017年煙臺市地質(zhì)災(zāi)害排查報告等成果；土壤地球化學(xué)環(huán)境質(zhì)量分級數(shù)據(jù)來源于中國地質(zhì)科學(xué)院地球物理地球化學(xué)勘查研究所；海洋污染數(shù)據(jù)來源于海洋質(zhì)量公報等。（4）大數(shù)據(jù)：基于網(wǎng)絡(luò)地圖獲取煙臺市興趣點(diǎn)數(shù)據(jù)；基于攜程網(wǎng)和114票務(wù)網(wǎng)獲取城市間每天的汽車、普通火車、動車和高鐵的班次數(shù)目；從www.index.baidu.com獲取城市間的百度指數(shù)。

3 走向可持續(xù)城市生態(tài)系統(tǒng)管理的國土空間規(guī)劃目標(biāo)與重點(diǎn)

3.1 規(guī)劃目標(biāo)與定位

可持續(xù)城市生態(tài)系統(tǒng)管理的目的是構(gòu)建人類活動與自然發(fā)展相協(xié)調(diào)的物質(zhì)循環(huán)系統(tǒng)，形成和維持健康的生態(tài)系統(tǒng)，建設(shè)有地區(qū)特色的景觀，以空間管控提升開發(fā)質(zhì)量。可持續(xù)城市生態(tài)系統(tǒng)管理是一種理念，強(qiáng)調(diào)從生態(tài)系統(tǒng)的維度認(rèn)識土地的用途、質(zhì)量和功能，強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)性管理，與自然生態(tài)系統(tǒng)低度或干預(yù)調(diào)節(jié)性管理不同，城市生態(tài)系統(tǒng)管理強(qiáng)調(diào)集約型管理。走向可持續(xù)城市生態(tài)系統(tǒng)管理的國土空間規(guī)劃目標(biāo)是促進(jìn)城市重建和效率提升，維護(hù)城市生態(tài)系統(tǒng)的健康及生產(chǎn)力和恢復(fù)力，保證城市生態(tài)系統(tǒng)為人類提供所需的產(chǎn)品和服務(wù)，構(gòu)建科學(xué)適度有序的國土空間布局體系。規(guī)劃定位于承上啟下，突出區(qū)域統(tǒng)籌性、約束性和發(fā)展性，突出城市生態(tài)系統(tǒng)與周邊區(qū)域或自然生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系，綜合考慮國土空間開發(fā)、利用和保護(hù)的生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)前景及管理政策的影響，關(guān)注不同地理空間人類活動的影響，以生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田為“底”，構(gòu)建科學(xué)適度有序的國土空間。國土空間規(guī)劃與傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃比較見表1。

3.2 規(guī)劃的管理邊界與分析邊界

國土空間規(guī)劃的重要成果即對人類活動加以調(diào)控，以減少各項(xiàng)國土空間開發(fā)利用活動之間的沖突，降低人類活動與自然生態(tài)系統(tǒng)之間的沖突[20]。規(guī)劃的管理邊界和分析邊界是國土空間規(guī)劃編制的重要組成部分之一。規(guī)劃的管理邊界指需要編制規(guī)劃的區(qū)域，通常是按照政府行政區(qū)確定或國土空間管理劃定的明確獨(dú)立管理單元。管理邊界不可能消除來自管理邊界外的人類活動與自然過程產(chǎn)生的影響[20]。分析邊界范圍通常比管理邊界范圍更寬泛，體現(xiàn)出區(qū)域與周圍的互動和聯(lián)系，有助于識別對管理界限內(nèi)區(qū)域產(chǎn)生的影響和“外部性”問題，及在規(guī)劃實(shí)施過程中對這些影響和“外部性”問題負(fù)有責(zé)任的機(jī)構(gòu)或部門。

表1 走向可持續(xù)城市生態(tài)系統(tǒng)管理的國土空間規(guī)劃與傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃的比較Tab.1 Comparison of territorial spatial planning towards sustainable ecosystem management and traditional land use planning

