農村公路養護市場化中市場培育與競爭機制的引入

薛建菁 束穎 徐光華

【摘要】 ?目前，我國農村公路建設成果顯著，但是農村公路建成之后的養護管理卻無法達到既定標準，養護資金短缺、養護企業資質不足等問題層出不窮。文章以江蘇省某地農村公路為例，通過訪談、實地調研等方式，探究我國農村公路養護市場化的現狀，針對引入農村公路養護市場培育和競爭機制的必要性和緊迫性，從養護市場培育、政府扶持和養護企業自身發展等角度提出相關建議。

【關鍵詞】 ? 農村公路養護;市場培育;競爭機制

【中圖分類號】 ?F275 ?【文獻標識碼】 ?A ?【文章編號】 ?1002-5812（2019）18-0077-03

一、引言

農村道路交通是保障百姓生產生活的基本條件，是農業、農村發展的基礎性、先導性設施，加強農村公路的管理與養護是保障農村公路持續穩定運作的重要環節，對百姓的安全出行、順利出行具有重要影響（白波，2017）。2017年12月，習近平總書記對“四好農村路”建設作出重要指示，“四好農村路”即“把農村公路建好、管好、護好、運營好”。從江蘇省的情況來看，2017年全省范圍內的縣道優良路率達89%，鄉村道優良路率達78%，縣道優良中等路率達94.8%，鄉村道優良中等路率達92.6%，均達到省定“四好農村路”的養護標準。江蘇省的公路養護改革歷經多次困難與矛盾后才獲得積極的效果，但是目前對公路養護的性質、養護市場管理等方面仍存在較大爭議（吉軍曉，2010）。

本文通過對江蘇省某地農村公路的實地調研，發現目前農村道路交通建設基本得到落實，但是建成之后的養護卻面臨眾多問題。一方面，由于農村公路前期資金投入較大，后期養護資金供應不上，導致出現養護作業連續性較弱等“重建設、輕養護”現象。另一方面，由于養護市場上的養護企業數量有限且專業性不強，導致農村公路養護質量缺乏保障。因此，本文從農村公路養護市場化角度出發，結合江蘇省某地農村公路養護市場現狀，對農村公路養護市場的培育和競爭機制進行設計，從而對全國農村公路養護市場的拓寬與管理等提供新思路。

二、江蘇省某地農村公路養護市場存在的問題

在公路工程管理中，做好現代化養護管理具有顯著的重要性和必要性（王淵，2015），本文認為這一點不論是在目前研究范圍較廣的高速公路方面，還是在相關研究較少涉及的農村公路方面均成立。在與江蘇省某地農村公路養護相關負責人的訪談中發現，該地農村公路養護市場化的主要問題在于養護市場主體、養護市場范圍、養護定額標準和養護企業資質等方面。

（一）農村公路養護市場主體缺乏主體意識

雖然目前江蘇省公路系統的生產經營性單位（如公路養護隊伍、公路生產隊伍等）都已逐漸從公路養護管理機構中脫離，且大多數生產經營性單位在市場化轉型、民營化改制之后成為民營企業，擁有完全自主權，但是由于改革初期提倡“扶上馬、送一程”的思想理念，部分生產經營性單位的依賴心理較強，仍存在被動等待公路養護管理機構頒布任務、機械式完成自身工作的現象。這些單位不僅缺乏主觀上的積極性，更重要的是缺乏市場主體意識，抑制了農村公路養護企業釋放活力，增加了農村公路養護管理機構的工作負擔。

（二）農村公路養護市場范圍受限

根據交通運輸部頒布的《公路養護工程市場準入暫行規定》和《公路養護工程專業承包企業資質等級標準（試行）》，從事公路養護生產作業的單位必須具有相應的養護生產資質，且該資質要求較高、資金投入程度較大，因此，在全國范圍內乃至江蘇省全省范圍內都未建立起規范統一的大中修養護市場。農村公路養護市場主要限定在地市范圍，其中，大中修以公開招標方式為主，小修保養以局部競爭方式為主。即使部分項目由外省、市養護企業承包，也只是交付了一些橋梁檢測、維修等項目，農村公路路面大中修項目屈指可數。在調研過程中發現，由于對養護單位的資質要求較高，只有有限數量的養護企業可以達到既定要求，因此在實際養護管理工作中，將養護生產作業交付給非養護系統內單位的比例不在少數，這些單位大多為綠化系統企業、公路工程系統企業和建設系統企業以及園林企業等，容易導致農村公路養護效果不佳、應急事故處理不及時等現象。

