公共氣象服務供給側結構性改革：一種“權一責一利”框架分析

葉芬梅 陳琦 盧維潔

摘要：公共氣象服務是政府公共服務的重要組成部分。研究公共氣象服務供給是推進服務型政府建設的重要內容。當前，我國公共氣象服務供給側結構性改革呈現社會化、市場化趨勢，然而亦面臨權力結構的體制障礙、權責界分的法制障礙以及公益私利的實踐障礙。為此，基于“權一責一利”的分析框架，公共氣象服務供給改革策略是通過優(yōu)化權力結構、厘清事務與屬性邊界以及完善法制與制度體系，推進公共氣象服務供給的扁平化、合作式以及規(guī)范化。

關鍵詞：公共氣象服務;供給側結構性改革;市場化;社會化

中圖分類號：F121文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2019）14-0273-02

1引言

國內外學者對公共氣象服務供給的研究主要集中在對公共氣象服務涵義、類型、供給方式等基本理論的研究。雖然已有部分學者對氣象服務供給側結構性改革有所涉及，但未能真正觸及公共氣象服務供給側結構性改革的深層原因。供給側結構性改革表面上看主要是經濟問題，但實際上更多的是與政府的宏觀政策有關，其核心是政府改革，首要任務是改革不合理的供給體制機制。因此，推進公共氣象服務供給側結構性改革的根本在于厘清供給的權力、責任與利益。鑒于此，本文基于“權一責一利”的分析框架，剖析公共氣象服務供給側結構性改革之實質及其存在的權責利矛盾與沖突，并提出相應的破解路徑。

2市場化與社會化：公共氣象服務供給側結構性改革之趨勢

供給側結構性改革的根本原因是供給側明顯不適應需求結構的變化，無效和低端供給過多，有效和中高端供給不足以及現有供給體制機制束縛了供給結構的調整。為解決公共氣象服務有效供給不足問題，我國主要采取公共氣象服務市場化與社會化供給的改革策略。

2.1公共氣象服務市場化供給趨勢

所謂公共氣象服務市場化供給，關鍵在于“化”字，也即是“運用”和“融合”市場手段或方式來供給公共氣象服務。我國氣象服務市場化。始于1980年代中期。在計劃經濟時期，我國氣象服務主要是無償為軍事、政府決策以及黨的重要活動服務，政府既是氣象服務的供給者，又是氣象服務供給的主要消費者。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立以及氣象服務需求的增加，為彌補氣象發(fā)展經費的不足，1985年3月29日，國務院辦公廳下發(fā)通知，轉發(fā)中國氣象局《關于氣象部門開展有償服務和綜合經營的報告》，允許氣象部門開展有償氣象服務。1992年由原國家物價局和財政部聯合發(fā)布了現在仍適用的《關于發(fā)布氣象部門專業(yè)服務收費的通知》，該《通知》明確提出通過廣播、電視、報刊、自動應答系統(tǒng)等手段向社會提供的氣象服務是公共產品，不得收費，而具有消費、收益排他性的氣象信息則具有商品的屬性，應該被有償提供，由此，公益性服務和專業(yè)有償服務有了較為明確的界分。1996年1月8日，中國氣象局和廣播電影電視部聯合下發(fā)《關于進一步加強電視天氣預報工作的通知》，明確了電視天氣預報節(jié)目由氣象部門制作，對于廣告等收入，“本著增進理解及平等、互利、互惠的原則，確定分成辦法”，這意味著氣象服務將不再完全免費供給，氣象服務市場化實踐初現端倪并得到逐步發(fā)展，正如中國氣象局公共氣象服務中心主任孫健所言：“改革開放30年，全國氣象部門突破思想禁錮，由全部無償的公益服務，逐步發(fā)展到公益服務和有償服務并舉。”2000年1月1日我國實施的《中華人民共和國氣象法》規(guī)定，“廣播、電視、報紙、電信等媒體向社會傳播氣象預報和災害性天氣警報，必須使用氣象主管機構所屬的氣象臺站提供的適時氣象信息”、“氣象臺站在確保公益性無償服務的前提下，可以依法開展氣象有償服務。”氣象有償服務得到了法律上的認可與保障。

2013年，黨的十八屆三中全會明確提出全面深化經濟體制改革的核心問題是“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，強調“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優(yōu)化”。在中央精神的指導下，市場化已成為各行各業(yè)全面深化改革的最強音，氣象部門亦“主動適應國家改革的新要求，主動深化氣象改革”，中國氣象局黨組于2014年先后印發(fā)《關于全面深化氣象改革的意見》、《氣象服務體制改革實施方案》（2014年10月10日）等氣象服務改革相關文件，提出要“創(chuàng)造有利于多元主體參與氣象服務、公平競爭的政策環(huán)境，引入市場機制激發(fā)氣象服務發(fā)展活力，增強氣象服務供給能力”、“初步形成統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信守法、監(jiān)管有力的氣象服務市場，市場在資源配置中的作用得到充分體現”，公共氣象服務變革市場化逐步成為其主導趨勢之一。

