美國工業基礎評估方法分析

于洋

摘 要：美國工業基礎評估是國家進行工業政策調整和工業能力調整的重要依據，被列為實現國家科技工業與國家安全戰略目標的優先事項。美國的工業基礎評估有立法保障、有法定的評估機構、有跨部門的協調工作機制，其評估方法也隨技術演變、經濟發展以及全球化因素不斷調整和優化。介紹了美國工業基礎評估的方法，分析了自1996年以來其評估方法歷次調整的主要內容，旨在為構建我國工業基礎評估框架提供參考。

關鍵詞：工業基礎 工業基礎評估 評估方法 風險

一、美國工業基礎評估體系的基本情況

（一）工業基礎的界定

美國《1993年國防授權法》建立了國家技術與工業基礎，將美國和加拿大之間高度綜合的國防工業合作編入法典，美國和加拿大之間的合作歷史可追溯到1940年的“奧格登斯堡宣言”和隨后1941年的“海德公園宣言”。《2017年國防授權法》將英國和澳大利亞納入國家技術和工業基礎的定義。美國國家技術與工業基礎作為國家安全戰略，于2013年被列入美國法典[1]。

（二）主要評估部門及立法保障

目前，美國對工業基礎進行評估的部門主要是美國國防部和美國商務部進出口管制局（BIS）。此外美國政府問責局也根據法律要求對工業基礎進行評估。

美國國防部工業基礎（工業能力）評估的授權來自《美國法典》第10篇第148章。根據《美國法典》第10篇第148章（技術和工業基礎、國防再投資和國防轉換）第二節的規定，美國國防部要完成的工業評估項目包括：（1）供應鏈安全評估（第2501條），把對供應鏈安全評估作為實現國家科技和工業基礎國家安全戰略的優先事項;（2）工業能力評估（第2504條），要求國防部每年3月1日前向國會提供年度工業能力評估報告[2]。截至目前，美國國防部已經向國會提交了22份工業能力評估年度報告。

美國商務部BIS對工業基礎評估的授權來自《國防生產法案》。根據1950年修訂的《國防生產法案》的規定，（《美國法典》第50編，附錄，第2155節）授權美國商務部負責調查問卷的設計、分發、收集工作，以及形成報告。美國2012年3月16日發布的行政命令第104條規定，商務部在國防部、國土安全部和其他部門配合下啟動產業分析，評估工業基礎能力，支持國防建設，制訂提高特定國內產業國際競爭力和滿足國防項目要求的政策建議。2015年7月15日，美國商務部BIS發布工業基礎調查細則，詳細闡明如何執行調查、獲取產業信息、評估美國工業基礎、支持國防的具體內容和程序，規定了調查目的和調查啟動的方式、機密信息的處理方式等[3]。

（三）美國商務部BIS工業基礎評估的任務來源

美國商務部BIS工業基礎評估報告，包括供應鏈安全評估報告幾乎全部來自美國國會、美國國防部及其各軍種的委托。從2007年開始，BIS開始基于問卷調查完成工業基礎評估報告。2007～2018年，BIS基于問卷調查完成關于工業基礎的評估報告共12個，涉及輕工、紡織、電子、材料、航空航天5個領域;其中2個來自美國國會，1個來自美國航空航天局，其他9個全部來自國防部。從2015年開始，BIS開始供應鏈安全評估，2015～2018年，BIS完成關于供應鏈安全的評估報告5個，全部為國防部委托;涉及航空航天、電子、材料和有色金屬4個領域[4]。

鑒于美國商務部BIS關于工業基礎評估的主要來自美國國防部的委托，本文關于美國工業基礎評估方法分析主要以美國國防部每年完成的工業能力評估為依據，對1996年開始到目前所采納的評估方法進行分析。

二、美國工業基礎評估方法

根據《美國法典》第10篇第148章的規定，美國工業基礎評估的程序比較復雜，大體包括以下四個方面：（1）確定評估目標;（2）根據關鍵性和重要性確定評估對象;（3）確定和評價替代行動;（4）推薦最佳建議措施。