4 走向可持續(xù)城市生態(tài)系統(tǒng)管理的國土空間規(guī)劃編制技術(shù)架構(gòu)

走向可持續(xù)城市生態(tài)系統(tǒng)管理的國土空間規(guī)劃編制以大數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐，將“反規(guī)劃”逆向思維的規(guī)劃方法與現(xiàn)有規(guī)劃方法有機(jī)結(jié)合。在收集整理分析各類數(shù)據(jù)和資料基礎(chǔ)上，客觀分析國土空間現(xiàn)狀和生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀，評估城市資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性，強(qiáng)化生態(tài)空間保護(hù)和生態(tài)紅線保護(hù)，研究區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)化城市與周邊區(qū)域交通、信息、產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新等合理分工和有序銜接，增強(qiáng)城市服務(wù)輻射能級，合理進(jìn)行城鎮(zhèn)集聚開發(fā)，構(gòu)建宜居城市空間；嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，強(qiáng)化耕地資源的“生產(chǎn)—生態(tài)”多功能利用，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興；落實(shí)上一級國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”，以生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田為“底”，構(gòu)建科學(xué)適度有序的國土空間布局體系，強(qiáng)化國土空間分區(qū)管制與空間引導(dǎo)，構(gòu)建全域國土空間管制體系；開展規(guī)劃的環(huán)境影響評價和環(huán)境社會公平性評估，優(yōu)化規(guī)劃實(shí)施手段，構(gòu)建規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制。走向可持續(xù)城市生態(tài)系統(tǒng)管理的國土空間規(guī)劃編制技術(shù)架構(gòu)如圖1。

5 煙臺市國土空間規(guī)劃應(yīng)用與實(shí)踐

5.1 客觀分析國土空間開發(fā)利用現(xiàn)狀與城市發(fā)展定位

煙臺市國土空間規(guī)劃管理邊界為煙臺市域范圍內(nèi)陸地空間和海洋空間，其分析邊界是以煙臺市為核心，以煙臺市周邊地區(qū)及環(huán)渤海地區(qū)為國土空間現(xiàn)狀與發(fā)展定位分析的范圍。基于人口、經(jīng)濟(jì)、POI、百度指數(shù)等數(shù)據(jù)，以及土地利用變更調(diào)查和生態(tài)保護(hù)數(shù)據(jù)，分析人口、產(chǎn)業(yè)、國土空間開發(fā)利用和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給與需求現(xiàn)狀，剖析存在的問題。

圖1 面向可持續(xù)城市生態(tài)系統(tǒng)管理的國土空間規(guī)劃編制技術(shù)框架Fig.1 Technical framework of territorial spatial planning towards sustainable urban ecosystem management

煙臺市陸域國土面積138.54萬hm2，植被覆蓋率較高，沿海地區(qū)地勢平坦，適合進(jìn)行城市開發(fā)與建設(shè)，道路密度較高；農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間、生態(tài)空間面積比例約為4∶2∶1，近年來三類國土空間均發(fā)生較大變化，其中城鎮(zhèn)空間規(guī)模增加比例最大；人均耕地面積僅0.07 hm2，低于全國、全省平均水平；煙臺市海域水質(zhì)總體較高，被污染程度較低（圖2）。

煙臺市交通流、信息流、經(jīng)濟(jì)流強(qiáng)度均有待提高，城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張快，城區(qū)用地?cái)U(kuò)張速率明顯快于城區(qū)人口集聚增長速率，中心區(qū)域融合度不夠，城市空間結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化；濱海城市特色不夠彰顯，城市宜居競爭力有待提高；城市發(fā)展依賴傳統(tǒng)路徑，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不夠合理；人口增長緩慢，城市吸引力亟待提升。