在實踐中，由于市場介入公共氣象服務供給程度的不同，公共氣象服務供給市場化已有不同的表現形式，當前主要有使用者付費、政府購買公共氣象服務以及公私合作供給公共氣象服務等主要形式。此外，公共氣象服務市場化趨勢還表現在更多的企業(yè)組織進入公共氣象服務供給主體行列，氣象服務市場體系初現雛形，其市場服務監(jiān)管問題亦提上議事日程。2014年10月16日，中國氣象局批復同意上海自貿區(qū)氣象服務市場管理改革試點實施方案，在上海自貿區(qū)率先試點建立符合國際化和法治化要求的外資氣象服務市場管理體系，打造氣象服務市場管理制度“試驗田”，這是深化氣象服務供給體制改革的積極探索，也是公共服務供給主體逐步由政府向市場轉移、由國內市場向國外市場擴大的重要體現。

2.2公共氣象服務社會化供給趨勢

所謂公共氣象服務社會化供給，即是要引入社會機制，充分發(fā)揮社會力量。參與供給公共氣象服務。社會力量參與公共氣象服務供給集中表現為氣象服務行業(yè)組織、志愿組織以及公民個人積極參與到公共氣象服務過程。例如，我國已有42家國有氣象企業(yè)、165家社會企業(yè)及235家社會組織已成為氣象為農服務的社會力量，128萬農戶受益其中。

2015年，我國成立首個全國性的氣象服務行業(yè)社團組織——中國氣象服務協會。該協會承接氣象部門的氣象服務社會管理職能，一方面發(fā)揮行業(yè)協會在氣象服務準入、協調、監(jiān)管、服務和維權等方面的作用，另一方面通過溝通協調平臺、信息共享平臺和技術支撐平臺直接供給咨詢服務和宣傳培訓等氣象服務。此外，在全球氣候變化背景下，越來越多的志愿組織以及志愿者加入到公共氣象服務供給隊伍中，例如自發(fā)組織開展氣象知識科普活動，在世界氣象日義務講解氣象知識與氣象儀器，提高公眾氣象意識，或者參與氣象防災減災知識宣傳與氣象知識培訓等。隨著科學技術的發(fā)展進步，任何個體或家庭社區(qū)既是公共氣象服務的享受者，同時又是公共氣象服務的供給者。例如，2015年，安徽省氣象局充分利用移動互聯網，組建氣象為農服務“鋤禾網絡社區(qū)。“鋤禾網絡社區(qū)”的成員每日不僅能夠獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)級天氣預報、農用天氣預報、農業(yè)氣象災害預警信息以及農業(yè)氣象物聯網監(jiān)測信息，還可以根據生產情況實時提出需求，享受到來自農業(yè)專家和網絡大v以及社區(qū)成員之間提供的專業(yè)性、個性化的農業(yè)氣象服務。

隨著氣象服務社會組織的日漸發(fā)展，作為公共氣象服務供給的主體之一氣象部門亦通過自我組織的變革推動公共氣象服務供給社會化發(fā)展，也即是氣象領域施行“政事分開”。氣象部門內部一部分劃歸為行政編制，一部分劃歸為事業(yè)編制，還有一部分劃歸為企業(yè)編制，各系統(tǒng)的權責定位不同，其在公共氣象服務供給過程中的權責利亦不同。氣象部門在保留其一定的行政職能前提下，逐步剝離一些氣象服務供給權責，由社會組織承接。例如，2015年中國氣象局下發(fā)《關于取消第一批行政審批中介服務事項的通知》，取消“雷電災害風險評估”“防雷產品測試”“新建、擴建、改建建筑工程與氣象探測設施或觀測場布局圖”和“新遷建氣象站現址現狀圖、新址規(guī)劃圖”等4項行政審批中介服務事項。這一改革舉措無疑意味著社會組織將有更多機會承接氣象部門的部分服務功能，參與供給公共氣象服務，以滿足公眾的氣象服務需求。

2.3公共氣象服務供給側結構性改革趨勢的整體分析

市場化的改革主要解決了政府與市場的關系，給市場放權，限制了政府在經濟上的權力，市場在資源配置中發(fā)揮了更大作用。公共氣象服務供給市場化的做法即是運用市場機制，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，以市場的力量矯正公共氣象服務供給要素配置扭曲現象，擴大公共氣象服務的有效供給，提高供給結構對氣象服務需求變化的適應性和靈活性，以更好滿足經濟社會發(fā)展與廣大人民群眾的氣象服務需要。公共氣象服務供給市場化的本質是調整公共氣象服務供給過程中的政府與市場關系。在此過程中，以氣象部門為主的政府部門需逐步厘清自身在公共氣象服務供給中的角色與職責，改變過去公共氣象服務中政府部門集生產者、安排者乃至消費者于一身的角色混亂現象，將歸屬于市場承接的某些職能從政府中剝離，以實現“政府的歸政府、市場的歸市場”的公共氣象服務供給格局。

