整體性治理視角下的基層城市管理執法體制改革執法權承接研究

黃麗

摘 要：隨著全國“簡政放權”改革的推進，從中央到地方正進行全面的機構改革，大量權責向基層下放，各層面對下放關注度提高，但對于基層單位能否承接以及承接執行情況關注較少。本文以南寧市興寧區城市管理執法體制改革為調查對象，具體分析該城區在承接城市管理執法權過程中遇到的問題及解決辦法，并在此基礎上，對進一步推進“簡政放權”以及“綜合執法”提出思考和建議。

關鍵詞：簡政放權;機構改革;承接;綜合執法

一、引言

自2018年“兩會”通過《深化黨和國家機構改革方案》以來，中央至地方的政府機構都進行了整合，逐漸減少機構數量，在執法領域推進“綜合執法”。目前，南寧市也已經完成機構改革。從簡政放權角度來看，目前縣級政府權責在不斷增加。機構改革的目的在于構建簡約高效的管理體制，地方政府在承接上的效果如何，還需要進一步分析。

二、問題提出

隨著我國城鎮化快速發展，城市規模不斷擴大，建設水平逐年提高，如何提升城市精細化管理水平、適應社會發展形態及增進民生福祉，是亟待解決的問題。2015年12月30日，中共中央國務院發布《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，從中央層面提出城市執法體制改革的發展方向。城市管理執法體制改革作為政府機構改革的縮影，3年過去，縣區城市管理體制改革進展如何，有什么樣的亮點，遇到什么樣的阻力，未來改革方向在哪里，是值得目前仔細研討的問題。基于此，本文對南寧市興寧區的城市管理體制改革情況進行充分調研，探索符合基層的城市管理執法模式，以提出基層政府在承接上級下放權責的改進方向。

三、興寧區城市管理執法體制改革進展

興寧區屬于南寧市中心老城區，人流物流集中區，自1980年興寧區成立，通過推進“五講四美”活動，整治臟亂差。2007年以后，隨著城市發展，南寧市實施城市管理體制改革，將部分市容市貌執法權下放城區，市城管局對城區城管局僅做業務指導，興寧區開始走上探索符合城區實際的城市管理執法模式的道路。

（一）調整執法機構，合理確定執法地理范圍

2016年，根據執法重心下移的原則，興寧區將行使市容市貌管理的執法隊伍下放鎮、街道，推動執法事項屬地化管理。但經過一年實踐發現，執法力量人為分散，尤其是流動攤點時常在兩個街道交界處流竄，增加協調聯合整治的難度。同時，由于街道和鎮基礎設施、人流量以及商業繁華程度不同，難以按統一標準進行管理。2017年，將執法隊伍收回，各鎮結合“四所合一”改革自行開展城市管理執法工作，建成區執法工作改為城區城管局統一行使，實現屬地管理與資源整合。

（二）推進綜合執法，合理界定執法權力范圍

在簡政放權大背景下，為減少多頭管理、交叉執法的難題，市級不斷下放各項執法權力，城區統一整合由區城管局集中行使市容環境衛生、城鄉規劃、城鄉建設、園林綠化、交通及自然資源保護等領域全部或部分行政處罰權，主體責任更加明確。

（三）由管理向服務，推進執法理念的革新

興寧區經過10年城市管理執法的探索，由原本粗放式管理向精細化管理轉變，尤其是開展“美麗南寧整潔暢通有序大行動”以來，以網格進行量化考核，不斷提升城市品質。推行“721”工作法，即70%的問題用服務手段解決，20%的問題用管理手段解決，10%的問題用執法手段解決，強化宗旨服務意識。

四、基層城市管理執法體制改革面臨的問題

（一）城市管理的整體性割裂

目前，城市管理執法體制改革僅僅局限于行政處罰權的綜合行使，缺乏整合和協作機制的建立，對整個城市管理問題缺乏全面研究，仍是處于碎片化治理的階段。一是行政許可、行政檢查、行政處罰及行政強制等作為行政管理的系統環節，在執法體制改革中僅劃轉行政處罰權，容易出現工作上的脫節和監管失控。二是城市建設與管理問題。實行大城管體制后，城市管理實行“建管分離”“批管分離”，公共基礎設施建設職能、行政審批職能由其他部門承擔，后期監管交由城管部門。需克服各部門以自我利益至上、轉嫁責任及溝通不暢等問題。

（二）執法協調保障不到位

城管是“最招黑”部門，負面輿情纏身，直接導致執法權威性低、執法難。一是難在執法對象特殊。對于市容市貌管理，大多數的執法對象都是社會的弱勢群體，他們本身生活困難，文化層次不高，因此執法極易激化矛。二是難在執法手段單一。少數違規經營者以各種方式拒不配合城管執法，更有甚者會通過暴力或威脅的方式阻撓城管執法，但目前城管僅有暫扣違法物品等手段，缺乏司法、公安的配合銜接，更加缺少對城管執法人員保護的相關法律。

