基層央行全過程預算績效管理探討

鄭清波

一、基層央行全過程預算績效管理實踐

（一）人民銀行預算績效管理的必要性

2012年開始，人民銀行預算績效管理工作逐步開展，但相對財政部來說進展較為緩慢，一方面由于人民銀行法定職能和業務活動的特殊性，無法照搬已有的改革模式和經驗。另一方面由于2015年之前人民銀行體制機制性問題的存在，影響了中長期預算規劃以及預算績效管理工作的深入開展。

隨著我國預算績效管理改革的深入推進，內外部因素的共同影響促進了人民銀行預算績效管理工作的快速發展：一是十八大以來，隨著八項規定等規章制度的出臺，對人民銀行預算管理工作提出了更高要求。二是2015年新修訂的《中華人民共和國預算法》，從預算制度的頂層設計高度對預算績效管理提出了明確要求，為預算績效管理改革奠定了堅實的法律基礎。三是外部監督檢查日趨嚴格，監管的頻率增加、范圍擴大，監管要求由合規性審計逐步向績效審計轉變。四是社會公眾對預算公開的要求，不僅滿足于對預算資金數額和內容的公開，更注重對預算資金投入產出效益的公開。五是人民銀行預算管理精細化、科學化水平不斷提高，需要更好的評價預算資金投入產出，以進一步提高預算資金使用效益，提高央行履職效能。

（二）人民銀行預算績效管理工作開展情況

2012年根據財政部印發的《預算績效管理工作規劃》（2012-2015年），人民銀行啟動了預算績效評價試點工作。首先對“貨幣發行費”等個別項目類支出開展績效評價試點工作，隨后試點范圍逐年擴大至“電子設備購置費”、“安全防衛費”、反洗錢經費等項目。2016年預算執行完成后，對所有項目支出開展績效評價，績效自評覆蓋率達到100%。2017年根據財政部《關于開展2017年中央部門項目支出績效目標執行監控工作的通知》要求，為確保實現預算績效目標、落實績效主體責任，人民銀行系統開始將項目支出績效目標執行監控工作作為今后的一項常規工作，要求每年年中開展績效目標執行監控，及時了解績效目標實現程度，對偏離目標的情況及時查找原因、采取有關措施糾正，促進績效目標的順利實現。經過幾年的探索和實踐，人民銀行系統績效管理理念逐步轉變，責任意識逐步增強，初步建立了涵蓋所有項目支出的評價指標體系，績效目標執行監控、部門自評、績效評價、結果應用等預算績效管理工作初見成效，預算管理水平穩步提升。

（三）基層央行全過程預算績效管理實踐

近幾年，人民銀行預算績效管理工作逐步開展，但是基層行預算績效管理工作無法有效開展。基層央行在預算績效管理方面更多的是根據上級行安排，開展預算績效評價、項目庫建設、績效目標執行監控等單項工作，未能積極主動、系統全面的將全過程預算績效管理各個環節的工作做好銜接配合。隨著人民銀行系統預算績效管理改革的深入推進，依據橫向到邊、縱向到底的矩陣式管理模式的要求，基層央行也開始了對全過程預算績效管理工作的探索與實踐。

1.成立預算績效管理組織機構。目前基層央行預算績效管理工作主要是會計財務部門在組織實施，但是在實施過程中遇到了較大阻力，為進一步減少部門間摩擦帶來的預算績效管理內耗，通過試點工作過程中的積極探索以及借鑒當地財政部門的相關經驗，部分試點地市中心支行成立了預算管理委員會，由主管行長任組長，會計財務、科技、辦公室（后勤服務中心）等相關部門負責人作為成員，主要負責組織協調財權、事權及監督部門之間的權責關系。預算管理委員會下設辦公室，設在會計財務科，主要負責預算績效管理的具體事宜。通過自上而下的領導，推動預算績效管理工作有效實施。

