從“一元壟斷”到“二元壟斷”
——土地開發中的地方政府行為機制研究

問題與研究概念

自20世紀90年代以來，中國的城市化運動以前所未有的速度展開。這其中，地方政府扮演了核心角色。它們主導了土地開發過程，卓有成效地推進招商引資和公共設施建設，造就了城市經濟的不斷繁榮。在上述背景下，以觀察地方政府如何從事土地開發為議題的學術研究成為主流。通過分析地方政府推進土地開發、打造產業、經營城市化項目等現象，研究者一方面提出了“地方政府公司化”“地方發展型政府”“制度企業家”“地方企業家型政府”等理論概念，推進了鄉鎮企業時期興起的地方政府的“廠商”角色的研究。另一方面歸納了地方政府推動土地開發的行為機制。如曹正漢、史晉川提出的“經營轄區經濟”概念、周飛舟提煉的“土地-金融-財政”三位一體的發展模式、折曉葉發展的“行政-政治-公司”三位一體的統合機制，以及邢幼田貢獻的“地方政府都市化”概念，等等。總體來看，既有研究與經濟學中的“一元壟斷”模型頗為相似，即均強調壟斷主體追求資源的絕對控制和收益最大化。在此意義上，“一元壟斷”可被視為研究土地開發中地方政府行為機制的主流理論。

誠然，“一元壟斷”對于分析城市化背景下的地方政府角色—行為具有較強的解釋力，但是該理論仍存在拓展空間。其一，“一元壟斷”是以市/縣政府為中心建構的理論模型。在土地開發中，農村基層政府具有怎樣的行為機制尚未在“一元壟斷”理論中獲得詳實解答。其二，“一元壟斷”雖然建立在詳實的經驗考察之上，但對地方政府行為機制的分析仍略顯簡化。為了克服上述局限，本文借助“二元壟斷”概念分析土地開發中的地方政府行為機制。與“一元壟斷”不同，該概念將基層政府和其直屬的上級政府（市/縣政府）作為土地開發中的兩大壟斷方，且具有扎實的經驗基礎：在各地推進城市化的過程中，基層政府常常出現“以租代征”，違規將農地用于工商業建設，開發“小產權房”等行為，由此突破了上級政府的壟斷格局。

“二元壟斷”具有一大典型特征：其是上級政府和基層政府基于不同空間區位而建構的“分級治理”的壟斷模式。其中，上級政府以城市國有土地市場的惟一壟斷者身份，通過土地收儲和“招拍掛”出讓獲取收益，并將此收益模式拓展到城市外部的農村地區中。不過，在未被上級批準開發的農村土地中，基層政府卻可成為二級壟斷者。雖然市/縣政府一般不愿意給予基層政府土地開發的自主權和收益分配權，但基層政府卻能夠以違規倒逼上級政府，使上級承受風險，而不得不默許基層違規或放棄治理行動。如此，基層政府可借違規開發來獨享二、三產業發展的收益。

以上分析有助于拓展“一元壟斷”的理論視野。第一，“二元壟斷”表明土地的不可位移性對于“分級治理”模式的形成意義，這是“一元壟斷”理論未曾注意到的。研究表明，農村基層政府能通過“領域化”策略實現對轄區土地資源的控制和價值最大化的目標，土地開發的分級治理模式由此建構。“一元壟斷”側重考察由市/縣政府建構的單中心治理模式，而沒有發現土地的空間分割所形塑的分級治理（多中心）模式，也就無從分析基層政府突破上級壟斷的可能性。第二，“二元壟斷”表明，中國政府的制度環境對于土地開發中的地方政府行為具有獨特的形塑意義。這是“一元壟斷”理論探討得不夠深入的議題。一直以來，學界強調地方政府與“企業”的相似性——追求收益最大化，并認為這種行為邏輯是“官場”和“市場”激勵的結果。然而，如果市/縣政府僅僅是為了追求利益最大化，就應該將基層政府“驅逐出場”，而不是放任后者的違規。顯然，“二元壟斷”的存在表明地方政府的行為模式也許比追求利益最大化的理論認識更為復雜，也許有更為復雜的制度環境機制形塑了兩級政府的行為邏輯。這需要深入的案例分析才可解答。