公共氣象服務社會化供給表明，氣象行業(yè)組織、志愿組織乃至于個人、家庭和社區(qū)均是公共氣象服務供給結構中的重要組成部分。公共氣象服務社會化的目的，即是要充分利用社會資源和調動社會力量，為經濟社會發(fā)展和人民生活提供多樣化、多元化以及個性化的公共氣象服務，解決傳統(tǒng)公共氣象服務供給中無限需求和有限資源的矛盾以及無效、低端供給過剩而有效、高端供給不足的沖突，努力提高氣象服務效益，擴大公共氣象服務的有效供給，其實質是政府向社會組織及個人分權，由社會力量承接部分公共氣象服務供給職權。

綜上所述，公共氣象服務供給側結構性改革的市場化與社會化趨勢，集中體現為公共氣象服務供給主體的多元化、供給權力的分散化以及供給責任的共承擔，也即是意味著市場與社會力量將和政府一起共同成為公共氣象服務供給的主體，享有公共氣象服務供給權力并共擔公共氣象服務供給責任，其本質是改革公共氣象服務供給過程中政府、市場與社會三者之間的關系。正如李克強總理所說：“增加公共產品和公共服務供給，政府不能唱‘獨角戲，要創(chuàng)新機制，盡可能利用社會力量，并搞好規(guī)劃、制定標準、促進競爭、加強監(jiān)管。凡是企業(yè)和社會組織有積極性、適合承擔的，都要通過委托、承包、采購等方式交給他們承擔;確需政府參與的，要實行政府和社會資本合作模式。即使是基本公共服務，也要盡量這樣做。”由此，才能真正形成“政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會”的公共氣象服務有效供給格局。

3“權一責一利”之交錯：公共氣象服務供

給側結構性改革之困境

公共氣象服務供給側結構性改革能否順利有效推進，其關鍵在于處理好公共氣象服務供給中的政府、市場以及社會各自的權限、責任與利益問題。當前公共氣象服務供給中的權力結構的體制障礙、權責界分的法制障礙以及公益私利的實踐障礙是推進公共氣象服務供給側結構性改革所面臨的主要困境。

3.1權力結構的體制障礙

3.1.1氣象部門內部結構及其體系不健全，權責劃分

不清晰

全國氣象部門實行氣象部門與地方人民政府雙重領導、以氣象部門領導為主的管理體制。當前我國氣象管理部門組織結構體系不完善，主要體現為業(yè)務機構多、服務機構少，使得公共氣象服務難以多樣化的供給所需人群;氣象管理機構設置層級偏多，使決策和方針在執(zhí)行過程中易造成歪曲等現象;資源過度分散，影響集約化發(fā)展進程。

權責劃分不清是權力結構障礙的另一體現，具體表現為：一是上下層級之間的權責劃分不清晰，如中央與地方的權責劃分、地方與基層氣象部門管理權責劃分不清晰，各層級應當承擔哪些公共氣象服務供給責任、享有何種權限以及如何供給服務等問題上模棱兩可，公共氣象服務供給權責邊界不清，導致無法充分調動“條”和“塊”兩個方面的積極性，條塊之間相互推諉和不配合，引致政府權力碎片化和行政效率損耗，影響公共氣象服務供給成效;二是同級氣象部門之間的權責不清晰，職能分工模糊、存在職能交叉情況，導致公共氣象服務供給過程中存在重復供給、效率低下或供給缺位問題。

3.1.2氣象部門職能定位不準確，出現“政事企”不分現象

政事企不分是指政府、事業(yè)單位、企業(yè)都由政府部門管理，彼此的職能相互混同，是傳統(tǒng)“大政府”理念下形成的管理模式。薩瓦斯認為，公共服務供給過程中有三類基本參與者，即：消費者、生產者和提供者。現有氣象部門傾向于直接生產或提供公共氣象服務，且同時從事公益性和經營性氣象服務產品的供給，橫跨政府與市場兩個場域，既是裁判員又是運動員，既是公共氣象服務供給的行動者又是公共氣象服務供給行為的監(jiān)管者，集公共氣象服務生產者、消費者和提供者于一身，極易造成壟斷性公共氣象服務供給。導致供給低效或無效。

近年來，飽受質疑的防雷檢測服務就是氣象部門職能定位不清的集中反映。氣象部門享有法律賦予的防雷減災行政職能與執(zhí)法權，負責監(jiān)督、審核防雷服務的供給行為是否合法合理;與此同時，歸屬于氣象部門的防雷中心（事業(yè)單位）和防雷公司（企業(yè)法人）則分別負責提供雷電災害評估、防雷檢測等中介服務和制作防雷產品等防雷工程業(yè)務。在此，氣象部門既是防雷產品的生產者，又是防雷產品的檢測者，同時還是防雷服務行為的監(jiān)督者，氣象部門承攬了防雷服務的所有職權，政、事、企不分，這既影響氣象部門作為政府角色所應履行的監(jiān)管效能的發(fā)揮，又限制了市場與社會力量在防雷服務供給中發(fā)揮作用。

