強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)研究

許琳

【摘要】 ?文章采用調(diào)查法、訪談法等研究方法，從強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的必要性和基本內(nèi)容出發(fā)，以“審計項目計劃的統(tǒng)籌和管理、審計項目經(jīng)費(fèi)的分配和管理”等方面為切入點(diǎn)，通過實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在的問題，提出加強(qiáng)審計項目計劃的管理、優(yōu)化人力資源配置、加強(qiáng)審計項目規(guī)范化建設(shè)、拓寬審計監(jiān)督渠道和范圍等措施來改進(jìn)審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)工作方法，以及進(jìn)一步提升審計機(jī)關(guān)的整體合力、強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。

【關(guān)鍵詞】 ? 上級審計機(jī)關(guān);下級審計機(jī)關(guān);領(lǐng)導(dǎo)

【中圖分類號】 ?F239 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 ?A ?【文章編號】 ?1002-5812（2019）18-0068-03

一、強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的必要性

（一）法律賦予的職權(quán)

《中華人民共和國審計法》第九條規(guī)定“地方各級審計機(jī)關(guān)對本級人民政府和上一級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”，這就以法律形式明確了上一級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的職權(quán)。《憲法》中也明確規(guī)定，地方各級審計機(jī)關(guān)要在本級人民政府行政首長和上一級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律的規(guī)定正確地行使審計監(jiān)督權(quán)，但是不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。因此，在下級審計機(jī)關(guān)審計項目的實(shí)施過程中并保證充分自主的前提下，應(yīng)強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）審計工作順利完成的重要保障

審計工作涉及到生活的方方面面，關(guān)系到居民的安居工程、地方債務(wù)問題、經(jīng)濟(jì)糾紛問題等，這些工作的順利完成需要審計人員的認(rèn)真、負(fù)責(zé)和上級審計機(jī)關(guān)的有效檢查與監(jiān)督。但審計機(jī)關(guān)在執(zhí)行審計程序或?qū)嵤徲嬳椖康倪^程中往往存在執(zhí)行效率低、程序不規(guī)范、工作熱情不高等問題，嚴(yán)重影響了審計工作的高質(zhì)高效完成。通過強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的作用和職能，加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督及上下級監(jiān)督、建立健全激勵機(jī)制，從而保障審計工作的順利進(jìn)行。

（三）維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的重要條件

審計機(jī)關(guān)以其法定賦予的權(quán)力優(yōu)勢、地位優(yōu)勢和組織制度優(yōu)勢，通過監(jiān)督市場經(jīng)濟(jì)秩序，及時揭露違背市場規(guī)則的行為，從而督促這些企業(yè)單位、機(jī)關(guān)或個人查錯糾弊，能夠及時識別風(fēng)險并提出加強(qiáng)風(fēng)險防控的措施，懲治違法行為和個人，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序。地方審計機(jī)關(guān)在各個方面都發(fā)揮了重要的作用，地方審計機(jī)關(guān)的工作完成情況會對國家審計機(jī)關(guān)工作產(chǎn)生影響。

（四）深化審計體制改革的需要

目前我國大部分審計機(jī)關(guān)的行政模式存在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的情況，尤其是基層審計機(jī)關(guān)受本級和上一級審計機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。但法律規(guī)定的雙重領(lǐng)導(dǎo)審計體制在實(shí)踐中并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。由于地方審計機(jī)關(guān)的人事權(quán)、財物權(quán)完全在地方，導(dǎo)致上一級審計機(jī)關(guān)對下一級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)無法有效執(zhí)行，實(shí)際上弱化了上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。因此，在我國全面深化體制改革的大背景下，有必要促進(jìn)審計體制改革，通過強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，從而優(yōu)化審計機(jī)關(guān)頂層設(shè)計，保證審計的獨(dú)立性與權(quán)威性。

二、上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)狀分析

本文采用問卷調(diào)查的定量研究方法，針對上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的六個方面設(shè)計了調(diào)查問卷。為了使調(diào)查對象具有代表性，調(diào)查結(jié)論可靠，選取了某省審計廳相關(guān)人員作為調(diào)查對象，共發(fā)放調(diào)查問卷55份，收回54份，有效問卷54份，回收率為98.18%。

（一）上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)審計項目計劃指導(dǎo)和審計項目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督方面