案例分析：“二元壟斷”的形成過程

南嶺管理區位于南華市城區南部，具有土地開發的潛力。然而，市政府于2011年出臺文件要求對全市集鎮規劃區所有經營性用地一律先收購儲備、后采取“招拍掛”方式公開出讓。這限制了南嶺管理區的操作空間。在此情況下，南嶺管理區借用國家危房改造政策的機遇，大規模推動集鎮的土地開發，并突破了市政府的政策限制。筆者對這一歷時7年（2011至2017年）的案例過程進行了參與式觀察。

在危房改造啟動之初，即2011年9月，管理區出臺了實施方案，提出危房改造項目安置住房建設用地以行政劃撥方式提供，要求開發為商品房住宅或者其他經營項目的建設用地，須依法實施有償使用。然而，企業還承擔著建房建設任務，再讓其繳納土地出讓金，就壓縮了它們的營利空間，所以企業不愿配合政府工作。由此，南嶺管理區沒有要求企業繳納土地出讓金，并以此大規模招商引資。從2012至2014年，總計有13個危房改造項目動工并陸續入市。然而，由于各小區開發了大量商品房和門面房，管理區對企業不繳納土地出讓金行為的默許乃至庇護，違背了上級政府的政策要求。

其他五個負有國有墾區危房改造任務的管理區也存在不同程度的違規問題。這不僅打亂了市政府的供地計劃，還直接干擾了市政府對房地產市場的秩序安排。由此，南華市政府于2014年4月28日出臺文件要求“2013年以前批建的所有棚戶區改造項目”補繳土地出讓金，并要求“2014年以后的棚戶區改造項目原則上以出讓方式供地”。2014年8月29日，市政府再次強調“對于現在已形成商業門面的棚戶區改造項目，各職能部門必須依法依規征繳各種規費，待其補繳土地出讓金和各類規費后，才能辦理相關手續，完善產權”。2014年11月，在市政府的整治行動中，南嶺集鎮的五個危房改造項目被要求停工，早前已經完工的八個項目則被要求補繳土地出讓金。

南嶺管理區起初試圖通過申訴要求市政府給予優惠用地政策，其主要依據是危房改造的公益性質以及其對于土地無償劃撥的規定。南嶺管理區還試圖讓省國土廳和省農墾局說服市政府給予土地劃撥的優惠政策。然而，上述策略并未奏效。

管理區只能實施“倒逼”來迫使市政府妥協，其策略包括：（1）對于市政府的要求，南嶺管理區表面上服從，實際卻沒有督促企業執行；（2）面對民眾，管理區回復說“停工是市國土局的要求，我們也沒有辦法”，從而將皮球踢給了市政府，群眾遂到市政府討說法；（3）將危房改造用地的政策問題建構成社會問題，稱此時期出現的群眾上訪的誘因是危房改造用地問題沒有解決；（4）要求市政府從2015年開始減少危房改造的任務指標。在各方壓力下，2015年2月，市政府同意停工的項目復工，新規劃的危房改造項目也如期啟動。雙方博弈達至均衡。

然而，這種經由沖突性博弈而形成的“二元壟斷”格局潛藏著風險，小產權房問題讓兩級政府尤為棘手。不難想見，南嶺危房改造小區的用地問題如不能妥善解決，那些無法辦理房產證的民眾很可能給管理區乃至更高級別政府施加壓力。