（三）農村公路養護資金體系不健全

資金是一個項目、一家企業、一個地區等長期、穩定、健康發展的支柱，尤其是在農村公路養護領域更是如此，沒有充足的養護資金，則無法保障農村公路養護各項工作的順利開展（張志兵，2018）。但是目前政府有關部門對農村公路養護的重視程度不夠，農村公路養護任務繁重且養護經費不足仍是農村公路養護中的一大難題（邱立超，2012）。目前，江蘇省農村公路養護工程定額標準仍以2008年發布的《公路養護工程預算編制辦法及定額》為主要依據，部分依據后期補充制定的定額標準進行修正，在養護定額測定上主要包含人工、材料、機械三部分。在調研中發現，養護工程定額標準在制定時是通過長時間的觀測、統計得出的具體數據，在制定當時具有較高的真實性和科學性，但是隨著時間的推移，養護市場的改革、發展，養護定額標準也在不斷提升，原有的養護定額標準已經無法滿足新時期江蘇省農村公路養護的發展要求，具體而言，存在定額較低、部分科目定額設置不明確等問題。

（四）農村公路養護企業資質不足

養護器械的缺乏導致滿足政府資質要求的企業寥寥可數。一方面，正如前文所述，規范統一的公路養護市場尚未形成，市場規模較小，因此農村公路養護企業購買政府指定器械的渠道受限。同時，養護機械陳舊老化現象明顯（劉煥春，2017），由于國家、省市撥付的養護費用不足等原因導致養護企業采購大型專業養護設備的難度增加，養護機械化發展進程的阻力較大。另一方面，公路養護體制改革進程不斷加快，而專業養護人才的培養速度難以匹配，使得公路養護企業在突發任務（如突遇暴雪、暴雨等）面前只能選擇聘用臨時工來解決人手不足的問題，直接導致養護人員專業素養較低、事故應急處理不妥等現象。可見，諸多因素導致養護企業在機械設備、人力資源、專業能力方面缺乏應有的水平，直接制約了養護企業的長期發展，也不利于培育養護企業的市場競爭力。

三、農村公路養護市場培育與競爭機制的引入途徑

按照“管養分離”的原則，為促進公路養護市場的公平競爭與規范有序，推動養護企業和政府部門間的協調統一，應以農村公路養護市場培育為切入點，綜合考慮農村公路養護企業的生產運作和政府部門對于公路養護所做的相關規定。通過與農村公路養護有關部門領導和職員的深入交談，針對上述問題，本文從養護市場培育、政府扶持和養護企業自身發展等三個角度提出以下建議。

（一）養護市場培育角度

1.采取農村公路養護分工合作模式。針對目前公路養護市場不發達、養護企業大型設備維修費高、利用率低等現狀，培育完全競爭的農村公路養護市場較為困難。因此，本文建議當前農村公路養護可以不完全向市場開放，即大中修工程仍采用市場招標的方式選擇最優農村公路養護企業承包，日常養護、應急養護等工程可由政府所屬農村公路養護機構完成，或者采用政府購買服務的公私合作模式（李軍鵬，2013;管兵和夏瑛，2016），例如BOT、TOT、BBO、BOO等。本文建議政府部門對于緊急搶修、日常性養護等情況，可以借鑒美國、日本、德國等發達國家采用的政府公路管理部門直接負責的模式，確保農村公路養護的及時性和穩定性。針對大中修工程，建議政府部門采用公開招標的方式，減輕財政負擔，刺激養護企業發展，使養護企業聚焦養護范圍，重點培育專業人才。

2.完善農村公路養護市場化供給。有學者提出內部市場培育工作的“三個階段”（王積忠，2004），即以增強職工的理論學習、提高干部思想為第一階段，以擴大招標范圍、職工競爭上崗為第二階段，以總結反饋并調整思路為第三階段。在此基礎上，為了進一步完善農村公路養護市場的供給模式，本文提出外部市場培育工作重點，建議政府分“兩步走”：第一步，打破農村公路養護大中修的區域之間的無形壁壘，構建區域間規范統一、公平競爭的公路養護市場。第二步，提高外地養護企業資質準入管理水平，避免大中修養護市場的過度開放。兩者協調統一才能保障高質量地完成農村公路養護任務，降低政府部門的供給壓力，提供就業崗位，建立養護市場競爭機制，維持養護市場競爭秩序。

（二）政府扶持角度

1.強化農村公路養護資金保障。目前，雖然我國經濟實力持續加強，但是在日益提高的物價水平和工資水平下，我國公路養護資金短缺與公路養護成本增加之間的矛盾愈發嚴峻（劉建英和熊婷，2011），在農村公路養護層面具體體現為：市場原材料價格不斷提高、養護人員工資水平不斷提高、養護標準的提高進一步導致額外支出增多等，增加了養護企業的資金負擔。從實際調研情況來看，現有的養護經費已經無法完全滿足日漸嚴苛的養護工作需要。因此，本文建議有關部門在堅持“成本-效益”原則的前提下，提高農村公路養護資金總額，緩解養護企業的經濟壓力，幫助企業在保障自身經營績效和長遠發展的情況下，從有限的養護資金中獲取最大的效益。同時建議有關部門提高農村公路養護企業職工的醫療保險繳納比例與生活補貼標準等，吸引更多具有專業素養的人才投入到農村公路養護工作中。