（一）美國工業能力評估目標明確，評估前確定系統的方法體系

美國國防部1997年向國會提交第一份年度工業能力評估報告，在此前美國國防部已經為進行工業能力評估確定了評估的流程和系統的方法體系。

1996年4月25日，美國國防部發布國防工業能力評估指令（5000-60），同時發布了國防工業能力評估指南（5000.60-H）[5]，確定了對工業基礎評估的標準和流程。國防工業能力評估指南提供了一個框架和指導方針，可據以逐案評估政府采取行動維護對國家安全至關重要的工業能力的必要性。確定了評估的流程和標準。首先要確定是否有必要進行工業能力評估。目標是確定是否有足夠的理由對支持相關產品或服務的行業能力進行分析。區分對供應商正常管理的問題和工業能力可能消失的異常情況。確實需要進行評估后，采用的評估方法是：關鍵性評估和供應脆弱性評估。

1.關鍵性評估。對“評估對象的選取”采用“關鍵性評估”方法，以便界定問題。“關鍵性評估”的標準包括三個：（1）判斷國家安全要求。確定似乎處于風險中的產品或服務對于滿足當前和計劃中的國家安全要求是否至關重要。需要考慮兩個問題：該產品或服務是否是維護國家安全必不可少？除了國防部還有哪些用戶使用該產品與服務？（2）對工業能力的關鍵性和獨特性進行界定。該能力是否存在于單一產品、生產線，或是單一或有限的供應商中？是否沒有相關產品、服務或能力？這種能力是否如此獨一無二，如果失去就無法滿足防御需求或任務？（3）界定喪失能力的風險。確定該能力為關鍵能力后，進行評估前必須判斷工業能力喪失的風險程度。評估的內容包括：1）該產品或能力目前是否只存在于一個產品系列中，還是存在于單個或非常有限的一組供應商中？2）這些供應商是否使用類似擬評估對象的工業能力？如果使用，是否完全可行？分析相關產品的預計需求，以評估這些類似功能的未來可用性。3）這種能力如此獨特以至于失去就無法滿足國防需要或任務嗎？

2.脆弱性評估。“脆弱性評估”要解決的兩個關鍵問題是：對供應商依賴的脆弱性以及開發或生產活動中斷的威脅。（1）對供應商依賴的脆弱性。主要評估供應商的財務業績或產品線盈利能力是否會導致能力喪失。衡量標準是通過一系列指標，包括盈利能力、增長、業務機會、收入的多樣化和風險等等。（2）開發或制造活動減少或中斷的風險。主要評估如果開發或制造活動減少或中斷，這種能力是否會消失？評估的內容圍繞每個能力的技術風險進行多維度展開，包括勞動力的熟練程度，重建勞動力的可能性，設備、工具和材料等最低維持率，“敏感”工藝被改變或替換為新工藝對產品性能的具體影響等等。

（二）美國工業基礎評估方法不斷加入新的評估要素

從1996年到2011年，美國工業基礎評估采用的評估方法總體框架是美國國防部發布國防工業能力評估指令（5000-60）和國防工業能力評估指南（5000.60-H）確定的評估方法和體系。但是在對具體領域的評估過程中，不斷加入新的評估元素。主要包括：全球化和技術的影響。在經濟全球化過程中美國國防工業基礎的供應鏈變得日益復雜，分析全球化對美國國防工業基礎的影響，把美國工業基礎的范圍和外延不斷擴大，評估的內容側重供應鏈的脆弱性。技術變革日新月異，技術對工業基礎的影響一直是美國工業基礎評估持續關注的關鍵要素。比如從2002年開始，美國工業能力評估報告中，評估的核心內容是辨別和評估工業和技術能力對滿足目前和未來國防安全需要[6]。