“二元壟斷”何以可能？

與案例相似，當前頻頻出現的基層政府開發小產權房、以租代征等違規現象以及上級政府的治理乏力等問題，影響著地方經濟發展和社會穩定。雖然上述現象在不同情境中具有不同的發生機制，但形塑這類現象的共同制度機制卻是有跡可循的。由此，一個重要的問題是，在國家強化治理土地違法問題的背景下，為什么在基層政府違規的行為基礎上建構的“二元壟斷”格局會普遍存在？

（一）誘發機制：資源管理制度的強約束

“二元壟斷”之所以誘發，與基層政府違規開發的冒險行為以及土地管理制度息息相關。

從宏觀層面看，20世紀90年代，我國的土地管理制度發生了兩項重大改革，決定了城市化背景下土地開發的資源分配。一項是1998年《土地管理法》修訂之后，土地管理制度從原來的“分級審批制”改為“土地用途管制”。新體制將土地分為農用地、建設用地和未利用地，明確各類土地的使用邊界，嚴格限制用途變更。其中，建設用地指標關系著土地從農用向非農用途的變更，成為與土地開發最為相關的權力資源。另一項是國有土地使用權有償出讓制度，其先在20世紀80年代由深圳等地試點，后在2000年“土地招拍掛”制度成型后在全國推廣。在上述過程中，土地開發的收益大部分歸地方政府，土地使用權有償出讓由此成為中央對地方的制度激勵。

中央政府的利益激勵使地方政府依賴“以地生財”的發展模式。然而，中央對土地指標的嚴格管束又常與地方發展經濟的目標不兼容。為了盡可能地克服指標約束，市/縣政府對國家的資源分配制度進行了再構，其實施邏輯是控制土地開發權。首先，在權力資源分配方面，市/縣政府出臺土地集約利用政策，將有限的建設用地指標優先投入到經濟效益更好的城市化建設項目中。基層政府如果沒有發展大規模經濟項目則很難獲得用地指標。其次，在收益資源分配方面，市/縣政府通過“土地收儲”制度，建立從收儲到出讓的程序設計，從而將農村土地的收益納入控制范圍。

在中央與地方均強調管控土地資源的思路下，形成了“資源管理制度的強約束”。強約束建諸于權力層級的基礎之上，市/縣政府雖然受到中央和省政府的約束，但其卻通過控制土地開發權將壓力轉移給基層政府。基層政府因而受到最為嚴重的資源約束，它很難獲得建設用地指標，也很難自主地決定土地開發的增值收益分配。這成為基層政府違規的誘因。一方面，在土地用途管制制度下，中央政府對土地資源的控制越緊，就越可能導致資源緊缺的壓力層層下移；另一方面，市/縣政府控制資源強化的“次生約束”比國家土地管理體制的“初生約束”更為顯著地弱化了其從事開發的自主性。如此，基層政府不得不訴諸違規行為，來獲得執行政策的空間和經濟目標的實現。這就是本案例呈現的問題。通過主導土地的收儲、“招拍掛”過程，市政府得以控制農村地區的土地開發，避免基層政府違規圈占土地而擾亂市政府的用地安排。但是，上述制度安排造成基層政府無法自主決定用地政策，從而影響其招商引資乃至推動集鎮產業升級的計劃。而南嶺管理區不但承擔著改善2000多戶下崗職工居住環境的責任，還被要求完成與城市化建設相關的經濟項目和任務指標。這進一步決定了南嶺管理區即使面臨被問責的風險，也必然要突破上級要求土地出讓政策的約束。

（二）固化機制：治理規則的軟約束

“二元壟斷”的固化與上級政府對基層違規的治理不力息息相關。從治理規則的形成邏輯看，2008年，國家監察部等三部委聯合發布《違反土地管理規定行為處分辦法》，提出縣級以上地方人民政府主要領導人如在土地管制工作中失職，將被警告、記過乃至撤職，并以違法用地的面積作為處罰依據。嚴厲整治土地違規的政策是自上而下推進的，地方政府具有治理違規的責任和動力。那么上述治理規則為何在實踐中被軟化了呢？本案例初步揭示了治理規則軟化的內在機制。