2035年煙臺城市發(fā)展目標(biāo)是全面建成現(xiàn)代化生態(tài)型濱海大城市，未來發(fā)展建成繁華美麗宜居的綠色創(chuàng)新智造濱海大城市。城市發(fā)展定位為新時代生態(tài)文明城市建設(shè)的典范、環(huán)渤海世界級城市群的東亞門戶中心城市、綠色創(chuàng)新智造城市和國家海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。

圖2 資源稟賦與國土空間開發(fā)利用現(xiàn)狀及變化Fig.2 The status quo and changes of territorial spatial utilization

5.2 強(qiáng)化底線思維，陸海統(tǒng)籌開展資源環(huán)境承載力與國土空間開發(fā)適宜性評價

面向可持續(xù)城市生態(tài)系統(tǒng)管理目標(biāo)，基于本底約束—綜合限制—承載力評價—多空間適宜評價的邏輯框架，并設(shè)置城市生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的不同情景，采用限制性因素識別和多要素空間疊置等方法，陸海統(tǒng)籌開展資源環(huán)境承載力與國土空間開發(fā)適宜性評價,將陸域空間和海域空間同時考慮，為煙臺市與周圍的互動和聯(lián)系提供支撐。面向煙臺市未來發(fā)展，煙臺市資源環(huán)境承載能力總體較高，但區(qū)域差異明顯。棲霞市、海陽市與牟平區(qū)資源環(huán)境承載力較高，而萊州市西南與芝罘區(qū)北部沿海地區(qū)較低（圖3）?；跓熍_市陸海統(tǒng)籌資源環(huán)境承載力與國土空間開發(fā)適宜性評價結(jié)果，面向煙臺市可持續(xù)城市生態(tài)系統(tǒng)管理情景，各縣市開發(fā)建設(shè)適宜性差異顯著，適宜建設(shè)區(qū)范圍較小，未來應(yīng)以內(nèi)部挖潛和提升中心城區(qū)城市品質(zhì)為主。若面向城市生態(tài)系統(tǒng)管理基準(zhǔn)情景，煙臺市未來不適宜建設(shè)開發(fā)與適宜建設(shè)開發(fā)比例為4∶5，城市土地利用潛力較大，重點(diǎn)沿海岸帶東西方向發(fā)展；不適宜開發(fā)面積占全域面積41.8%，陸域主要分布在萊陽、萊州等生態(tài)功能和農(nóng)業(yè)功能極其重要或敏感區(qū)域，海域主要集中在長島、牟平等生態(tài)保護(hù)重要性較高的近岸海域（圖4）。

5.3 構(gòu)建區(qū)域生態(tài)安全格局，強(qiáng)化城市生態(tài)空間保護(hù)，實(shí)施國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)

圖3 陸域資源環(huán)境承載力評價Fig.3 Land resource and environmental carrying capacity

城市生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的重點(diǎn)是統(tǒng)籌生態(tài)系統(tǒng)各要素，實(shí)行整體保護(hù)、宏觀管控、綜合整治與生態(tài)修復(fù)，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，制訂生態(tài)保護(hù)的分級、分區(qū)和分類管制方案。

基于土地利用調(diào)查數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)，利用InVEST模型[21]和謝高地[22]等提出的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)測算方法，采用生境質(zhì)量模型和生境風(fēng)險評估模型，識別和確定煙臺市生態(tài)源地668.85 km2，主要為林地、水域等，呈現(xiàn)“兩橫兩縱”的空間特征?？紤]陸域和海洋的互動聯(lián)系，考慮煙臺市與周邊區(qū)域在地理空間的連接與相通，構(gòu)建了煙臺市“兩帶”“兩屏”“四廊”“多脈”的區(qū)域生態(tài)安全格局，并確定國土空間生態(tài)修復(fù)關(guān)鍵區(qū)域。“兩帶”即煙臺北部和南部的濱海生態(tài)涵養(yǎng)與海洋保護(hù)帶，“兩屏”即以羅山、艾山、牙山、昆崳山為支撐的“膠東屋脊”和以招虎山為支撐的生態(tài)屏障，“四廊”和 “多脈”即煙臺境內(nèi)的自然生態(tài)廊道和骨干河流。煙臺國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)關(guān)鍵區(qū)域，包括13處待修復(fù)生態(tài)“夾點(diǎn)”區(qū)域、8處生態(tài)障礙點(diǎn)區(qū)域、39處生態(tài)斷裂點(diǎn)區(qū)域，以及破碎生態(tài)空間，并分別確定修復(fù)方案。