1.審計項目計劃統(tǒng)籌不合理。根據(jù)問卷調(diào)查，針對審計項目計劃的統(tǒng)籌，61.11%的受訪者對審計計劃的編制是“滿意”的，27.78%的受訪者對審計計劃的編制持“一般”態(tài)度;61.11%的受訪者認(rèn)為在編制審計計劃的過程中，上級審計機(jī)關(guān)給出的建議具有指導(dǎo)性和決定性;72.22%的受訪者認(rèn)為審計項目的實(shí)施是按照計劃執(zhí)行的。目前審計項目計劃統(tǒng)籌不合理，上級審計機(jī)關(guān)有絕對的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，在編制審計項目計劃時，直接下派項目，而下級審計機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性與自主選擇權(quán)，受上級審計機(jī)關(guān)及本級人民政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，即使審計項目計劃編制不合理，也只能按照計劃執(zhí)行，導(dǎo)致審計項目執(zhí)行中困難重重，審計項目計劃執(zhí)行與實(shí)施的時間銜接不緊密，審計項目計劃的執(zhí)行存在滯后性。詳見下頁表1。

2.審計項目計劃管理不規(guī)范。根據(jù)問卷調(diào)查，針對審計項目計劃的管理，88.89%的受訪者所在審計機(jī)關(guān)的審計計劃編制周期為1年及以內(nèi)，審計計劃編制周期為1—2年、3—5年的分別占5.56%、5.56%;對于“審計項目管理的過程中，反饋的問題能夠很好地落實(shí)”的調(diào)查中，50%的受訪者持“同意”態(tài)度，16.67%的受訪者持“一般”態(tài)度，11.11%的受訪者“不同意”此觀點(diǎn);對于“在審計項目的管理過程中，相關(guān)審計風(fēng)險得到很好控制”，16.67%的受訪者“不同意”此觀點(diǎn);對于“在相關(guān)審計項目的實(shí)施過程中，得到相關(guān)部門的有效監(jiān)督”，11.11%的受訪者“不同意”此觀點(diǎn)。這一調(diào)查結(jié)果表明當(dāng)前審計項目計劃在管理的過程中監(jiān)督不到位，審計風(fēng)險不能得到很好的控制，反饋的問題不能有效落實(shí)并解決，在很大程度上會降低審計計劃的執(zhí)行效率。完善的計劃是項目有效實(shí)施的前提，有效的管理是項目高質(zhì)高效完成的保障。此外，審計項目計劃也存在編制周期不合理的情況，應(yīng)實(shí)施審計項目滾動計劃，計劃編制周期不宜過短，也不宜過長，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，在每次編制或調(diào)整年度審計項目計劃時，均將計劃按時間順序向前推進(jìn)一個計劃期，動態(tài)編制審計項目計劃。

3.審計項目經(jīng)費(fèi)分配不均衡。根據(jù)問卷調(diào)查，50%以上的受訪者對審計項目經(jīng)費(fèi)的分配結(jié)果、分配流程持“一般”態(tài)度，5.56%的受訪者對審計項目經(jīng)費(fèi)的分配結(jié)果、分配流程“不滿意”;61.11%的受訪者認(rèn)為審計項目經(jīng)費(fèi)不夠充足;44.44%的受訪者對審計項目經(jīng)費(fèi)的分配與管理制約機(jī)制持“一般”態(tài)度，而5.56%的受訪者對此“不滿意”;55.56%的受訪者對大額審計項目經(jīng)費(fèi)的決策權(quán)限與決策程序感到“滿意”。調(diào)查結(jié)果表明使用大額審計項目經(jīng)費(fèi)時，決策權(quán)限和決策程序能夠得到有效的保障。但是審計項目經(jīng)費(fèi)存在分配不合理問題，這可能與審計項目經(jīng)費(fèi)的分配與管理沒有制定有效的制約機(jī)制有關(guān)。另外，審計項目經(jīng)費(fèi)不夠充足，經(jīng)費(fèi)的下?lián)苤话垂ぷ髁窟M(jìn)行統(tǒng)計，面對突發(fā)事件或額外支出時，就會出現(xiàn)審計經(jīng)費(fèi)不足，不能有效保障審計項目計劃的有效實(shí)施，這也與審計項目經(jīng)費(fèi)的管理不規(guī)范、缺乏有效的內(nèi)部控制、分配不合理有關(guān)。

（二）審計人員的資格認(rèn)定和能力培養(yǎng)