第一，治理違規的合法性約束。在違規的治理情境中，如果治理者的規則缺乏社會認可，就可能遭遇民眾的抵制。這表明政府治理不僅要符合法律法規，更要合乎情理和道義，即受到社會合法性的約束。由此，被治理者對自身訴求的合法化建構是制約治理者行動的策略。在本案例中，南嶺管理區違規開發的合法性基礎即危房改造具有改善民生的效益。在政策執行中，管理區借著危房改造的合法性大規模動員民眾參與，從而以裹挾社會利益的策略制約上級政府的治理行動。在治理邏輯與社會情理邏輯相悖的情況下，市政府不得不作罷。

第二，政策高壓執行的風險約束。治理土地違法是中國政府經常高壓推進的領域。為了實施政策目標，執行者常常在不考慮地方環境是否兼容的情況下展開行動，這很容易沖擊地方社會，乃至引發沖突。在此情況下，政府體制可容納的社會沖突是有臨界點的，如果社會沖突影響巨大乃至造成嚴重后果，上下級政府都會受到連帶懲罰。如此，風險信號的出現是政策執行從嚴轉松的節點。在本案例中，市政府要求基層政府執行土地出讓政策導致了危房改造項目停擺，造成老百姓的安居工程無法進行，由此引發群眾上訪。上述負面后果讓基層政府向上級傳遞風險信號，進而使上級妥協。

其三，政策執行的關系約束。在本案例中，上級政府受到如下關系的約束。首先是完成民生項目的依賴關系。在“保障性住房建設工作”的考核壓力下，南華市依賴基層政府完成任務。其中，南嶺管理區的任務指標是最多的。由此，南嶺管理區提出，市政府若是堅持執行土地出讓政策，就應削減給南嶺分配的指標，這讓市政府不得不謹慎考慮。其次是發展經濟的依賴關系。市政府依賴南嶺管理區在土地征收、招商引資、基礎設施建設等方面的協助。由此，市政府一方面要求南嶺通過集鎮建設推動地方經濟，一方面卻要治理管理區的土地開發。這種“又要馬跑又不給馬吃草”的行為很容易遭遇后者的抵制，從而影響著市政府在治理下級違規時的決策。

結論與討論

綜上，土地管理體制與地方發展環境的不兼容，以及由此誘發的上級政府控制土地開發權行為，是基層政府違規突破上級壟斷的原因；上級政府受到的合法性約束和風險約束、上級對下級的關系依賴則軟化了上級的治理行動。由此，基層政府成為除上級政府之外的壟斷者，形塑了土地開發中獨特的“二元壟斷”格局。其具有如下理論啟示：

第一，更為深入地揭示了土地開發中地方政府行為機制的經驗黑箱。學界關注市/縣政府壟斷土地收益的過程，強調市/縣政府的權力機制和影響力，而忽視了農村基層政府在土地開發中的行為模式以及兩級政府間的互動關系的實際影響。本文揭示了基層政府違規實施土地開發的行為機制，以及兩級政府共同建構的“二元壟斷”格局的現實影響。在“二元壟斷”中，基層政府與上級政府爭奪土地開發的自主權和收益分配權的行為影響著地方經濟、社會。尤其是基層政府以違規開發裹挾民眾利益的行為誘發了社會風險，這具有深刻的警示意義。

第二，基于對“二元壟斷”的社會學分析，本文揭示不同層級地方政府在土地開發中的行為多向性和組織環境的復雜性，從而突破了“一元壟斷”強調地方政府單一追求土地收益最大化的理論預設。從社會學視角來看，市、縣、鄉鎮政府更多追求自身行為與復雜組織環境的兼容，而與經濟學意義上的、追求收益最大化的“廠商”有著根本區別；它們追求壟斷是為了維持政治、市場和社會環境的動態穩定，而非獲取單一“市場”環境中的經濟收益。