（三）執法權力過大，執法能力受限

目前，城區城管局約有150項行政權力，部分權力仍在與市級部門梳理中，涉及的法律法規約100余部。執法權力過大，廉政風險高，相應的監督機制未隨之建立。職責范圍的擴大，相關的法律法規從廣度和深度上都會有量的突破。由于基層待遇偏低、上升空間少及人員編制緊張等問題，難以吸引優秀人才、專業人才的加入，導致人員素質參差不齊，隊伍年齡結構偏大，學歷偏低，活力不足。現在，整個執法隊伍面臨人少事多、執法能力和執法效率受限的問題。這些因素會導致執法規范化、執法效果經受較大考驗。

五、基層城市管理執法體制改革未來發展思考

放眼中國，全面深化改革，已層層傳導，深入基層。城市管理能力是檢驗一個政府執政能力水平高低的重要指標，是與人民福祉相關的切實感受，未來基層城市管理執法體制改革應該如何發展，本文認為將從以下三個方面入手。

（一）執法體制改革理念創新

一是堅持為民、便民執法體制改革思想。推進綜合執法，減少多頭執法擾民問題。實現有效社會治理，公平正義是根本準則，改善民生是基本追求。長期以來，城市管理領域出現多頭執法擾民問題突出，不僅影響了行政效率，提高了行政執法成本，而且對公民的權益造成了侵害。在進行職權分配時，對于職權交叉較多，構成多頭執法、重復執法、擾民嚴重及民眾反映較為強烈的領域，應當進行執法權的相對集中，并盡量在原職能部門與城市管理綜合執法機構之間進行權力的整體劃轉。

二是建設、管理、執法齊頭并進，重視城市管理的整體性。推進城市管理綜合執法工作，并不是將建設滯后、管理缺位造成的問題全部推給執法部門。在執法體制改革過程中，要處理好末端執法與源頭治理的關系。執法權劃轉后，原部門的建設監督管理職責更應該強化，提高城市承載能力，提供充足的公共產品和服務。面對建設滯后、群眾有需求及執法矛盾大等突出問題，如城中村房屋建設合法性問題、夜市燒烤擾民問題等，基層政府應將涉及城市管理領域的部門整合城管委，編制規劃合議制度、信息與資源共享制度、聯合執法制度、行政協調制度及行政協助制度等，并由相應副區長進行協調，加強相互之間的協調配合。

三是執法理念，從管理向治理轉變。管理者與管理對象處于對立的狀態，極易導致執法矛盾。而社會治理強調的是社會和國家共治，暢通的民意表達渠道，公正的民權民利的保護機制。一方面強調管理與執法結合。例如，按路段建立違章戶檔案，一次違章實行告知，兩次違章進行教育，免于處罰，對三次以上違章者將進行嚴格處罰，實行教育和處罰相結合。另一方面發揮社區的力量，發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交的原則，就地解決問題，推進城市管理社會化。

（二）多樣化的執法權力監督

在簡政放權、綜合執法以后，基層城市管理部門的執法權力事項越來越多，領域越來越廣，必須將權力關進制度的籠子。一是利用“互聯網+”，建設城市管理指揮系統。參照交警部門，實現現場打印罰單，執法全過程記錄并實時傳送至指揮系統，后臺監督審核。既掌握了城市管理大數據，提高了執法效率，又避免了執法隨意性。二是擴大社會監督渠道。向社會公布執法監督舉報電話，并定期邀請媒體記者、政協委員、人大代表及市民代表等社會各界人士，參與城管執法工作，對城管執法行為進行有效監督，保證執法的公平與公正。三是城區紀委直接派駐人員駐隊監督檢查。實現監督檢查與執法業務管理相分離。

（三）執法人才培養與引進

對于管理工作，人才是基礎。執法權力增加，所需要的專業知識和專業技術也隨之增加。必須從解決人才配備上提升執法規范性。一是專業性過強的執法領域，單獨成立一支隊伍，如住建領域建材質量的監督檢查。二是抓好內部培養。提高培訓經費比例，拓展晉升途徑，抓好學習動力和活力問題，提高基層執法人員待遇，吸納優秀人才、專業人才，打造先進科學的管理隊伍。三是調整招聘方向，實現人才結構與執法權力領域相匹配。四是購買社會服務。將部分需要專業技術檢查和鑒定的工作外包，購買相關專業人士咨詢服務。

六、結語

從城市管理執法體制改革來看，綜合執法的推進有利于解決城市發展后城市管理上的權力交叉問題，一定程度上避免多頭執法擾民或者監管真空的出現。但同時也應看到基層城市管理部門在執行上仍然遇到很多問題，尤其是溝通協調方面。本次改革，仍然未突破傳統的科層官僚制，只是進行了內部權責的調整。隨著信息化的發展，傳統的官僚制組織已經不能很好地處理那些超越組織界限的責任問題，已不適用于快速發展變化的社會，更多的是需要大數據平臺上的跨部門合作，甚至需要私人組織的參與。從整體性治理視角來看目前的城市管理工作，需要政府建立以網絡信息技術為核心的城市管理數據平臺，進一步綜合城市“管理”與“執法”部門的合作，修正過度分權帶來的權力邊界過多，減少各部門為追求自身利益需求而減少服務公眾的能力，以更多的疏解政策來解決城市管理中的難題，如亂擺賣、違法搭建等問題，而不是全部執行嚴格的執法政策，將城市還歸于民。