1.資格認(rèn)定方式單一。根據(jù)問卷調(diào)查，50%的受訪者對所在機(jī)關(guān)的審計人員的資格認(rèn)定方式持“一般”態(tài)度;55.56%的受訪者對所在機(jī)關(guān)的審計人員的配置感到“滿意”，5.56%的受訪者對此“不滿意”;針對“執(zhí)行相關(guān)審計項目的過程中，本級審計機(jī)關(guān)內(nèi)部有足夠的專業(yè)審計人員”，44.44%的受訪者持“一般”態(tài)度，11.11%的受訪者對此“不滿意”;55.56%的受訪者對所在審計機(jī)關(guān)重要干部的選拔任命感到“滿意”;16.67%的受訪者對所在審計機(jī)關(guān)的內(nèi)部牽制制度（包括上下牽制和左右牽制）感到“不滿意”。這一調(diào)查結(jié)果表明，當(dāng)前審計人員的資格認(rèn)定方式仍采用較為傳統(tǒng)單一的方式。但目前隨著審計環(huán)境的日益復(fù)雜，審計工作涉及的范圍越來越廣，審計人員僅僅具備單一領(lǐng)域的知識，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要;審計機(jī)關(guān)的內(nèi)部牽制制度不健全，導(dǎo)致審計人員配置不合理，審計人員素質(zhì)參差不齊，在審計過程中往往意見不統(tǒng)一，降低了審計執(zhí)行效率;審計機(jī)關(guān)內(nèi)部重要干部的選拔任命不夠合理，缺乏專業(yè)的審計人員，大大降低了審計質(zhì)量。詳見表2。

2.培訓(xùn)方式不合理。據(jù)問卷調(diào)查，在對審計人員培訓(xùn)方式的調(diào)查中，29.27%的受訪者選擇“本機(jī)關(guān)內(nèi)部培訓(xùn)”，24.39%的受訪者選擇“上級審計機(jī)關(guān)指導(dǎo)培訓(xùn)”，17.07%的受訪者選擇“外部機(jī)關(guān)舉行的公開培訓(xùn)”，14.63%的受訪者選擇“網(wǎng)上授課培訓(xùn)”;44.44%的受訪者對所在機(jī)關(guān)開展的培訓(xùn)方式培訓(xùn)頻率持“一般”態(tài)度，5.56%的受訪者對此“不滿意”;50%以上的受訪者對培訓(xùn)人員的選定、培訓(xùn)作用感到“滿意”。這一調(diào)查結(jié)果說明目前審計機(jī)關(guān)的培訓(xùn)存在很大的問題。一方面，目前各行業(yè)各領(lǐng)域工作都在不斷完善不斷細(xì)化，相關(guān)法律法規(guī)不斷出臺，相關(guān)領(lǐng)域的知識也在不斷更新，審計人員需要進(jìn)一步提升自身的業(yè)務(wù)能力、進(jìn)一步提升對新知識的學(xué)習(xí)能力。但審計機(jī)關(guān)的培訓(xùn)停留在理論層面，不具有針對性、實(shí)踐性和時效性;另一方面，培訓(xùn)時間安排不合理，忙于工作的審計人員很難被抽調(diào)參加脫產(chǎn)的集中性培訓(xùn);再者，培訓(xùn)方式較為單一，且多采用上級審計機(jī)關(guān)指導(dǎo)培訓(xùn)的方式，利用外部機(jī)關(guān)或網(wǎng)絡(luò)等方式進(jìn)行的培訓(xùn)較少。

（三）上下級審計機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督情況

1.形式主義突出。受訪者對上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)檢查次數(shù)、業(yè)務(wù)檢查內(nèi)容持“一般”態(tài)度的比例分別占27.78%、27.78%，而持“滿意”態(tài)度的分別僅占11.11%、11.11%;55.56%的受訪者對上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計持“一般”態(tài)度，5.56%的受訪者對此“不滿意”。且受訪者在調(diào)查問卷綜合問答部分指出當(dāng)前上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)檢查及監(jiān)督存在“方法簡單”“頻率不高”“懲戒不足”等突出問題。

2.下級審計機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性。根據(jù)問卷調(diào)查，44.44%的受訪者對所在審計機(jī)關(guān)重大事項報告制度感到“非常滿意”;77.78%的受訪者對所在審計機(jī)關(guān)遇到的問題“基本能做到”及時反饋給上級審計機(jī)關(guān);83.33%的受訪者所在審計機(jī)關(guān)反饋給上級審計機(jī)關(guān)的問題“基本能做到”及時解決;55.56%的受訪者對所在審計機(jī)關(guān)向上級審計機(jī)關(guān)反饋問題的途徑感到“滿意”。但有38.89%的受訪者所在審計機(jī)關(guān)遇到重大問題時，采取的措施是“上報上級審計機(jī)關(guān)”，而不是“本機(jī)關(guān)內(nèi)部解決”。從這一調(diào)查結(jié)果可以看出，當(dāng)前下級審計向上級審計機(jī)關(guān)反饋渠道、反饋方式單一，反饋的信息不能滿足實(shí)際需要。主要原因是下級審計機(jī)關(guān)受“雙重領(lǐng)導(dǎo)”模式的限制，缺乏獨(dú)立性。下級審計機(jī)關(guān)沒有人、財、物方面的實(shí)權(quán)，在審計項目實(shí)施中就很難有話語權(quán)。

