林業“三變”改革的障礙及其消解

孫業強

摘要：指出了林業“三變”改革是近年來農業供給側結構性改革以及集體林業綜合改革試驗中涌現出的新型改革模式。改革可能存在經營主體培育困難、資源資金確權困難、林農股東與經營主體信任問題以及經營收入分配問題等多種障礙。提出了地方政府需要在改革推行中重視這些障礙，并因地制宜地采取措施。

關鍵詞：“三變”改革經營主體障礙

中圖分類號：S7 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2019）15-0212-03

1引言

林業“三變”改革是近年來農業供給側結構性改革以及集體林業綜合改革試驗中涌現的新型改革模式。所謂“三變”，是指林業的“資源變資產、資金變股金、農民變股東”。具體來說，村集體將集體所有的土地、林木等資源，通過人股的方式盤活利用;在不改變資金使用性質及用途的前提下，集體經濟組織將自有的資金和各級財政投入的扶持類、發展類資金作為股金人股經營主體;農民以個人的資源、資金、資產、技術等入股經營主體，成為股東，參與分紅。

貴州省六盤水市是全國最早實施“三變”改革的地區。其改革成效受到了媒體的關注和林業主管部門的重視。據報道，改革4年以來該地區從根本上解決了資源、資金、農民三大要素分散的頑癥，激活了當地農村發展的內生動力。目前，在各地政府的推進下，林業“三變”改革正在全國很多地方推廣?！叭儭备母锏男问蕉喾N多樣，但改革的成效是否都如預期，目前尚無定論。任何一項大的改革，都是對過去體制機制束縛和路徑依賴的掙脫，這種掙脫必然存在著一定的阻力。要想改革獲得成功，必須了解并分析其障礙因素，并在改革進程中消解這些障礙因素。本文擬初步探究此議題，以為開展“三變”改革的各地提供參考借鑒。

2“三變”改革的障礙因素

2.1經營主體的培育障礙

“三變”改革與20世紀末我國國有企業改革類似，就是要實現股份制。但股份制改革本身是一種形式，并不是改革的終極目標?！叭儭备母锢@不過去的第一個問題是誰來帶頭、誰來經營、誰來賺錢。在目前的改革中，培育經營主體往往作為改革的靠后步驟，似乎經營主體問題沒有那么重要。比如，有地方將“引企業”放在“摸資產、定身份、折股份、成立組織、選產業”之后進行。但事實上，無論是林業，還是農村的其他產業，有眼光、有能力、有膽識的經營人才和有意愿、有實力、有規模的經營主體是最缺乏的。培育市場經營主體理應是第一位的。西北農林科技大學的農業經濟理論專家王征兵教授指出，“農村絕大多數精英已經進城創業，農村集體經濟面臨經營管理人才缺乏的困境”。筆者所在的鄉鎮，農村中的能人絕大多數已經進城，農村中缺乏具備敏銳的林業相關產業市場嗅覺和科技能力的人。在“三變”改革實施之前，無論是企業、合作社還是家庭農場，其產權結構是簡單的（主要是私營），經營動機和形式是清晰的（主要是小范圍內的農民合作賺錢），經營所得的分配是容易的（主要是少量農民自主分配共擔風險）。而集體經濟經營主體的管理難度和經營復雜性加大，某種程度上是不利于培育強有力的企業、合作社抑或是家庭農場的。這種經營主體的培育障礙需要在改革中有充分的認識。

2.2資源資金的確權障礙

“三變”的核心在于明確產權，沒有確權就沒有產權，沒有產權就沒有股權，因此確權是改革中難度最大的一點。第一，林業相關資源本身有限且各地差異較大。當前，一些林業“三變”改革推行較為順利的地方主要是將森林資源、風景名勝、古樹名木、自然風光、可用于種植經濟林木的土地作為資源轉變為股份。但絕大多數農村的集體林不具有旅游開發價值，森林砍伐在絕大多數地區也不被允許，適于種植經濟林的土地在“三變”之前就已經被農民充分利用。林業相關資源總體是有限的，轉變為股份的價值在很多地方并不大。第二，林業相關資源的確權在心理上存在一定障礙。土地經營權以及自然資源“值多少錢”？這個問題的回答盡管可以引入第三方評估，但更多需要農民和經營主體之間的博弈。農民對于權利的心理價位往往變化幅度較大。在沒有“三變”時，這些分散的資源需要農民大幅度投入才有產值，因此可能“不值錢”。但一旦有了經營主體與之交易談判，其心理價位極可能水漲船高。第三，林業相關資源的確權在技術上存在一定障礙。一方面，集體林資源“值多少錢”的問題，與資源變為產品后的銷路有極大關系，銷路好才能讓資源“值錢”，而銷路在確權時還不明確，因此，林業相關資源的確權有技術困難。另一方面，農民個人的技術技藝、勞動力、知識產權等協商折價為技術股、管理股存在技術困難。這種確權本身就存在極大難度，避免不了“道德風險”問題。

2.3兩權分離的信任障礙

“三變”改革中，除一些地方實施以專業化企業為主導的模式外，絕大多數模式是農民將各種資源入股成為股東，擁有所有權;村集體經濟負責人往往成為實際經營者，擁有經營權。但這種兩權分離并不徹底。與現代企業管理中“董事會領導下的總經理負責制”中股東不參與實際生產經營相比，林業“三變”后的股東仍然部分參與實際生產。這種兩權分離狀態必然會導致信任障礙。一方面，農民對于村干部經營信任度不足，他們擔心有造假賬、虛領報酬、吃回扣等損害股東利益的行為。農民對農村集體經濟財務的真實性、客觀性和透明度表示懷疑，這是他們對參與“三變”改革積極性不高的重要原因。另一方面，經營者對于農民的履約意識信任度也不高：農民股東看不到及時回報會不會撤資？會不會將資源轉于他人或轉做他用以致于影響經營活動？取得了經營收入后農民股東會不會違約要求獲取更高回報做“一錘子買賣”？這些問題的答案目前看起來并不一定令人樂觀。因為統分結合的雙層經營體制在過去“分得徹底、統得不夠”，使得小農意識在農村很有市場。而意識問題我們向來就不能期望其在朝夕之間改變。相互信任障礙問題在過去的農村改革中已經出現，在“三變”改革中不能奢望不會出現。