（三）2012年：美國工業基礎評估方法進行第一次大調整

《2012財政年度國防授權法》第852條要求，美國國防部的2012年工業能力評估報告采用“逐行業逐層級”（Sector-by-Sector，Tier-by-Tier，簡稱S2T2）評估方法。S2T2評估的目的是，使每個部類中的關鍵項目從原材料到最終產品的供應鏈層級風險透明化，旨在辨析國防工業的關鍵薄弱環節、洞悉工業基礎各部類各層級之間的關系，對國防工業基礎供應鏈（尤其較低層級供應商）進行風險預警，從而使國防部能夠識別對國防安全至關重要的關鍵部類和層級，改進供應鏈管理，為國防部的管理投資和政策導向提供有效的信息支持[7]。

但在執行S2T2評估方法過程遇到很多困難和挑戰，使得S2T2評估方法確定的目標無法實現，因此，S2T2評估方法只適用了一年就停止適用。

（四）2013年開始，美國工業基礎評估方法進行第二次大調整

2013年，國防部對工業基礎進行評估方法是：脆弱性和關鍵性（FaC）評估。與1996～2011年采用的關鍵性和脆弱性評估方法的構建有較大的不同。新的評估方法，主要是從風險管理的角度出發，“脆弱性”和“關鍵性”大致類似于傳統的概率和后果風險因素。

“脆弱性因素”是指可能破壞特定產品或服務的因素。包含四個指標：國防部銷售、財務展望、行業中的公司和對外國的依賴。“關鍵因素”指：使產品或服務難以替換的因素。包含6個指標：替代品的可用性、國防設計要求、國防獨特性、設施/設備要求、重建的時間和熟練勞動力[8]。

在2013～2017年，美國工業能力評估均采用脆弱性和關鍵性（FaC）評估。2014年7月18日，美國國防部對5000.60指令進行全面更新，將原來的名稱“國防工業能力評估”改為“國防工業基礎評估”[9]，凸顯美國工業戰略和政策更加注重“基礎”，在工業基礎評估的過程中，更加側重風險發生的可能性和影響程度的評估。

（五）2018年開始，美國工業基礎評估方法進行第三次調整

2017年1月，美國國防部發布了《國防采購計劃風險、問題和機會管理指南》提出風險管理方法的目的是管理不確定性，同時增加評估對象的可預測的結果。風險和問題管理密切相關，并使用類似的流程[10]。風險的特征是發生的概率和后果。通過風險管理，采取措施來減少將來發生事件的可能性或發生該事件的后果。隨著風險的增加，應該預料到事件將會發生，并且應該盡早制定計劃以減輕后果。2018年，國防部對評估方法進行了更新，基于風險管理的理論基礎，構建風險評估方法[11]。

風險評估方法包括四個維度：風險識別、風險分析、風險緩解、風險監控。（1）風險識別：使用多個數據收集來源，包括政府、學術界和行業合作伙伴，以識別風險。風險識別方法包括獨立評估、與企業舉行溝通會議、專家咨詢與訪談、貿易研究、利用當前的指標趨勢分析、政府相關部門的研究分析或外部支撐機構發布的報告、審查其他類似/歷史資源等等。（2）風險分析：進行工業能力評估，以確定失去關鍵能力的可能性和后果。并根據風險類型確定具體的風險程度。（3）風險緩解：為解決風險問題確定優先順序，使用多種工具來降低工業基礎風險。（4）風險監控：評估所用風險緩解工具的有效性，并確定是否需要采取其他措施。

三、借鑒與啟示

從我國科技與工業發展歷程來看，未能從科技與工業基礎的角度系統構建體系和框架，還面臨工業基礎研究薄弱、應用研究與產業化脫節，工業基礎薄弱，供應鏈安全隱患持續擴大等問題。借鑒美國對工業基礎評估的方法，能對評估我國工業基礎能力有具體的參考和借鑒作用。

（一）強化工業基礎評估的重要性

構建健康的制造業和國防工業基礎已經成為主要國家經濟和國家安全的關鍵考量因素。美國通過系統框架體系對工業基礎能力進行評估，以支持國家的經濟繁榮、全球競爭以及維護國家安全。工業基礎評估已經成為維護國家安全和經濟繁榮的優先事項[12][13]。