三、強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的措施

（一）加強(qiáng)審計項目計劃管理

加強(qiáng)審計項目計劃管理，應(yīng)體現(xiàn)在審計計劃的制定、實(shí)施、監(jiān)督的全過程。首先，審計項目的選取應(yīng)是對國計民生有重大影響、人們熱切關(guān)注的項目;審計項目計劃的制定應(yīng)考慮審計資源，上級審計機(jī)關(guān)要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際需要，統(tǒng)籌組織本地區(qū)審計機(jī)關(guān)力量，開展好涉及全局的重大項目審計，從而達(dá)到資源的最優(yōu)配置，保持審計資源與審計工作的協(xié)調(diào)一致，制定的審計計劃還應(yīng)具有較高的可操作性和可實(shí)施性，實(shí)施審計項目滾動計劃，做好審計工作發(fā)展規(guī)劃、中長期審計項目計劃和年度審計項目計劃的有序銜接，確保審計項目目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)。

（二）優(yōu)化人力資源配置

優(yōu)化審計人力資源的配置，具體可以從以下兩個方面著手，即宏觀方面和微觀方面。就宏觀層次而言，要協(xié)調(diào)好審計人力資源配置與其他監(jiān)督力量人力資源的配置的關(guān)系、國家審計人力資源配置與社會及內(nèi)部審計人力資源配置的關(guān)系。就微觀層次而言，可以通過實(shí)施審計類型組合、改進(jìn)審計組織方式、選用先進(jìn)合理的審計取證模式、優(yōu)化審計質(zhì)量控制等方式來優(yōu)化審計人力資源的配置。

（三）加強(qiáng)審計制度規(guī)范化建設(shè)

地方各級審計機(jī)關(guān)要進(jìn)一步加強(qiáng)審計制度規(guī)范化建設(shè)，推動完善審計制度，確保嚴(yán)格依法依規(guī)履行審計監(jiān)督職責(zé)。一方面，要全面規(guī)范現(xiàn)有內(nèi)部管理制度，通過修訂、廢除、完善管理制度，進(jìn)一步強(qiáng)化制度的約束力和執(zhí)行力;另一方面，要研究制定相關(guān)配套制度，對原有的管理制度進(jìn)行補(bǔ)充完善。加強(qiáng)審計制度規(guī)范化建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)在重要干部選拔任用、審計人員考核、大額資金使用、重大事項決策等方面。

（四）拓寬審計監(jiān)督渠道與范圍

上級對下級監(jiān)督檢查過頻則影響下級工作，過少則不能及時發(fā)現(xiàn)并解決問題。因此，上級審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)完善對下級審計機(jī)關(guān)審計質(zhì)量的監(jiān)督檢查制度，采取定期或不定期的方式，合理安排監(jiān)督檢查時間和頻率對下級審計機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督檢查，促進(jìn)下級審計機(jī)關(guān)不斷提高審計質(zhì)量。另外，還應(yīng)在審計監(jiān)督方式上進(jìn)行創(chuàng)新，將社會監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合，明察與暗訪相結(jié)合，以調(diào)研或暗訪的形式代替檢查，達(dá)到降低檢查成本，消除形式主義、弄虛作假，促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的目的。

（五）創(chuàng)新審計方式

首先，應(yīng)加強(qiáng)審前調(diào)查的資料收集工作，細(xì)化調(diào)查方案，明確審計工作步驟。其次，改進(jìn)審計技術(shù)方法，積極探索在審計實(shí)踐中運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的途徑，加大互聯(lián)網(wǎng)等科技綜合利用力度，提高運(yùn)用信息化技術(shù)查核問題、評價判斷、宏觀分析的能力，加快推進(jìn)以“大數(shù)據(jù)”為核心的審計信息化建設(shè)。再次，強(qiáng)化審計人員“大數(shù)據(jù)”意識，對審計人員及時進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，掌握先進(jìn)的審計手段。最后，建立完善的審計信息系統(tǒng)，建設(shè)從中央審計機(jī)關(guān)到省、市、縣、鄉(xiāng)地方審計機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)互連、數(shù)據(jù)互通，使各級審計機(jī)關(guān)及時了解各部門審計工作運(yùn)行情況，極大地節(jié)省審計人力資源，且能夠及時發(fā)現(xiàn)審計人員的違規(guī)行為，建立全面、系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制。

（六）提高審計獨(dú)立性

強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步探索省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理，提高下級審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。但如果一味地強(qiáng)調(diào)獨(dú)立于地方政府之外去執(zhí)行審計程序，脫離上級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，下級審計工作就會偏離正常的發(fā)展軌道，陷入被動的尷尬處境，也不可能有所作為。因此，應(yīng)當(dāng)在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的審計體制下，探索一條適合我國國情的審計制度，充分發(fā)揮國家審計的“免疫系統(tǒng)”功能。Z

【主要參考文獻(xiàn)】

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