3.2權責界分的法制障礙

3.2.1公共氣象服務主體供給權不清，界分不明晰

一個運作良好的組織必定有清晰的權責體系。權責界分不明確就會使得各權力主體在行使權力時無所適從、難以發(fā)力或產生不必要的矛盾沖突。權力的運行規(guī)律告訴我們“一切有權力的人都容易濫用權力”。然而，在某些公共氣象服務產品的供給過程中，其供給權僅限于某一組織或某一部分人員，因而導致權力的濫用、權責不清等問題。例如，由于過去防雷檢測、審批等服務環(huán)節(jié)基本由氣象部門一家獨辦，從防雷資質的審批、防雷檢測的業(yè)務到防雷檢測的監(jiān)督管理，氣象部門（包括與其有著千絲萬縷聯系的下屬機構）集審批者、檢測者和監(jiān)督者于一身，導致防雷服務備受社會各界詬病，被李克強總理點名為“雷評”（雷電災害風險評估）。2015年，中國氣象局頒布《中共中國氣象局黨組關于防雷減災體制改革的意見》，提出要開放防雷減災服務市場，支持和鼓勵具有條件的企事業(yè)單位參與防雷裝置檢測、防雷工程等服務，形成多元主體參與、競爭有序的防雷減災服務新格局。提升防雷減災服務供給能力。然而，政府部門、市場以及社會組織等社會多元主體之間的權責如何界分，政府、部門、企業(yè)之間的責任如何明晰、如何區(qū)分，仍沒有詳細的權力清單和責任清單。例如，政府購買公共氣象服務是通過引入市場主體參與公共氣象服務的供給，但在政府購買氣象服務過程中，哪些類別的公共氣象服務需要通過政府購買方式來供給、市場主體和社會組織能否供給政府所需要的公共氣象服務項目、如何形成買賣雙方的合作關系等問題尚未厘清，在推進政府購買公共氣象服務過程中存在購買項目不夠清晰、供給主體不夠多元、購買服務選擇較少以及購買監(jiān)管和績效評價乏力等問題，這些均表明公共氣象服務供給權責界分不明晰。

3.2.2供給與監(jiān)督的權責界分模糊，缺乏法制保障

《氣象法》以及其他氣象法律法規(guī)對公共氣象服務供給過程中供給權與監(jiān)督權問題并沒有明確的相關規(guī)定，這使得公共氣象服務供給中供給方缺乏相應的法制保障;另外。對于公共氣象服務供給的產品等缺乏法律標準，使得需求方無法對供給的公共氣象產品進行監(jiān)督制約，無法形成有效的反饋用以優(yōu)化公共氣象服務供給。從而造成供給方權力持續(xù)擴大需求方權力弱小，使得需求方權力受到供給方權力的制約，也即只能購買它主動提供的產品而沒有選擇權，對其存在的問題無法采取相應的方式進行監(jiān)管。

作為基本法，《氣象法》應對氣象法律責任的基本內容和形式、權利救濟的途徑、手段、程序、條件等基本范疇加以明確。而《氣象法》雖然用專章規(guī)定了法律責任制度，但從條文數量上看僅有6條，實在難以滿足基本法法律責任制度之需要。從條文內容上看，5條是關于氣象管理相對人的責任制度，且主要是對氣象行政責任的規(guī)定，對氣象民事責任和刑事責任的規(guī)定非常簡單;僅余的1條是規(guī)定氣象主管機構及其所屬氣象臺站工作人員的法律責任。法律責任制度其他內容只字未提。如此簡單的法律責任制度，既無法使違法行為人明晰其行為的法律后果，也難以為下位法提供明確的立法依據，權利救濟途徑和程序不明，救濟不暢，在操作性上必然大打折扣。特別是《氣象法》賦予主管部門大量管理權卻對其法律責任規(guī)定得極為籠統(tǒng)簡單，氣象主管部門的法律責任追究就更加困難。

3.3公益私利的實踐障礙

公共利益是相對于部分利益而言的，它是指一定地區(qū)內大多數人的利益。公共氣象服務供給具有非競爭性、非排他性，公共氣象服務供給的最佳狀態(tài)是實現公共利益的最大化，然而由于公共氣象服務供給方式及其不均衡現象的存在，往往出現公益與私利的實踐沖突。

3.3.1服務供給方式引發(fā)“公益”與“私利”之間的沖突

公共氣象服務屬于公共服務的范疇，公益性是其基本屬性。政府的宗旨是為人民服務，作為公共服務的提供者，從宏觀調控上對公共氣象資源進行統(tǒng)一配置，保障公共氣象服務供給的公平性;私人部門作為市場的主體，在公共氣象服務供給中，可以對氣象資源配置發(fā)揮決定性作用，保障公共氣象服務供給的多樣性;社會組織作為承接政府部門職能的重要載體，在公共氣象服務供給過程中可以彌補政府、市場供給的局限性，保障公共氣象服務供給的適應性。

市場、社會力量參與公共氣象服務有利于供給多元化的氣象服務產品，但市場手段的逐利性有可能會吞噬公共氣象服務的公益性。私人部門作為供給主體直接參與到公共氣象服務的生產、供給過程中時，私人供應商生產與提供公共服務的行為沒有相應的監(jiān)管控制機制，在其供給中極易造成貪污腐敗、官商勾結、企業(yè)壟斷供給等公眾不可避免的問題。由于缺乏相應的監(jiān)管且供給方與需求方處在不同的權力地位，使得公眾的“公益”缺乏有效的保護。企業(yè)是以盈利為目的的經營實體，使其提供公益性的公共氣象服務，這其中的“公益”與“私利”的沖突就造成了公共氣象服務供給的差異化。在運用市場、社會力量供給公共氣象服務時政府有必要對企業(yè)的生產質量和價格進行監(jiān)督，以維護公共利益。