2.確定預算績效管理的具體對象。根據財政部印發的《財政支出績效評價管理暫行辦法》和《財政支出（項目支出）績效評價操作指引（試行）》等制度規定，績效評價對象以項目支出為重點。由于基層央行預算績效管理工作正處于摸索階段，項目支出（包括基建類支出和行政事業類支出）相對而言具有較為明確的支出目的、標準和要求，是進行預算績效管理起步階段的最佳對象。基于以上考慮，部分地市中支開展試點工作時分別對基建類項目和行政事業類項目進行了績效評價。其中，基建類項目選取了中支機關新建職工食堂項目，行政事業類項目重點對一定金額以上的貨幣發行費、安全防衛費、電子設備購置費等6個項目進行了績效評價。

3.理順全過程預算績效管理各環節與實際工作的對應關系。全過程預算績效管理就是以預算管理為基礎、以績效管理為導向，將績效理念融入預算管理全過程，實現預算管理與績效管理的相互融合，使之與預算編制、預算執行、預算監督一起成為預算管理的有機組成部分。

根據《關于進一步做實中央部門預算項目庫的意見》以及人民銀行預算績效管理工作的逐步開展，2016年基層央行開始對項目庫建設工作進行探索。經過開展項目評審與預算績效評價試點工作，逐步理順了項目庫建設與全過程預算績效管理各環節的關系：項目庫管理應服務于預算編制工作，績效目標是建設項目庫的重要依據和基礎，未按要求設定績效目標的項目支出，不得納入項目庫管理。經評審合格后的項目，作為入庫項目進行管理。會計財務部門根據上級行部門預算工作要求，按照“輕重緩急、擇優排序”的原則將項目庫中的項目納入部門預算編制范圍，再依照預算編制、預算執行、預算監督的過程進行預算績效管理。對未納入部門預算編制范圍的項目，在項目庫中進行滾動管理并定期清理。

通過對試點工作的不斷探索與實踐，地市中支正逐步購建起以宏觀政策目標為導向、以規范的項目庫管理為基礎、以項目評審和績效管理為支撐的項目支出全過程預算管理新模式。以某個具體的項目為例，完整的項目支出預算績效管理流程如下：設定績效目標--項目評審—項目庫管理--納入部門預算--項目實施（預算執行）--績效目標執行監控--預算績效評價--結果反饋—評價結果應用（在一定范圍內公開，為今后年度部門預算或項目立項提供參考依據）。

4.規范項目評審、預算績效評價等各環節的工作。經過對試點工作邊探索、邊總結，中支項目評審和預算績效評價工作具體操作流程逐步完善、規范。從評審（評價）對象的確定到評審（評價）工作實施，從評審（評價）報告的撰寫到評審（評價）結果的應用，對各環節的工作進行了全面梳理，對通知書、評審（評價）資料具體內容及格式等制定了標準模板，推進了項目評審與預算績效評價試點工作的規范化、科學化和標準化管理。

5.取得一定的經濟效益和社會效益。一是通過對中支機關新建項目和縣支行附屬維修項目進行評審，審減了預算資金，取得了顯著的經濟效益。二是對機關發行庫維修改造項目和縣支行附屬維修項目進行預算評審后，兩個項目在外觀設計、安全系數以及預算資料編制等方面更加科學合理、符合實際，有效提高了項目在招投標、實施等過程中的工作效率。三是經過開展中期評價，找出了各項預算資金使用過程中的薄弱環節，為今后各項業務工作的開展提出了改進意見和建議，有效提高了人民銀行的履職效能，具有一定的社會效益。

二、實踐過程中遇到的困難和問題

（一）缺乏有效的制度依據和指引。一是預算績效管理制度不健全。目前人民銀行開展預算績效管理工作主要是參考財政部出臺的意見辦法，但人民銀行作為中央銀行，其職能定位、業務和機構特點均具有特殊性，尤其對涉及貨幣發行、安全保衛等專業性較強的工作，缺乏有關制度指引及配套措施，不便于基層人民銀行預算績效管理工作的規范開展和深入推進。二是現有的預算管理制度不能適應全過程預算績效管理相關要求。現行的《中國人民銀行財務制度》和《中國人民銀行預算管理的規定》等預算管理制度和財務制度均為2000年以前制定，隨著新預算法的修訂實施以及人民銀行職能的不斷調整，部分預算賬戶核算內容與當前人民銀行履職內容不符，不能滿足預算績效管理要求，限制了預算績效管理工作的深入開展。