2.4經營收入的分配障礙

“三變”后的主要經營形式——集體經濟中，還存在一定程度的分配障礙。像華西村這樣過去較為成功的集體經濟，都有一個強有力、有權威的帶頭人。農民相信這樣的強力帶頭人，因此也會服從其分配策略。但在絕大多數集體經濟中，并不存在這樣的強力領導人。“三變”改革中，每個農民貢獻的方式不同，有的投入資產多，有的投入資金多，有的投人人力多，每個人都希望自己的要素回報高一些。所以，集體經濟即使賺到錢，如何合理分配也存在障礙。另外，經營回報中拿出多少分紅？多少留作發展基金？分紅資金中，多少用于資產分紅，多少用于資金分紅？總利潤中，應該拿出多少獎勵員工？這些分配問題顯然也不好解決。“三變”改革的一個目標是讓分散的資源盡可能發揮作用，形成規模效應。但“船小好調頭”、“大有大的難處”。林農有加入經營實體的自由，也有退出的自由。分配不好盡可能導致退出，使得“三變”改革實效可能會打折扣。

除上述障礙外，“三變”改革如何與農村的家庭聯產承包責任制有效結合，如何讓政府投入的扶持性資金發揮真正作用，如何“穩民心”讓林農真心實意地在改革中做出貢獻以獲得穩定的收入，等等問題，都需要在實踐中解答?？偟膩碚f，“三變”改革中的障礙因素必須得到重視。

3改革障礙的消解之道

盡管存在前述障礙因素，筆者認為，“三變”改革的總體目標是明確的，是可以通過做大蛋糕讓林農得實惠的，因此改革的大方向是積極的。當前需要做的是盡可能采取措施讓前述障礙因素的影響降至最低。結合各地實踐，筆者認為需要從如下幾個方面著力以推進改革。

3.1將引進專業經營實體作為重中之重

各級林業重點龍頭企業是林業供給側結構性改革的引領者，是現代林業發展的示范者，是中國特色社會主義新時代發揮林業生態效益、社會效益和經濟效益的重要微觀經濟主體，對于促進綠色發展和林業現代化建設，推動林業產業轉型升級、區域經濟發展和農民增收致富具有重要作用。農林產業經營中規模過小的問題不能完全依靠“分散+分散一大規?！钡姆绞介_展，引進專業經營實體可以發揮龍頭作用，讓“分散×分散一大規模”，產生乘數效應。專業經營實體摸爬滾打于市場經濟中，熟悉市場需求，懂得各個生產要素的最佳組合。沒有專業經營林農產業的龍頭企業，就不可能有真正能產生利潤的規模效應。因此，引進龍頭企業是“三變”改革的重中之重?？梢酝ㄟ^獎勵、優惠、合作等多種方式來引進這些企業，地方政府和林業主管部門可以充分發揮作用。

3.2充分發揮基層智慧解決確權問題

龍頭企業的引領是吸引林農參與“三變”改革的條件。在確權過程中需要充分發揮基層的、民間的智慧，同時不能脫離法律框架。在“三變”改革實踐中，實施效果較好的地區在確權環節無不是充分發揮基層智慧的。比如，陜西省在實施改革中，涌現出多種確權模式，榆陽區趙家峁村的“三變”+現代農業+鄉村旅游;藍田縣董嶺村的“三變”+合作社+鄉村旅游;藍田縣簸箕掌村的“三變”+上古文化+鄉村旅游;洋縣草壩村的“三變”+有機農業+鄉村旅游;渭南市臨渭區天留村的“三變”+金山銀山+鄉村旅游;禮泉縣袁家村的“多變”+農產品加工+鄉村旅游3?？梢?，什么資源可以變為股份、以哪種形式人股等等問題都可以因地制宜、因時制宜，不宜由政府機構統一確定。地方政府在“三變”改革中應起的作用是引企業、保公平和提供制度保障。

3.3以法治引導改革中的信任和分配問題

信任障礙主要是由利益的可能受損方得不到及時有效的補償造成的預先心理問題。因此，將法治作為“三變”改革的治理之道是非常必要的。首先，在改革啟動時就要通過明確的合同來約束農民股東以及經營方，做到有法可依。其次，在改革過程中，需要進行相關法律的普及，讓農民股東和經營方都了解違約的成本大小、以及其他的違約責任，做到有法必依。第三，地方政府需要有一定的超脫性，盡可能不參與實際的經營活動，而是要成為改革啟動中雙方的牽線者以及改革過程中問題的仲裁者，做到對于問題有預案。第四，不能讓“三變”改革承擔過多的職能，比如扶貧只能是“三變”改革的目標之一，但不是主體目標。地方政府在改革中只能承擔有限責任。地方政府可以有意識地將分配照顧到更多貧困群體。分配過程中的問題還是需要在協議框架中解決。

4結語

“三變”改革是一項牽一發而動全身的改革，對于農業供給側結構性改革以及集體林業綜合改革試驗都是一項新事物。認識到改革可能存在的障礙，對于改革順利進行是有積極意義的。筆者提出的這些障礙，可能其存在的形式和程度多種多樣，有的說法也可能不太成熟。各地在推行改革時，應因地制宜地看待障礙并采取適當的應對措施。