3.3.2服務供給不均衡導致公共利益與部分利益間的張力

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出：“逐步實現基本公共服務均等化，是逐步形成惠及全民的公共服務體系的基礎，是構建社會主義和諧社會的內在要求”。作為公共服務基礎內容的公共氣象服務則是均等化的重點對象之一。積極推進以氣象公共服務為代表的公共服務的均等化，緩和區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、群體間的矛盾，對構建社會主義和諧社會意義重大。《中共中國氣象局黨組關于全面深化氣象改革的意見》也明確指出，健全氣象防災減災機制，完善基本公共氣象服務均等化制度。

然而，我國公共氣象服務供給現狀并非如此。具體表現為以下幾點：第一，公共氣象服務供給不同區(qū)域供給不均衡。在公共氣象服務供給實踐中東西部地區(qū)公共氣象服務供給差距較大。東部地區(qū)由于社會政治、經濟較為發(fā)達且技術進步，提供公共氣象服務的能力較強，且能獲得的效益更多，公共氣象服務供給較為豐富;西部地區(qū)由于社會政治、經濟、技術發(fā)展較為落后，自然環(huán)境較為惡劣，自然災害頻發(fā)，相比于東部更需要公共氣象服務，然而西部地區(qū)的公共氣象服務供給無論在數量、質量、時效都較東部地區(qū)遠遠不足。第二，公共氣象服務供給城鄉(xiāng)不均衡。公共資源大部分集中在人口相對集中的中心城區(qū)，其中優(yōu)質公共氣象服務機構集中分布在主城區(qū)，資源分布不均衡，城鄉(xiāng)享受公共氣象服務供給上差距較大。第三，公共氣象服務供給類型不均衡。公共氣象服務供給多元化參與情況下，利益的驅使使得公共氣象服務供給多集中于那些成本低，利潤大的氣象服務產品，對于一些利潤極低公益性極強的氣象服務產品提供不足。

公共財政支持的公共氣象服務供給是應該為所有人服務還是為部分人、部分區(qū)域服務，由此產生了公共利益與部分利益間的矛盾。目前我國正處轉型階段，一群有著最少資源和財富的弱勢人群在社會生活中具有高脆弱性，而這一群體被邊緣化的核心問題就是信息貧困，當然包括氣象信息貧困問題，嚴重削弱了氣象災害防御能力。推進公共氣象服務均等化，讓公眾都能夠及時、準確了解信息，掌握突發(fā)事件預警信息，可以有效地減少突發(fā)事件的影響，緩解社會矛盾。

4公共氣象服務供給側結構性改革之路徑

針對公共氣象服務供給社會化、市場化實踐中出現的權責利之交錯的困境，從優(yōu)化權力結構、多元力量參與、健全法制、強化監(jiān)督等方面來對公共氣象服務供給進行優(yōu)化，不斷推進公共氣象服務供給的扁平化、合作式和規(guī)范化，具體見圖1。

4.1優(yōu)化權力的結構體系，實現扁平化供給

4.1.1完善氣象管理體制，合理界定“條條塊塊”關系

“條塊”反應了一種特殊的政府組織結構。“條條”指的是從中央到地方各級政府業(yè)務內容的性質相同的職能部門;“塊塊”指的是由不同職能部門組合而成的各個層級政府。條塊結構的一個基本特點是“雙重從屬制”，即地方各級政府的職能部門在縱的方面從屬于上級職能部門，從而可以保證管理同一系統(tǒng)的“條條”的行動統(tǒng)一;在橫的方面從屬于本級政府，從而可以保證全面管理本地區(qū)的“塊塊”能形成一個整體。

在具體工作關系上，“雙重從屬制”又可以進一步區(qū)分為“條塊結合，以條為主”和“條塊結合，以塊為主”。而伴隨著中國的政府改革，條塊關系還因為一些部門的垂直管理而變得更加復雜。垂直管理，實際上是對一些特殊部門實行不同程度的縱向一體化領導，依據領導權的劃分，可區(qū)分為全垂直領導和半垂直領導。氣象部門就是這一特殊群體中的一員，在公共氣象服務供給中，地方氣象部門由于受到雙重管理，經常要面臨“條塊矛盾”。完善氣象管理體制，合理界定“條塊關系”是解決這種矛盾的關鍵。