5.4 嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，強(qiáng)化耕地資源“生產(chǎn)—生態(tài)”多功能利用，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興

圖4 陸海統(tǒng)籌國土空間開發(fā)適宜性評價基準(zhǔn)情景Fig.4 The sustainability of territory spatial development linking territory and ocean

基于煙臺市土地利用調(diào)查、農(nóng)用地分等、社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)、基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)等，結(jié)合InVEST模型[21]和謝高地[22]等提出的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值測算方法，開展煙臺市耕地資源“生產(chǎn)—生態(tài)”多功能利用評價、耕地后備資源評價等，確定“生產(chǎn)—生態(tài)”功能均高的耕地作為耕地資源的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域和永久基本農(nóng)田整備區(qū)，確定“生產(chǎn)—生態(tài)”功能均高的其他土地作為耕地后備耕地；分析糧食生產(chǎn)對耕地保護(hù)的需求、耕地保有量和糧食安全保障情況、永久基本農(nóng)田保護(hù)狀況。煙臺生產(chǎn)—生態(tài)功能均高的優(yōu)質(zhì)耕地共15.74萬hm2，占耕地總面積的43.1%，占土地總面積11.7%（圖5）；煙臺有17個基本農(nóng)田集中區(qū)，包括萊山片區(qū)，福山片區(qū)，牟平東南、東、西北三片區(qū)，龍口片區(qū)，萊陽片區(qū)，萊州西北、東南、西南三片區(qū)，蓬萊中、南兩片區(qū)，招遠(yuǎn)西北、東南兩片區(qū)，棲霞片區(qū)，海陽西、北兩片區(qū)；劃入永久基本農(nóng)田整備區(qū)面積為3959.1 hm2（圖6）。

圖5 基于生產(chǎn)—生態(tài)功能評估的耕地綜合質(zhì)量分布Fig.5 Distribution of farmland quality based on productivity and ecological functionality assessment

圖6 永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)及其整備區(qū)分布Fig.6 Distribution of permanent protection zones for basic farmland and the land consolidation areas

分析煙臺市未來城市發(fā)展人口增長與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的需求，增強(qiáng)耕地資源的生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)功能和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，提高耕地資源利用的綜合效益，強(qiáng)化耕地資源的生產(chǎn)—生態(tài)功能耦合協(xié)調(diào)。

按照“田、水、路、林、村”綜合整治、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的要求，研究促進(jìn)煙臺市鄉(xiāng)村土地復(fù)合利用、農(nóng)業(yè)空間多功能保護(hù)發(fā)展方式；保障鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展用地，重構(gòu)鄉(xiāng)村空間，提出建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的模式和措施。

5.5 實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展和城鎮(zhèn)集聚開發(fā)，構(gòu)建宜居城市空間

在流空間理論[17]和網(wǎng)絡(luò)研究范式[23]的指導(dǎo)下，明確煙臺市與其周邊地區(qū)國土空間合作開發(fā)、生態(tài)環(huán)境聯(lián)保共治、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等區(qū)域協(xié)同發(fā)展方向、重點(diǎn)和措施。積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和土地復(fù)合利用，保護(hù)城市重要生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，修復(fù)退化生態(tài)空間，提升城市生態(tài)空間功能，構(gòu)建宜居城市空間。