目前，我國工業基礎評估在理論研究方面相對較少。在政策層面，也沒有專門的立法保障。目前，如何系統解決我國的卡脖子技術和產品成為決策層面臨的復雜和艱巨的課題。鑒于此，從構建我國工業基礎評估體系入手，為應對解決我國的短板或卡脖子產品和技術的政策建議提供切實可行的建議，從而推動我國工業基礎健康發展。

（二）進行工業基礎評估的前提是確定方法和指引

美國工業基礎評估方法是進行工業基礎評估的指南，從1996年開始確定了工業基礎評估方法體系和框架，1997年開始發布工業能力評估報告。美國工業基礎評估有確定統一的框架體系和評估方法，從而確保評估工作的連貫性，也確保跨部門機構在進行具體領域的工業能力評估時有統一方法指引，辨析工業基礎的關鍵薄弱環境，并采取應對措施。因此，在著手進行工業基礎評估前要先確定具體的評估方法。

（三）參考“風險管理”的視角，確定評估方法的主線

盡管美國工業基礎評估方法經歷三次大調整，但“風險因素”一直是其評估方法的核心。1996年確定關鍵性和脆弱性評估方法，評估的關鍵也是判斷供應中斷和生產與制造中斷的風險;2012年的S2T2評估方法最直接的目的就是逐行業逐層級分析，發現關鍵薄弱環節、洞悉工業基礎各部類各層級之間的關系，進行風險預警和風險減緩措施。2013的脆弱性和關鍵性（FaC）評估更加聚焦到工業能力的“基礎”，分析風險發生的概率和產生的影響因素。2018年構建了基于“風險管理”的風險評估方法，“風險”成為貫穿評估的主線。

當今，大國競爭加劇，地緣戰略博弈升級，第四次科技革命和產業變革正在重構全球創新版圖、重塑全球經濟結構，我國科技與工業面臨的外部環境更加復雜。與此同時我國經濟也在加快轉型升級，改革促開發的步伐不斷加快。這些內外部因素都在考驗我國的科技工業基礎是否強健、是否具有創新和彈性、是否具有重建能力，以及是否具有危機快速應對能力。因此，有必要從“風險管理”的視角，構建我國工業基礎的評估框架。

參考文獻：

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[2]BIS. Industrial Base Surveys Pursuant to the Defense Production Act of 1950[EB/OL]. [2019-04-18].https：//www.bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/federal-register-notices/federal-register-2015/1312-80-fr-41426-dpa-surveys-final-rule-2015-17388/file.

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[6]DoD. Annual Industrial Capabilities Report To Congress，1998，1999，2001，2002，2003，2004.2005，2006 [EB/OL]. [2019-04-18]. https：//www.acq.osd.mil.

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[8]DoD. Annual Industrial Capabilities Report to Congress for 2013[EB/OL]. [2019-04-18]. https：//www.businessdefense.gov/Portals/51/Documents/Resources/2013%20AIC%20RTC%2010-03-16%20-%20Public%20Unclassified.pdf？ver=2017-04-18-072624-537.

[9]DoD. Defense Industrial Base Assessments，July 18， 2014[EB/OL]. [2019-04-18].http：//www.esd.whs.mil/Portals/54/Documents/DD/issuances/dodi/500060p.pdf.

[10]DoD. Department of Defense Risk， Issue， and Opportunity Management Guide for Defense Acquisition Programs[EB/OL]. [2019-04-18].https：//www.acq.osd.mil/se/docs/2017-rio.pdf.

[11]DoD. Annual Industrial Capabilities Report To Congress，2018[EB/OL]. [2019-04-18].https：//www.dsiac.org/resources/reference-documents/fy2017-annual-industrial-capabilities-report-congress-20180412.

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[13]Congressional Research Service. Defense Primer：U.S.Defense Industrial Base. [EB/OL]. [2019-04-18]. www.brookings.edu/research/the-defense-sustainment-industrial-base-a-primer/.