合理界定“條塊”關系需要進一步明確劃分中央和地方氣象事權，建立與事權相適應的財務支出責任制度，同時完善氣象管理層級結構，加強部門聯動。區(qū)縣的氣象部門在執(zhí)行業(yè)務時可以整合為同級不同工作內容的市級氣象部門的執(zhí)行層級，執(zhí)行全市范圍內的氣象服務;省級氣象服務體系重構，應注重于對氣象資源的收集整理，統(tǒng)一規(guī)制全省范圍內的氣象發(fā)展方向，來對不同地區(qū)氣象機構的分工等進行合理的劃分。優(yōu)化氣象系統(tǒng)與其他政府部門的關系，推進氣象部門與海洋、農業(yè)、林業(yè)、航空等部門的氣象觀測資源的交流與共享，促進多部門之間的合作式供給，提供多樣化的公共氣象服務。

4.1.2做好簡政放權加減法，換取市場社會之“乘法”

李克強總理在十二屆全國人大三次會議政府工作報告中指出，各級政府都要建立簡政放權、轉變職能的有力推進機制，給企業(yè)松綁，為創(chuàng)業(yè)提供便利，營造公平競爭環(huán)境。所有行政審批事項都要簡化程序，明確時限，用政府權力的“減法”，換取市場活力的“乘法”。

“簡政”就是精簡機構、減少政務，對行政權力進行縮減;“放權”就是將權力下放給公民或市場。簡政放權旨在縮減政府的權力，從嚴以用權的角度重新界定政府、社會和市場的關系，希望用權力的減法換取效能的加法。

作為推進政府簡政放權、放管結合、職能轉變工作的“先手棋”，行政審批制度改革已在氣象部門率先實施。2015年4月2日，中國氣象局制定下發(fā)《氣象行政審批制度改革實施方案》，要求加快轉變職能，推進簡政放權、放管結合，依法規(guī)范行政審批行為，創(chuàng)新行政審批管理方式，確保把該放的權力放到位、接得住、管得好。政府通過對公共氣象服務簡政放權加減法來獲取市場社會活力的“乘法”：一是減少政府對氣象生產活動領域的干預，市場可以調節(jié)的交由市場調節(jié)，將事前審批改為事后監(jiān)督;二是減少一般性投資項目等的審批，將核準權限下放，讓企業(yè)、社會組織乃至公眾都可以獲得相應的參與權，降低公共氣象服務供給的準入門檻;三是在公共氣象服務供給中，強化政府與私人部門和社會組織之間的合作，吸引社會資本，完善多元化供給。

4.2厘清事務與屬性邊界，開展合作式供給

2015年12月印發(fā)的《中共中國氣象局黨組關于防雷減災體制改革的意見》強調要完善機制，推進防雷減災工作政事企分開。明確防雷減災管理機構、防雷減災事業(yè)單位、參與防雷減災服務市場競爭的企業(yè)職責界面，各司其職，確保防雷減災管理、業(yè)務、市場監(jiān)管等方面相互促進、相得益彰。這強調了在公共氣象服務供給過程中應當根據事務與屬性邊界，合理定位各供給主體的角色，開展政府、市場和社會合作式供給。

4.2.1厘清事務邊界，合理定位公共氣象服務供給主體角色

公共物品供給模式主要經歷了以政府為中心的單一主體供給模式、政府和市場雙主體供給模式以及后來的政府、企業(yè)、非營利組織等多元主體混合供給模式。國家與社會、政府與市場、公共部門與私人部門均應采取協作方式共同管理公共事物，共同承擔公共責任，建立起多元主體之間的相互依賴、互相協商與合作的良性伙伴關系。因此，厘清事務與屬性邊界，對實現公共物品供給多元化具有重要推進作用。

我國政府以全心全意為人民服務為其宗旨，為服務供給者提供良好的社會環(huán)境，完善基層公共服務供給來確保社會的公平正義。在公共氣象服務中，政府主要擔任以下角色：第一，政府是公共氣象服務多元供給的管理者。政府要為公共氣象服務供給的主體提供制度、規(guī)則、監(jiān)管等，保護公眾的利益。第二，政府在公共氣象服務供給中要提供基礎性的公共氣象服務。如政府可以通過直接提供或者與其他私人部門簽訂委托合同的方式來供給純公益性公共服務。第三，政府應成為公共氣象服務供給平臺的搭建者、環(huán)境的創(chuàng)造者。在多元供給的過程中，多元主體的參與和市場競爭的引入打破了政府壟斷供給公共氣象服務的模式，豐富了公共氣象服務的供給，但同時也會出現貪污腐敗、資源浪費等問題，需要政府發(fā)揮監(jiān)督作用來監(jiān)管供給，為多元主體的供給提供一個公平、透明的社會環(huán)境。

在公共氣象服務市場化供給中，私人部門的出現使得公共氣象服務資源可以更有效的配置，使得公共氣象服務供給更加豐富。第一，由私人部門提供商業(yè)性氣象服務。商業(yè)性氣象服務，其供給方式可以選擇相應的商業(yè)公司來提供，形成市場化競爭機制。第二，鼓勵多種社會力量參與到公共氣象服務經營中來。公共氣象服務經營主體可以允許個人、企業(yè)資金以入股的方式參與到重大項目上來，從而使得多種社會力量可以參與到公共氣象服務供給中來。第三，吸引政府投資，增加社會資本。財政補貼是政府鼓勵私人部門投資，改善公共氣象服務供給的一項重要舉措。可以發(fā)揮政府、市場的合力作用，既加大財政補貼力度，又積極鼓勵社會投資，從而帶動社會資金的投入，強化公共氣象服務經營主體的多元化。

