論《美國-墨西哥-加拿大協定》背景、新變化及對中國的影響

2018年9月30日，美國與加拿大在最后期限前宣布，雙方就更新《北美自由貿易協定》達成一致意見。在此之前，美國與墨西哥已于8月24日達成了雙邊貿易協定。這就意味著美國與加拿大和墨西哥最終完成了《北美自由貿易協定》重新談判。2018年11月30日，美加墨三國領導人簽署了新的協定，這個協定被改名為《美國-墨西哥-加拿大協定》。雖然新協定保存了原《北美自由貿易協定》基本框架，同時又與《跨太平洋伙伴關系協定》有著聯系，但是該協定出現了一系列重大變化。這些新變化不僅將對美加墨三國的經濟前景產生直接影響，而且將對中美、中加和中墨的雙邊經貿關系造成連鎖反應。同時，新協定體現出特朗普政府最新貿易談判策略，必將會對美國即將與日本、歐盟和脫歐后的英國等經濟體進行的貿易談判，以至于對世界貿易組織的改革走向產生示范效應。

《美國-墨西哥-加拿大協定》產生的背景

《美國-墨西哥-加拿大協定》的初衷在于取代原有的《北美自由貿易協定》。在過去的二十余年間，《北美自由貿易協定》為美國、加拿大和墨西哥提供了彼此之間深化經濟合作的重要機制保障，從而對北美經濟一體化起到了無可估量的積極作用。但它對美國、加拿大和墨西哥各自所產生的影響有所區別。

一般認為，墨西哥是最大的受益方。自1994年以后，墨西哥在對區內貿易總量增長迅速的同時，其出口（主要對美國）增幅更快。同時，墨西哥吸引到大量來自美加兩國的投資。通過引進先進技術和管理經驗，墨西哥提高了勞動生產率，促進了經濟增長。當然也不可否認的是，墨西哥的民族工業、農業等領域也受到較大的沖擊，造成了貧富分化加劇和大量墨西哥人偷渡美國等社會問題。

對于加拿大而言，協定在整體上促進了對美墨兩國的貿易，并保持了對區內（主要是對美國）的貿易順差。而且，美國對加拿大的投資得以持續增長，促進了加拿大的經濟增長。協定對加拿大也造成了一些負面影響。在初期，加拿大不少中小企業難以生存，在制造業、農業等領域受到沖擊。同時，加拿大還出現了如貧富分化加大、環境污染等社會問題。

對于美國來說，因為其經濟規模遠超墨加兩國，所以《北美自由貿易協定》對美國經濟總體產生的影響有限。但在某些產業，如汽車、服裝、農產品等行業，協定對美國的影響較為顯著。自協定生效以來，美國對兩國出現了多年的貿易逆差。這也成為特朗普政府大力推動修改該協定的直接動因。在2016年美國總統競選期間，特朗普多次對協定猛烈抨擊。他認為該協定讓墨西哥和加拿大獲利更多，比如說美國大量的制造業就業機會流向墨西哥，造成了巨大的貿易逆差；特別是在汽車、紡織業、計算機零配件、電子零配件等制造業，對美國就業有負面影響。在特朗普就任總統后，美國強勢推動了協定的重新談判。

美國與墨西哥、加拿大在新協定中的利益博弈

在理論上，美國學者羅伯特·帕特南于1988年提出雙層博弈理論，即使用國際和國內雙層博弈框架來分析國際談判達成協議的過程。此次美加墨三國的新協定也可以從上述理論視角加以審視。事實上，從2017年4月北美三國開啟《北美自由貿易協定》重新談判到2018年9月30日最終達成新協定的過程中，我們可以看到美國與加拿大和墨西哥在國際和國內層面的利益博弈。新協定在歷經了一年多的艱苦拉鋸戰才得以達成。這既體現出美國與墨西哥和加拿大在國際層面的利益博弈，也反映出國內政治、國會黨派政治格局、工商業團體、企業及工會等利益集團等多種因素的影響。