2.成立農村公路養護設備租賃中介。目前江蘇省某地農村公路養護企業經常出現設備陳舊老化、久置不用、年久失修等現象。隨著對農村公路養護要求的不斷提高，新配置的大型養護設備的有效期迅速降低，需要更新的速度不斷加快，如果完全依靠養護企業自身資金的維持，極易導致養護企業資金鏈斷裂，經營績效過低，不得已退出養護市場的情況。因此，建議政府部門考慮與企業合作，成立農村公路養護設備租賃公司，開展經營租賃、融資租賃等業務，為養護企業提供市場化、專業化的養護工程機械設備服務。政府參與投資成立的農村公路養護設備租賃公司，既保障了政府部門在農村公路養護中的話語權，也有利于保證政府部門在突發應急養護事件中對農村公路養護設備調度的及時性。對養護企業而言，既降低了企業前期的資金投入成本，又降低了企業設備資質落伍的風險，將養護企業從設備問題中解脫出來，集中精力抓生產，促進農村公路養護企業向市場化、專業化、機械化方向發展。

（三）養護企業自身發展角度

1.鼓勵農村公路養護企業做大做強。降本增效是農村公路養護企業長期工作的重點（吳蘋，2015）。本文針對農村公路養護的經營特點，認為培育更大更強的養護主體，有利于進一步提高公路養護市場的競爭機制和養護企業的績效。以江蘇省某地為例，建議養護企業和相鄰區的養護企業聯合，例如以跨地區兼并重組、吸收合并、控股合并、投資多元化、經營多元化等方式組建新的農村公路養護企業集團。一方面，農村公路養護企業的做大做強有利于增加合規的工程機械設備數量，招聘具備專業素養的農村公路養護人才，提升養護主體資質，從而有資格向政府部門申請門檻更高的工程，如橋梁工程、綠化工程、市政工程、高速公路工程等，提高養護企業的經營績效。另一方面，可以利用專業人才、設備，逐步向外省、市發展業務，從事第三產業，推動養護企業“走出去”，探索多元化經營的新模式。不論是降本增效還是做大做強，均有利于提升養護企業的管理水平，緩解農村公路養護的財務壓力。

2.拓寬農村公路養護企業的融資渠道。目前，交通運輸部出臺的《公路養護工程管理辦法》《公路養護工程市場準入暫行規定》中都對公路養護企業的機械設備配置提出了明確要求，可見工程機械設備在農村公路養護中占據著十分重要的位置，是保證工程順利進行的前提條件，甚至是影響企業長遠發展的決定性因素。但是工程機械設備的購買資金量巨大、維修費用相對于普通養護設備而言極高，而使用率卻很低，養護企業為了獲取市場競爭資格而配備專業工程機械設備的成本巨大，這也是目前制約農村公路養護市場壯大的關鍵原因。鑒于目前養護企業自身資金實力有限，單純依靠企業自身配置高投入的養護機械設備難度較大。建議養護企業借鑒發達國家的融資模式，采取如銀行借貸融資、債券融資、股權融資、BOT融資、特許經營等模式（李曉萍，2012）。

此外，養護企業可以與當地的保險公司合作。以突發雪災為例，若農村公路積雪清理不及時，容易引發多起交通事故，此時保險公司面臨著賠付巨額保額的風險。因此，保險公司可以與養護企業合作，在養護企業有需要時，及時提供數量充足的工程機械設備，幫助養護企業及時清理道路積雪，降低事故發生率，從而達到節約賠付保額的目的。從整體上看，一方面，相較于巨額的車險賠付金額，保險公司可以利用風險對沖策略，即投入較少的資金運維農村公路養護機械設備，有利于保險公司的運營發展。另一方面，對于養護企業而言，節省的工程機械設備購買運維資金可以用于投資人才培養，提高應急處理能力，提高自身的核心競爭力，提升企業聲譽。

四、結束語

農村公路養護市場化是我國農村公路養護的必然發展趨勢，但從目前來看還有很長的路要走。要想實現農村公路養護市場的充分競爭，需要政府、社會、企業等各界的共同努力，建立良好的監督考核機制、推行優惠扶持政策等，引導農村公路養護企業良性發展、可持續發展，最終達到農村公路養護事業發展的新高度。S

【主要參考文獻】

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