借鑒國內(nèi)外帶形組團(tuán)結(jié)構(gòu)城市發(fā)展模式、國際性港口城市發(fā)展模式等，煙臺市未來將以對外開放格局融入?yún)^(qū)域，形成“一帶”“一廊”“兩軸”“兩區(qū)”的城市發(fā)展區(qū)域格局。積極參與區(qū)域環(huán)渤海城市群的整合，擴(kuò)展煙臺對日韓的區(qū)域聯(lián)系軸；通過綠色創(chuàng)新發(fā)展軸和對外區(qū)域聯(lián)系軸，形成煙臺—大連經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)和煙臺—威?！鄭u經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展區(qū)；打造新時代濱海生態(tài)文旅廊道，協(xié)同保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和修復(fù)膠州半島海岸帶。

圖7 國土空間開發(fā)適宜性與經(jīng)濟(jì)密度匹配狀況Fig.7 The suitability of territory spatial development and economic density

煙臺低度節(jié)約集約鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）比例較大，建設(shè)用地供需矛盾尖銳，必須節(jié)約集約利用稀缺的建設(shè)用地。煙臺市資源環(huán)境承載力與人口密度和經(jīng)濟(jì)密度空間匹配整體上以低度承載為主，牟平區(qū)、棲霞市、海陽市和萊陽市東部以高承載力—中低密度人口為主；資源環(huán)境承載力較高、具有較高開發(fā)利用潛力的現(xiàn)狀建設(shè)用地面積較少，分布零散，主要分布在福山區(qū)、萊陽市和棲霞市等；國土空間開發(fā)建設(shè)適宜性與經(jīng)濟(jì)密度的匹配存在區(qū)域差異（圖7），以較匹配和匹配為主，說明煙臺市土地利用較合理；未來處于適宜和較適宜開發(fā)建設(shè)用地面積仍較大，主要分布在棲霞市、海陽市和牟平區(qū)。煙臺市需實(shí)施城市空間結(jié)構(gòu)集聚戰(zhàn)略，促進(jìn)中心城市發(fā)展，培育煙臺中心職能；中心城區(qū)形成“兩核，兩城，兩灣”軸帶組團(tuán)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和土地復(fù)合利用，保護(hù)重要生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展社區(qū)生活圈[24]；并“做精一產(chǎn)、做強(qiáng)二產(chǎn)、做優(yōu)三產(chǎn)”，低碳增長，重點(diǎn)發(fā)展創(chuàng)新智造業(yè)[25]。

5.6 強(qiáng)化國土空間規(guī)劃分區(qū)與空間管制，構(gòu)建全域國土空間管制體系

劃定國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”，與相關(guān)規(guī)劃協(xié)同，通過市、縣（區(qū)）“兩下兩上”聯(lián)動工作模式，科學(xué)評估生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，劃定煙臺市國土空間規(guī)劃分區(qū)，包括生態(tài)保護(hù)區(qū)、海洋特殊保護(hù)與保留區(qū)、永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展區(qū)、海洋利用區(qū)等。表2以不同類型生態(tài)保護(hù)區(qū)為例，制定煙臺海岸帶、濕地、水資源等生態(tài)保護(hù)區(qū)的空間管制規(guī)則，實(shí)施全域國土空間管制，明確各分區(qū)的核心管控目標(biāo)、政策導(dǎo)向與管制規(guī)則；提出國土空間規(guī)劃指標(biāo)傳導(dǎo)模式，明確下級行政區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)約束性指標(biāo)要求。

表2 不同類型生態(tài)保護(hù)區(qū)空間管制規(guī)則舉例（允許、限制、禁止的用地類型）Tab.2 Examples of regulation rules on different ecological preservation zones (permitted, restricted and prohibited land use types)

5.7 優(yōu)化規(guī)劃實(shí)施手段，構(gòu)建規(guī)劃實(shí)施機(jī)制

煙臺市上一輪規(guī)劃的實(shí)施評估結(jié)果表明：煙臺市上一輪規(guī)劃實(shí)施保障了國家、山東省重大戰(zhàn)略目標(biāo)，有力促進(jìn)了煙臺市社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，規(guī)劃約束性指標(biāo)實(shí)施良好，有效控制了建設(shè)用地規(guī)模，耕地和基本農(nóng)田保護(hù)成效顯著。