美國在談判過程中占據了主導地位，這當然是由美國的實力地位所決定的。從最終成果來看，特朗普基本上如愿以償：美國在新協定中獲益最多。美國特別是在汽車為代表的制造業、中小型企業、乳制品和農業等領域取得重大勝利。相比較而言，墨西哥和加拿大因為對美國市場的過度依賴，在特朗普政府咄咄逼人的汽車關稅和鋼鋁產品關稅“大棒”威脅下，最終不得不步步退讓。根據美國貿易代表辦公室發布的成果清單，《美國-墨西哥-加拿大協定》通過改善包括汽車、卡車和其他產品的原產地規則，以及防止貨幣操縱等新規定，將為美國工人獲得更加公平的競爭環境；通過加強北美食品和農業的貿易現代化，將使美國農民、農場主和農業企業受益；通過對知識產權保護的新規定，將確保美國服務貿易的機會；通過數字貿易、反腐敗、良好監管實踐等新章節，將確保中小企業受益。

最后需要指出的是，美國也做出了一定程度的讓步。特朗普政府在“日落條款”和爭端解決機制方面有所妥協。新協定的有效期為16年，每6年進行重新評估審查；新協定使得墨西哥的能源權益獲得了很大的保障；美加之間保留了投資爭端解決機制；新協定保留了對加拿大文化產業的豁免規定，以及對性別平等和原住民的規定；新協定雖保留了美國對進口汽車加征關稅威脅的能力，但是與此同時基本上豁免了對加、墨兩國的汽車關稅。

《美國-墨西哥-加拿大協定》的文本特點和新變化

《美國-墨西哥-加拿大協定》保留了《北美自由貿易協定》的基本框架，并且實際上借鑒了特朗普就任美國總統后馬上就退出的《跨太平洋伙伴關系協定》中多項章節和規定。

從整體的文本上來看，《美國-墨西哥-加拿大協定》的34個章節以及一些附加協議和官方信函，與《北美自由貿易協定》的22個章節和《跨太平洋伙伴關系協定》的30個章節以及它們的各自的一些附件和官方信函，在名稱和內容上具有高度類似性。《美國-墨西哥-加拿大協定》中的初始條款與一般定義、國民待遇與市場準入、農業、原產地規則、原產地程序、紡織品與服裝、海關管理與貿易便利化、承認墨西哥對碳氫化合物的所有權、衛生和植物檢疫標準、貿易救濟、貿易技術堡壘、政府采購、投資、跨境服務貿易、商務人士臨時入境、金融服務、電信、知識產權、競爭政策、國有企業與指定壟斷企業、公布與實施、管理與機構條款、爭端解決、例外與一般規定、和最后條款等共25個章節，均能在原《北美自由貿易協定》找到相對應章節。《美國-墨西哥-加拿大協定》中的勞工、環境這兩個章節，在《北美自由貿易協定》也有相關附加協議。新協定中的部門附件、數字貿易、中小企業、競爭、反腐敗、良好監管實踐、宏觀經濟政策與匯率事項等7個章節，在《北美自由貿易協定》中并無對應。但是《美國-墨西哥-加拿大協定》中的數字貿易、中小企業、競爭、反腐敗、良好監管實踐等5個章節，在《跨太平洋伙伴關系協定》中均有相對應的章節及規定。

其中需要特別注意的新變化在于：

第一，《美國-墨西哥-加拿大協定》最新增加了第33章節的宏觀經濟政策與匯率事項：強調承諾執行市場決定下的匯率政策，遵守國際貨幣基金組織的規定，避免通過匯率操縱以獲得不公平的競爭優勢。新協定第12章的部門附件涉及關于美加墨三國在醫藥產品、醫療設備、化妝品、化學物質、信息通信技術、能源效率、酒精飲料和專有食品配方等產業領域的最新貿易和投資安排。