社會組織的培育和發(fā)展是其承接政府公共氣象服務職能的前提。只有積極發(fā)展社會組織，讓其充分發(fā)揮在公共氣象服務供給中的重要作用，才能更好的促進公共氣象服務供給。第一，加大財政資金投入力度，優(yōu)先發(fā)展特色氣象社會組織。氣象社會組織的發(fā)育初期可能面臨資金不足、競爭力低下等問題，這期間需要政府對其加以引導，加大財政資金對特色氣象社會組織的扶持力度，激發(fā)社會組織活力，使得氣象社會組織能夠克服發(fā)展困難，投人公共氣象服務供給。第二，堅持“政社分開”，堅持“民辦”。社會組織的發(fā)展要堅持“政社分開”，保持其自身的相對獨立性，能獨立承擔起供給公共氣象服務的責任。第三，社會組織在公共氣象服務供給中應提供準公益性氣象服務。準公益性氣象服務，其供給方式可以讓政府選擇相應的中介組織進行提供，由需要的公眾自己買單。

4.2.2勘定屬性邊界，形成政府市場與社會合作供給之局面

明確政府職能的合理邊界，科學確定轉移職能的范圍。政府職能轉移成功的前提就是首先明確哪些職能有必要轉移。其實，哪些政府職能需要轉移的問題可以轉化為哪些職能政府應該保留的問題，也即政府職能的合理范圍是什么。為此，就需要以“科學合理地界定政府與市場邊界為前提，進一步推進政企分開、政資分開、政事分開，把應交給市場來調節(jié)的領域交出去，充分發(fā)揮社會團體、行業(yè)協會、商會和中介機構的作用，盡快實現由計劃經濟的‘全能政府向市場經濟的‘有效政府的轉變”。

政府以政務為管理對象，在履行公共氣象服務供給職能時面向全社會各個領域各行業(yè)的所有公民，追求公共利益的最大化，其特征表現為權威性和強制性，采取行政指導、行政命令等方式達到有效供給;企業(yè)以商業(yè)活動為管理對象，在履行公共氣象服務供給職能時面對的是市場和顧客，追求的是經濟效益的最大化，其特征表現為權益性和履約性，通過傳播企業(yè)文化、實施企業(yè)激勵政策等方式，確定公共氣象服務供給方向和結構，完善公共氣象服務市場化供給;社會組織以社會事務為管理對象，以社會某個領域或者全體公眾為其公共氣象服務供給對象，追求社會效益的最大化，其特征表現為公益性和趣聚性，聚合公共氣象資源，完善公共氣象服務社會化供給。

根據我國現階段公共氣象服務的市場開發(fā)水平以及社會組織發(fā)展現狀，在專業(yè)性氣象服務供給中，選擇政府和私人部門同時參與供給較為合適，在合作過程中引入市場競爭的方式，共同開發(fā)專業(yè)氣象服務市場，待市場成熟，讓專業(yè)的氣象服務企業(yè)獨立加入市場競爭;在準公益性氣象服務的供給中，應該讓公眾對于自己所需的氣象服務付費，由社會組織來完善供給。氣象服務社會組織發(fā)展相對緩慢與不成熟，需要政府進行相應的扶植和培育;政府主要做好基礎性公共服務的供給，維護好社會的公平，保障公共氣象服務的均等化，形成政府、市場和社會相互合作的公共氣象服務供給模式。

4.3完善法制與制度體系，實現規(guī)范化供給

4.3.1完善政策法規(guī)建設，推動公共氣象服務供給的法治化

博登海默說，“法律的基本作用之一乃是約束和限制權力，而不論這種權力是私人權力還是政府權力。多樣化的治理主體，意味著公共服務的供給主體，不僅包括公法主體，也包括部分私法主體，兩者分別具有不同的法律規(guī)范要求。我國公共服務領域的發(fā)展滯后，核心問題是公共服務法律制度建設的滯后。正是在這種背景下，黨的十八屆四中全會要求，依法加強和規(guī)范公共服務，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權益保護等方面的法律法規(guī)。

而我國的公共氣象服務變革更是一個漸進的過程，需要不斷的對其法律制度進行完善，既要有行業(yè)的統(tǒng)一服務標準，又要有適合各地區(qū)的法規(guī)政策。這要求政府在宏觀上加強公共氣象服務供給的制度框架，在微觀上完善公共氣象服務供給的法律法規(guī)建設。首先，加強公共氣象服務供給的立法。對公共氣象服務供給的具體內容規(guī)范化，對供給程序等問題法律化、標準化，加強市場準人、退出等機制的規(guī)范化;其次，政府要嚴格執(zhí)行氣象行業(yè)的相關政策、法規(guī)的規(guī)定。政府依法規(guī)范市場秩序，完善公共氣象服務供給，不僅可以理順政府與市場的關系，更有利于防止市場化出現的價格壟斷、權錢交易等現象;最后，政府及民眾要加強法律法規(guī)宣傳，使民眾養(yǎng)成遵法守法的好習慣，為公共氣象服務供給培育良好的法律環(huán)境。