通過煙臺市國土空間規(guī)劃的環(huán)境影響評價和社會環(huán)境公平性影響評價，提出煙臺國土空間規(guī)劃方案對生態(tài)環(huán)境和社會公平與環(huán)境正義造成的可能影響；分析規(guī)劃方案的合理性和對可持續(xù)發(fā)展的影響，提出顧及環(huán)境影響的規(guī)劃優(yōu)化建議。

明確煙臺市陸海統(tǒng)籌規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制，從基礎(chǔ)設(shè)施布局、產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)計(jì)、財(cái)政體制改革、港口與內(nèi)陸一體化的經(jīng)濟(jì)、政策、技術(shù)措施實(shí)施，著力推進(jìn)陸海聯(lián)動開發(fā)和生態(tài)保護(hù)。

強(qiáng)化煙臺市國土空間用途管制，重視國土空間用途沖突的管制和生態(tài)與經(jīng)濟(jì)績效的管制，實(shí)施耕地資源“生產(chǎn)+生態(tài)”、生態(tài)空間“結(jié)構(gòu)+功能”的雙重管制，應(yīng)建立規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制和各部門協(xié)同機(jī)制，制定規(guī)劃的法規(guī)政策體系，構(gòu)建規(guī)劃實(shí)施的保障體系。

建立煙臺市智慧化城市規(guī)劃信息系統(tǒng)平臺，形成規(guī)劃一張圖，定期檢測規(guī)劃實(shí)施情況，并實(shí)施動態(tài)監(jiān)管, 實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜能力的監(jiān)測預(yù)警。

6 結(jié)論與討論

在生態(tài)文明背景下，國土空間規(guī)劃走向可持續(xù)生態(tài)系統(tǒng)綜合管理成為必然。本文明確了走向可持續(xù)城市生態(tài)系統(tǒng)管理的國土空間規(guī)劃目標(biāo)和定位，以及規(guī)劃編制管理邊界和分析邊界；將“反規(guī)劃”與現(xiàn)有規(guī)劃方法結(jié)合，本文提出了“底線約束—區(qū)域協(xié)同—多目標(biāo)優(yōu)化—空間管制—功能提升”的編制技術(shù)架構(gòu)。

在此基礎(chǔ)上，對煙臺市國土空間規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行實(shí)踐探索。利用常規(guī)多源數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)，客觀分析國土空間開發(fā)利用現(xiàn)狀，對城市未來發(fā)展進(jìn)行定位；考慮海陸統(tǒng)籌，開展了煙臺市資源環(huán)境承載力與國土空間開發(fā)適宜性評價；基于生態(tài)系統(tǒng)完整性角度，構(gòu)建了煙臺市生態(tài)安全格局，提出了生態(tài)空間保護(hù)和國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)關(guān)鍵區(qū)域；強(qiáng)化對耕地資源的多功能利用，嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田；提出打造綠色宜居煙臺、區(qū)域協(xié)同發(fā)展策略與城鎮(zhèn)集聚開發(fā)模式；提出全域國土空間管制體系和規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的建議。

本文從城市生態(tài)系統(tǒng)綜合管理視角，基于自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和人類活動調(diào)控，對煙臺市國土空間利用活動進(jìn)行分析和配置，提出國土空間規(guī)劃方法并以煙臺市為應(yīng)用和實(shí)踐，不僅對國土空間規(guī)劃理論方法進(jìn)行有益探索，同時也為市級國土空間規(guī)劃編制提供借鑒和參考。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用深入，未來將進(jìn)一步應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)，深化面向可持續(xù)生態(tài)系統(tǒng)管理的不同尺度國土空間規(guī)劃理論和方法研究，以期為政府部門管理和決策提供有效支撐。