第二，新協定比《北美自由貿易協定》和《跨太平洋伙伴關系協定》采納了更為嚴格的知識產權保護規則，增加了專利和商標保護的時間限制，提高了對生物技術、金融服務甚至域名的保護，為生物制藥提供了全新的知識產權保護。新協定大幅提高了對知識產權保護的標準，特別是對商業秘密給予了有史以來最強有力的保護，包括防止國有企業在內侵犯商業秘密的知識產權行為。

第三，在數字貿易章節，新協定包含了當今針對數字貿易的最新標準。比如說，禁止將關稅和其他歧視性措施應用于電子分發的數字產品（電子書、視頻、音樂、軟件、游戲等）；確保數據能夠跨界傳送，并且最大限度地減少對數據存儲和處理的限制；確保供應商不受限制使用電子認證或電子簽名；確保可執行的消費者保護；促進合作以應對網絡安全；促進政府公開數據的開放獲取；限制政府要求披露專有計算機源代碼和算法的能力，以更好地保護數字供應商的競爭力。

第四，在金融服務方面，包括開放金融服務市場和促進金融機構、投資者和金融機構投資以及跨境金融服務貿易的公平競爭環境的承諾；保留了金融監管機構的自由裁量權，以確保金融穩定；防止對金融服務機構歧視性待遇的核心義務，如國民待遇、最惠國待遇和市場準入；禁止本地數據存儲要求；強化透明義務以幫助金融機構更好地通過監管制度；允許跨境轉移數據和更新市場準入義務。

第五，在勞工標準和環境保護方面，將勞工義務和環境保護納入協定的核心議題。在法律和實踐中采納和維護國際勞工組織規定的勞動權利，有效執行勞動法；禁止進口由強迫勞動生產的貨物，確保勞工受到勞動法的保護；勞工章節包括有關于墨西哥工人在集體談判中代表權的附件，墨西哥承諾采取具體立法行動，規定有效承認集體談判的權利。環境章節包括更為全面可執行的環境義務，打擊野生動物、木材和魚類走私活動，加強執法網絡以制止這種販運；解決空氣質量和海洋垃圾等環境問題。

第六，新協定首次包括中小企業的專門章節，以及添加了支持中小企業的其他關鍵條款。另外，新協定在電信、國有企業、技術性貿易壁壘、監管實踐、行政和出版、衛生與植物檢疫、競爭力、政府采購等多個章節中，借鑒了《跨太平洋伙伴關系協定》，并進行了調整和更新。在保證邊境安全和控制非法移民的基礎上，美加墨三國還簡化了海關和物流程序，減少了特快運輸所需通關文件，并且在衛生和植物檢疫措施、電信、海關和貿易便利化等方面，通過數字化、信息交流等手段，將進一步增進彼此貿易互通的便利化程度。

《美國-墨西哥-加拿大協定》對中國的影響

《美國-墨西哥-加拿大協定》大致保留了北美自由貿易區的原有格局，消除了先前特朗普威脅退出協定所引起的動蕩與不確定性，為北美地區的經濟發展起到了穩定作用。當然需要指出，新協定的實施可能會對中國的對外經貿環境造成負面影響。

在出口貿易方面，新協定在第5、6章規定了更為嚴格的北美原產地規則，因此將會對中國在北美的出口貿易產生抑制作用。新協定通過增設北美產值含量的比例要求，從而將減少或阻止中國、越南等國廠商通過轉口貿易和代加工貿易進入北美市場。其中，新協定特別提高了汽車制造的原產地比例，規定貿易區內銷售的零關稅汽車零部件比例必須達到75%。該協定還要求汽車制造商至少70%的鋼鐵和鋁來自北美。這些新規則將對中國的汽車零部件、鋼鐵和鋁等產品在北美地區的轉口和代加工貿易造成負面影響。