（二）缺乏預算績效管理專業人員。預算績效管理工作環節多、業務量大、涉及面廣、專業性強，對從業人員綜合素質要求比較高，但是目前基層央行從事預算績效管理的人員，基本上都是財務部門相關人員兼崗，現有人員數量和專業能力不能完全滿足全過程績效管理工作全面開展的需要。雖然項目評審和預算績效評價等工作中涉及工程建設方面的項目時可以引入部分基建管理方面的社會專家或中介機構，但涉及到貨幣發行、安全保衛、反洗錢等專業性較強的項目時，由于外部專家缺少人民銀行相關專業知識，服務外包不能滿足相關要求。

（三）預算績效評價指標體系有待完善。目前，人民銀行已初步建立了涵蓋所有項目支出的評價指標體系，但是其科學性和有效性仍需逐步提高。現有的指標體系對部分特殊項目的針對性不足，例如公眾反假識假能力不能通過收繳了多少假幣或者是某一項具體的指標得以體現。同時，基層央行尤其是縣支行在預算管理、業務規范性等方面與總行或省會城市中心支行存在很大差距，各層級機構使用同一套評價指標體系不夠科學，評價標準不能與其職能設定、人員配備、經費規模等實際情況相匹配。

（四）預算績效評價結果應用存在困難。目前基層人民銀行開展績效評價工作尚處于起步階段，更多的是對于績效評價程序、評價方法、評價標準、評價指標體系等的探索和研究，對績效評價結果的應用尚存在一定的阻力和困難，目前僅能對預算績效評價結果在一定范圍內通報。針對發現的預算資金使用過程中存在的薄弱環節提出改進意見或建議后，由于沒有制度依據和責任追究機制，尚無有效的措施或手段督促相關部門落實到位。

三、推進基層央行全過程預算績效管理的措施建議

（一）進一步完善制度體系建設。一是盡快建立涵蓋績效目標、績效監控、績效評價、評價結果應用等各環節的預算績效管理制度。同時制定實施細則或操作規程，明確相關機構和人員的職責、規范操作程序，為全過程預算績效管理提供制度保障和操作支撐。二是完善配套制度，修訂相關預算管理、財務管理等制度規定，為實施全過程預算績效管理提供基礎保障。

（二）加強專業培訓，完善崗位設置。對基層央行會計財務部門、相關業務部門的工作人員進行全面系統的培訓和輔導，對預算績效管理工作開展專題研究，創造典型案例的學習機會，提高績效管理人員的綜合素質;設置績效管理專崗，配備更多的績效管理專業性人才，為預算績效管理提供人才保障。

（三）進一步完善預算績效評價指標體系，探索建立指標體系庫。完善現有的指標體系，對指標內容、權重設計等進一步完善和補充。探索建立預算績效評價指標體系庫，使績效評價數據信息有效共享，同時對各類指標賦值給出一個浮動區間，允許基層央行“量體裁衣”，根據履職特點在區間范圍內上下浮動。或者是根據不同層級機構，探索建立3套不同的指標體系，促進各層級機構都能建立一套科學合理、更具操作性的評價體系。

（四）不斷探索績效評價結果應用機制，強化問責。推進預算績效管理的深入開展，績效結果的應用和問責是關鍵。建議在預算績效管理各環節中進一步加強紀檢監查部門的相應職責，確保績效評價結果能落實到位，逐步完善問責機制，對由于故意或過失造成預算管理未達到相關要求的，要切實追究相關人員的責任，促進預算績效管理工作落到實處。（作者單位：中國人民銀行蘭州中心支行）