4.3.2健全監(jiān)督評估機制，增強公共氣象服務供給的有效性

公共責任機制不健全，政府的運行缺乏責任的約束，對公務員的監(jiān)督機制和責任追究機制還存在某些漏洞，是當前我國地方政府績效評估價值取向扭曲的成因之一。責任政府只有在民主和法治的框架下才能得以實現，而工具意義上的績效評估正好蘊含著民主法治等價值前提。但如果在政府績效評估實踐中不能明辨其所體現的民主法治內涵及其權利授受關系，警惕倒置目的與手段唯工具主義傾向，防止其在實施過程中的價值扭曲，就會導致績效評估與責任政府建設之間內在關聯的削弱，引發(fā)公共責任責任方面的一系列問題，這在轉型期我國地方政府層面表現得尤為明顯。由此可以看出，健全監(jiān)督評估機制有著非常重要意義。

公共氣象服務的有效供給關乎公民的切身利益，對公共氣象服務供給的監(jiān)管顯得尤為必要。優(yōu)化公共氣象服務供給市場化監(jiān)管機制是公共氣象服務有效供給的前提和基礎。首先，政府應該對公共氣象服務供給的質量和公平性進行審查。成立專門的監(jiān)管機構，完善公共氣象服務供給市場化的價格機制，制定符合各地經濟發(fā)展水平的價格體系。對不同的公共氣象服務產品制定相應的質量標準，對氣象服務產品進行合理化規(guī)制。其次，不斷完善監(jiān)管方式，突出監(jiān)管重點。在公共氣象服務供給過程中的每一環(huán)節(jié)都要加強監(jiān)管，選用公平合理的監(jiān)管方式，增強監(jiān)管的透明度，保證在供給過程不存在尋租腐敗等現象的發(fā)生。最后，加強輿論監(jiān)督。政府是公共氣象服務供給的主要監(jiān)管主體，但是政府不可能在各個環(huán)節(jié)事無巨細的監(jiān)管，因此，需要新聞媒體、社會大眾對供給過程中發(fā)生的不合理現象進行輿論監(jiān)督。

在公共氣象服務供給中，多元主體的參與使得供給方式、供給種類都較政府單一供給發(fā)生了根本性變化。然而多元主體供給公共氣象服務是否達到了預期的供給效果需要通過公眾對服務效果的反饋才能得知。要對公共氣象服務供給進行有效的反饋，引入績效評估機制很有必要。績效評估作為評價公共氣象服務供給的評判標準在優(yōu)化公共氣象服務供給中發(fā)揮著重要作用。首先，確立明確的績效目標及任務，設立符合各地實際情況的公共氣象服務供給的績效指標體系。其次，采用科學、合理的評估方法，實現政府績效評估制度化，使績效指標可操作化。最后，重視公眾對公共氣象服務供給的評估，將內部評估和外部評估相結合，使績效評估能夠讓公眾滿意。

4.3.3優(yōu)化服務流程設計，提高公共氣象服務供給的滿意度

公共氣象服務市場化要求政府應制定相應的氣象服務市場準入機制，相應的氣象服務標準如氣象行業(yè)標準等應盡快完善，同時應加強宣傳讓。公共氣象服務的服務標準與質量管理標準也應根據各地的實際情況來進行完善。在公共氣象服務供給的過程中，要以群眾需求為服務方向，以質量標準為服務依據，同時對供給過程進行嚴格的質量監(jiān)督，以群眾的滿意為最終服務目的。通過對服務流程的優(yōu)化設計，可以完善公共氣象服務的供給程序，在豐富公共氣象服務供給方面可以發(fā)揮較大作用，有助于提高公共氣象服務供給的質量與效率。

公眾的反饋是公共氣象服務供給中的一個關鍵環(huán)節(jié)，它決定著公共氣象服務供給變革的優(yōu)化。因此，在供給過程中時刻注意公眾的反饋意見，以及通過利用相應的公共氣象服務是否讓公眾受益。根據反饋環(huán)節(jié)來提高公眾對于公共氣象服務供給的滿意度，使其更加方便公眾的生產、生活。

5結語

在全面深化改革的新階段，政府職能轉變正在如火如荼的進行，氣象服務體制也在發(fā)生相應的重大變革。李克強說，深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革是推動經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。在政府職能轉變的背景下，公共氣象服務供給變革在市場經濟體制的今天已經越來越重要。作為公共服務的組成部分，公共氣象服務的改革亦全面展開并深度推進，然而在改革進程中，仍面臨諸多困境，如“權力結構”的體制障礙、“權責界分”的法制障礙及“公益私利”的實踐障礙。對此，破解公共氣象服務變革困境的根本之道在于優(yōu)化權力結構、實現扁平化供給，厘清事務與屬性邊界、開展合作式供給，完善法制與制度體系、實現規(guī)范化供給。公共氣象服務變革任務艱巨且內容復雜，需要政府、市場和社會力量的通力合作、持續(xù)努力，實現多元化供給，滿足公眾日益增長的公共氣象服務需求。