《美國-墨西哥-加拿大協定》對中國的負面影響還體現于它對美國與日本、歐盟和脫歐后的英國等國家貿易談判產生的示范效應，以及對世界貿易組織改革的走向和全球貿易規則帶來的深遠影響。2018年是中美經貿關系面臨嚴峻考驗的一年。在此背景下，新協定中加入了一些明顯針對中國的專門條款。例如，新協定第32章第10款規定：協定中的任何簽約國如果計劃與“非市場經濟國家”展開貿易協定談判，必須在三個月前通知其他簽約國；任何簽約國在和“非市場經濟國家”簽訂貿易協定前，其他成員國亦可以審查貿易協定；而任何簽約國與“非市場經濟國家”簽署貿易協定，另外兩個國家可在6個月內自由退出，并自行達成雙邊貿易協定。這一專門條款被廣泛解讀為針對中國。

特別需要強調的是，雖然特朗普在就任之初就退出了《跨太平洋伙伴關系協定》，但是新協定與后者在戰略上有著相承聯系，甚至有所突破，體現出更多針對中國的特性。《美國-墨西哥-加拿大協定》不僅覆蓋了傳統貿易投資議題，吸收并更新了《跨太平洋伙伴關系協定》中關于電子商務、金融服務、國有企業、知識產權、競爭、環境保護和勞工標準等內容，還在協定核心章節及條款中，包含了不少明顯針對中國或者潛在排擠中國的相關規定。在政府采購章節（第13章），文件要求簽約國應保證政府采購信息的公開和透明，對供應商的限制性條件應盡可能地減少；還規定應由一個公正和公平的第三方對采購流程進行評估。在金融服務章節（第17章），新協定首次引入禁止本地數據存儲要求的條款。在數字貿易章節（第19章），新協定要求政府限制政府披露專有計算機源代碼和算法的能力，確保數據的跨境自由傳輸，最大限度減少數據存儲與處理地點的限制；確保應用于數字市場的消費者保護措施，包括隱私與未經同意的通訊。在國有企業章節（第22章），協定除了繼承了《跨太平洋伙伴關系協定》第17章國有企業涉及競爭中立的一系列規范以外，還在涉及商業秘密的條款中，專門針對國有企業進行了規定。在知識產權章節（第20章），新協定大幅度提高了對知識產權保護程度，其中包括了針對商業機密（包括國有企業）的行為制定了廣泛的保護措施。

可以說，《美國-墨西哥-加拿大協定》是特朗普政府對外貿易政策的最新標志性成果，有可能成為美國對外貿易談判的藍本。美國貿易代表萊特希澤指出，《美國-墨西哥-加拿大協定》有三根核心的支柱：公平貿易、保護數字貿易和知識產權、對國有企業和匯率操縱等不公平做法嚴加限制。新協定中新增加的第33章“宏觀經濟政策和匯率事務”，強調承諾執行市場決定下的匯率政策，遵守國際貨幣基金組織的規定，避免通過匯率操縱以獲得不公平的競爭優勢。

結語

總體而言，《美國-墨西哥-加拿大協定》將給中國的外部經濟環境帶來較多阻力和挑戰。因此，我方需要盡早謀劃應對策略，積極進行貿易、產業、金融政策的調整，同時在自由貿易協定談判等層面做好預案，以消除負面影響。第一，針對新協定實施后造成的影響，我們應該保持國家的戰略定力，從實現高質量發展、建構現代化經濟體系的戰略高度，全面深化改革開放。其中，特別是要利用外部壓力，緊抓倒逼國內改革的契機，提高本土企業的國際競爭力，從而實現中國經濟的結構轉型與動力轉換。第二，進一步推進我國的自由貿易協定戰略，積極應對全球化深入和新型區域經濟一體化高標準要求帶來的挑戰，防止以美國為首的西方國家形成針對中國的排他性貿易協定聯盟。第三，對于《美國-墨西哥-加拿大協定》中的“毒丸條款”等針對中國相關條款，中國要立場鮮明反對，盡力消除負面影響，以防止美國把相關條款復制到與其他國家的貿易協定談判中。